反腐敗工作機制改革的重點

姜向紅　王希鵬

〔摘要〕 創新工作機制是深入推進反腐敗斗爭的重要保障，根據中央精神，結合工作實際，當前在反腐敗工作機制的改革重點方面，必須明確重點，緊緊扭住“兩個責任”，落實黨委主體責任和紀委監督責任，優化主體責任和監督責任的具體職權配置；強化“兩個為主”，推動雙重領導體制具體化、程序化、制度化，既要增強上級紀委領導的權威性，同時發揮好下級紀委履職的積極性；實現派駐機構和巡視工作“兩個全覆蓋”，實現黨內監督沒有例外、不留死角，堅決遏制腐敗蔓延勢頭。

〔關鍵詞〕 反腐敗，工作機制，改革重點

〔中圖分類號〕D26 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2015）02-0032-05

黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央高度重視黨風廉政建設和反腐敗工作，深化反腐敗工作機制創新和制度保障。根據《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的精神要求，當前深化反腐敗工作機制改革，必須緊緊扭住“兩個責任”，強化“兩個為主”，實現“兩個全覆蓋”。

一、扭住“兩個責任”，落實黨委主體責任和紀委監督責任

落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監督責任?！皟蓚€責任”的提出，是我們黨對黨風廉政建設責任制的重大實踐總結與理論創新，要求進一步提升黨委主抓黨風廉政建設的責任。兩個責任不是抽象的，而是有著豐富內容的完整體系。落實好“兩個責任”必須明確主體責任和監督責任的具體職權內容，優化兩者的職權配置。

（一）落實“兩個責任”是我國政治體制有效運轉的必然要求

從世界范圍來看，任何國家的反腐敗行動主要有政黨行為、國家行為和社會行為三種主要方式。政黨行為主要是從組織的紀律和政黨的意識形態出發，國家行為突出的是法律和制度建設，社會行為強調的是社會外部力量監督和制約政治權力行使的能力。一個國家采取何種腐敗治理結構必須從政治體系的內在需要出發。當今世界，政黨政治已成為現代民主政治的主軸。不少西方國家，尤其是實行議會內閣制的西方國家，走向了政黨國家的發展道路 〔1 〕 （P127-128 ）。中國是一個典型的政黨國家，但其內在邏輯與西方不同。西方的政黨國家是基于政黨運行現代國家制度而產生的，而中國的政黨國家則是基于政黨建設現代國家而形成的 〔2 〕。中國的現代政治體系是在中國共產黨的主導下確立起來的，其維系與發展必須有一個主軸，必須有一個堅強的領導核心，這就是執政的中國共產黨。中國政治體系的這種成長邏輯，決定了治理腐敗必須以“政黨行為”為中心，堅持黨的領導是黨風廉政建設和反腐敗斗爭取得勝利的根本保證，這是推進中國腐敗治理進程應堅持的基本立場。

中國特色社會主義的最大特色、最本質特征就是黨的領導。在我們國家，東西南北中，工農商學兵政黨，黨是領導一切的 〔3 〕。這是歷史和人民作出的決定性選擇。從現實來看，以政黨為中心的腐敗治理結構也展現出強大的政治優勢。亨廷頓高度肯定了政黨在腐敗治理中的重要功能，強調“從長遠的眼光來看，剎住腐化風需要對這種參與進行組織和協調。而政黨便是現代政治中能履行這一職責的主要機構” 〔4 〕 （P54 ）。今天，我們黨對整個國家政治經濟生活的引領作用，對整個國家權力運行的掌控力度，是西方任何一個政黨都無法比擬的，這是我們懲治腐敗的巨大優勢。在中國共產黨強有力的領導下，我們能夠形成統一而堅定的反腐敗政治意志，可以制定長遠的反腐敗戰略，一直保持反腐敗方針政策的連續性、穩定性。能夠高效動員和協調包括相關國家反腐敗機構、各民主黨派、社會公眾在內的各種力量，對腐敗進行強力打擊和遏制。

（二）抓住黨委主體責任這個“牛鼻子”

1.樹立主體意識。落實黨委主體責任是懲治腐敗的“牛鼻子”。黨風廉政建設，黨委書記要是不抓，紀委書記再“折騰”也“折騰”不到哪里去；部門黨組書記要是不管，派駐紀檢組長能耐再大也起不了多大作用。按照十八屆中央紀委五次全會要求，當前要層層落實主體責任，2014年先是抓到中央和國家機關、省一級，2015年要抓到地市一級。省委落實好了，才能抓好地市委書記；市委書記落實好，縣委才好辦。紀委的監督責任也是如此。我們國家太大，任何工作都不能搞一貫到底。要先抓好本級，再抓下一級，一級抓一級，把壓力傳導下去。

2.明確主體職責。各級黨委從黨風廉政建設負“全面領導責任”到“主體責任”的角色轉變，要求各級黨委不僅要做部署工作的領導者，還要當好直接主抓的推動者、全面落實的執行者，真正做到具體抓、抓具體。要重點在組織領導、管理表率、選人用人、作風建設、維護群眾利益、懲治腐敗、源頭治腐等方面，看好“自留地”、種好“責任田”。目前，各地區各部門結合自身工作實際，研究制定了落實“兩個責任”的許多行之有效的具體辦法。如浙江省委下發通知，要求各級黨委（黨組）每年定期向上一級黨委和紀委報告履行黨風廉政建設主體責任的情況；貴州省委部署開展約談工作，省委書記約談兼任市委書記的省委常委和部分省直部門黨組（黨委）書記，省紀委書記約談其他市（州）委書記和省直部門黨組（黨委）書記，要求層層傳導壓力，責任落實到位。

3.提高主體能力。落實黨委主體責任，不能做思想的巨人、行動的矮子，關鍵要看行動、看落實、看成效，要努力找準黨風廉政建設和反腐敗工作的著力點，以重點帶全面，以關鍵促整體，確保主體責任落到實處。各級黨委班子要切實加強對黨風廉政建設和反腐敗工作的領導，定期聽取匯報、分析形勢，研究工作思路和舉措。要按照全面推進依法治國的要求，樹立法治思維和法治方式，通過制度化、法制化和規范化的方式，完善反腐敗法規制度建設，推動法治反腐進程。

4.完善主體責任追究機制?！皺嘭熞恢隆笔乾F代政治制度的基本原則。各級黨委特別是主要領導必須樹立不抓黨風廉政建設就是嚴重失職的意識，不能當“甩手掌柜”，要做到守土有責、守土盡責 〔5 〕。習近平總書記在十八屆中央紀委五次全會上強調，要“嚴肅責任追究，強化黨風廉政建設主體責任”。從2015年開始，各級紀委要尤其突出問責，進一步健全制度、細化責任、以上率下，以嚴肅問責保障“兩個責任”落實。2014年，衡陽賄選案暴露出地方黨委在落實黨風廉政建設主體責任方面存在偏差，原湖南省政協副主席、中共衡陽市委書記童名謙被問責，并以玩忽職守罪判處有期徒刑五年。2015年2月15日，中央紀委首次通報了8起履行黨風廉政建設主體責任和監督責任不力的責任追究典型案件，給我們敲響了警鐘。

（三）各級紀委要把監督責任牢牢扛在肩上

1.明確職能定位。黨的十八大以來，中央紀委深入推進“轉職能、轉方式、轉作風”工作。各級紀委要聚焦黨風廉政建設和反腐敗斗爭中心任務，明確職能定位，突出主業主責，改變涉足一般行政部門的事務，混同一線業務部門工作的狀況，紀委書記（紀檢組長）不再分管其他業務，切實履行好“監督、執紀、問責”三項主要職責。要強化責任意識，紀檢監察機關不能總是強調客觀困難，動不動就說級別太低、權威不夠、牽制過多，工作面廣人少，抓不過來，要求提高級別、增加編制，把應承擔的監督責任推得一干二凈。負責任的人能把冷板凳坐熱，不負責任的人能把熱板凳坐冷。以現有的編制和人員，只要抓住重點，深入下去，干出成績，切實履行監督責任，就一定能增加工作的權威。

2.創新監督方式。牢固樹立“監督就是最好關愛”的理念，讓監督與權力如影隨形，權力行使到哪里，監督就跟進到哪里。立足抓早抓小，做到預防針常打、警示鐘常敲，防止小問題演變成大問題。如果該敲警鐘沒有敲，該扯袖子沒有扯，該踩剎車不忍踩，該舉棒子不敢舉，把本來可以通過黨紀政紀處分的案件“拖成”大案要案，把輕微違紀的干部“養成”犯罪分子，那是我們最大的失職和對組織、對事業、對他人的極不負責。要梳理糾正“四風”、嚴明黨紀、信訪舉報、線索管理、案件查辦等各項工作環節和步驟，科學設定流程控制，確保監督過程的每一個步驟都有必要的規則加以約束。拓寬紀檢監察機關獲取信息的途徑和渠道，保障紀檢監察機關調查和取證權的有效行使，建立靈敏的廉情預警機制。

3.堅決遏制住腐敗蔓延勢頭。要持續保持高壓態勢，以零容忍的態度懲治腐敗，對違紀違法分子堅決“利劍出鞘”，讓目無黨紀國法，敢于以身試法，敢于踐踏“紅線”、觸摸“高壓線”的人心驚膽戰。當前，要堅決查處那些在高壓態勢下仍然不收斂、不收手，群眾反映強烈、問題線索反映集中、現在重要崗位且可能還要提拔使用的干部，治病樹、拔爛樹，強化“不敢”的氛圍 〔6 〕。堅持“一案一總結、一案一剖析、一案一警示、一案一心得、一案一建議”，切實發揮查辦案件的綜合效應和治本功能。

4.嚴格責任追究。黨風廉政建設出了大問題，黨委的主體責任不可推卸，紀委的監督責任也難辭其咎。要科學劃分權責，重點厘清黨委的主體責任與紀委的監督責任、領導班子主要負責人與領導班子其他成員、黨委（黨組）書記與紀委書記（紀檢組組長）、紀委書記和紀檢監察機關工作人員等四方面的權責分工，建立主體明確、分工合理、運行高效、權責一致的黨風廉政建設職責體系。問責的大棒一旦高高舉起，就必須穩、準、狠，既不能“一人生病，大家吃藥”，挫傷大家工作積極性；也不能“大家生病，無人吃藥”，搞所謂“特殊化”、“下不為例”、“情有可原”和“變相處理”。

二、強化“兩個為主”，推動雙重領導體制具體化、程序化、制度化

強化上級紀委對下級紀委的領導，必須重新審視上下級紀律檢查機關的職權配置，對上下級紀委的職責權限以及相互關系進行必要的調整。

（一）科學把握上級紀委對下級紀委的領導關系

1982年，黨的十二大黨章第一次以黨內根本大法的形式，明確規定紀委受同級黨委和上級紀委的雙重領導。但由于缺乏具體措施和程序保障，實踐中紀委仍處在“以同級黨委領導為主”的狀態。2013年黨的十八屆三中全會邁出了重大改革步伐，抓住了紀檢監察案件查辦、干部提名這兩個關鍵點，提出“查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告。各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主”。這樣就保證了上級紀委對下級紀委的領導暢通無阻，保證了紀委監督的權威性。

“領導”即“率領并引導” 〔7 〕 （P870 ），這意味著“在下級的職責和事務方面，上級的意志效力原則上高于下級的意志效力” 〔8 〕 （P180 ）。一段時間以來，上級紀委對下級紀委的領導力度、作用相對較弱。由于紀檢監察人權、財權通常由當地黨委政府掌握，紀委做事情不得不看同級黨委的臉色，對同級黨委的監督往往處于“虛監”、“弱監”甚至“禁監”的境地。在一些黨風不正的地方，紀檢工作往往得不到黨委的支持，少數領導干部對堅持原則的紀檢干部故意刁難、設置障礙。另外，關于上級紀委對下級紀委領導的相關制度缺失，程序性規范更是嚴重不足。比如，《黨章》第44條規定：“各級紀律檢查委員會要把處理特別重要或復雜的案件中的問題和處理的結果，向同級黨的委員會報告。黨的地方各級紀律檢查委員會和基層紀律檢查委員會要同時向上級紀律檢查委員會報告。”但對何為特別重要或復雜的案件，什么時候報告，報告的具體內容等并沒有作出具體規定。

強化上級對下級的領導，必須做到上下統一。所謂上下統一，就是要按照黨章確定的紀律檢查機關上級領導下級關系，強化上級紀委對下級紀委的領導，做到上命下從、步調一致，克服紀檢監察機關地方化、部門化的傾向。要強調的是，下級紀委雖然要接受上級紀委的領導，但其并不是上級紀委的派出機構或分支機構，而是黨的地方各級代表大會選舉產生的“一個規格較高的黨的委員會機構，或者說是黨的領導機關，而不是工作部門” 〔9 〕。因此，下級紀委也應增強主體意識，勇于承擔責任，不能以接受領導為由推卸責任。

（二）強化上級紀委對下級紀委查辦腐敗案件的領導權

當前，要圍繞信訪舉報處置、案件線索管理、案件檢查和審理等方面強化上級紀委領導權限、規范上級紀委的領導程序，制定相關具體實施辦法。比如，建立全程報告制度，下級紀委收到的信訪件每月向上級紀委報告，下級紀委掌握的案件線索每月向上級紀委報告，對已進入調查環節的案件分階段將調查情況向上級紀委報告，進入審理環節在本級紀委常委會討論前先向上級紀委報告，確保上級紀委對查辦案件工作的知情權。完善分類辦案機制，對下級紀委直接查辦的案件進行指導查辦，對案情重大、疑難、復雜而下級紀委無力查辦的案件進行提級查辦，對上級紀委交辦的案件進行跟蹤督辦，對下級紀委不宜直接調查的案件指定下級其他紀委交叉查辦，確保上級紀委對查辦案件工作的參與權。

當然，“上級紀委對下級紀委領導行為必須依法合規，指揮和命令以完善和保證職能正確履行為必要” 〔10 〕。辦案指揮權強調以上級領導為主，而不是以上級查辦為主。辦案指揮權強調上級紀委要發揮好領導、指揮、協調、統籌等職能，而不是包攬、包辦，不是代替下級去辦案。辦案的責任主體一定是本級紀委。本級紀委該盡的責任一定要盡，該做的工作一定要做?！懊つ康乇砻嫔贤耆珶o異議地執行上級的指示，這不是真正在執行上級的指示，這是反對上級指示或者對上級指示怠工的最妙辦法?！?〔11 〕 （P111）如果改革之后，下級紀委責任減輕了，這個改革一定是失敗的。另外，要建立責任追究機制，凡發現并查實下級紀委對管轄范圍內的案件線索隱瞞不報、壓案不查致使腐敗案件得不到有效查處的要進行追責，凡發生拖延上報時間、拖延案件查辦、拖延案件審理等問題的要進行追責，凡重大線索遺漏而上級紀委從其他渠道發現案件并查處的要進行追責，確保上級紀委對查辦案件工作的監督權。建立審理結案核準制度，下級紀委審理結案必須報上級紀委核準，下級黨委、紀委的處理意見與上級紀委不一致時，上級紀委擁有最終決定權。

（三）加強上級紀委對下級紀委書記、副書記的提名和考察權

各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主，這是加強反腐敗工作機制創新、強化上級紀委對下級紀委領導的重要舉措。2015年1月中央深改組第九次會議，審議通過了《省（自治區、直轄市）紀委書記、副書記提名考察辦法（試行）》《中央紀委派駐紀檢組組長、副組長提名考察辦法（試行）》《中管企業紀委書記、副書記提名考察辦法（試行）》。今后，上級紀委應加強與地方黨委的溝通協調，及時掌握下級紀委領導班子情況，主動把下級紀委領導班子管起來。各級紀委書記、副書記的提名和考察必須以上級紀委會同組織部門為主，其他紀檢干部的任免或調動通知應報上級紀檢監察機關備案。對于不具備紀檢干部規定條件或違反法定程序被選舉為書記、副書記的，上級紀委有權提請該級黨委不予批準。另外，要堅持和完善領導干部異地任職交流制度和任職回避制度，對履職不盡責的干部要堅決調離。

三、實現“兩個全覆蓋”，派駐紀檢機構和巡視工作切實履行監督職責

派駐監督和巡視監督是黨內監督的有效載體。深化反腐敗工作機制改革，必須實現派駐機構全覆蓋和巡視工作全覆蓋，使頂風違紀者收斂，讓伸手的人收手，堅決遏制腐敗蔓延勢頭。

（一）實現派駐全覆蓋

實現全面派駐就是要使黨內監督不留死角、沒有空白。派駐機構的主業是黨風廉政建設和反腐敗斗爭，首要職責是監督執紀問責。

1.實現派駐機構全覆蓋。過去中央紀委主要是向中央國家機關派駐紀檢組，沒有向黨的工作部門派駐，也沒有向人大機關、政協機關派駐。中央一級黨的機關，地位重要、權力集中、責任重大，同樣存在滋生不正之風和腐敗現象的空間。特別是在嚴峻復雜的反腐敗形勢下，“四風”問題比較突出，不良作風積習甚深，權力失控、行為失范問題較為普遍，無論是政府部門還是黨務部門，都不是黨風廉政建設的“局外人”。當前要堅持統籌兼顧，逐步實現對142家中央一級黨和國家機關的全面派駐。在派駐方式上，可以實行單派駐和歸口派駐兩種方式。

2.明確派駐機構工作職責。定位準才能責任清，責任清才能履好職。推進派駐機構改革必須首先明確派駐機構的職能定位，促使派駐機構“瞪大眼睛”、“拉長耳朵”、“攥緊拳頭”、“延伸監督觸角”。今后，派駐機構不再承擔駐在部門業務性工作，不再承擔駐在部門黨風廉政建設日常工作，其主要職責是監督職責問責，監督的重點對象是駐在部門領導班子及中管干部和司局級干部。

3.理順派駐機構和駐在部門關系。理順工作關系，形成各有關方面分工明確、協調順暢的工作機制，是加強派駐機構建設的一項重要內容。深化派駐機構改革，必須再次強調派駐機構與駐在部門是監督與被監督的關系，駐在部門領導班子履行黨風廉政建設主體責任，派駐機構履行監督責任。中央紀委派駐機構與派駐部門機關紀委是指導關系。中央紀委派駐機構參與調查中管干部違犯黨紀案件，主要負責調查司局級干部違犯黨紀案件，必要時可以直接調查處級及以下干部違犯黨紀案件；機關紀委主要負責查處本部門處級及以下干部違犯黨紀的案件。中央紀委派駐機構對駐在部門機關紀委和直屬單位、省級垂管單位的紀檢工作進行業務指導和監督檢查。

（二）實現巡視全覆蓋

巡視是黨章賦予紀檢、監察等部門的重要職責，當前必須進一步完善巡視工作體制機制，用好巡視這把“利劍”。

1.加強領導。中央紀委要加強對省區市巡視工作領導，層層傳導壓力，層層落實責任，進一步發揮省級巡視基礎作用，做到橫向全覆蓋，縱向全鏈接，全國“一盤棋”，上下聯動遏制腐敗蔓延勢頭。要嚴格落實黨委主體責任、紀委監督責任，明確省區市黨委書記是落實黨風廉政建設主體責任的第一責任人、巡視工作領導小組組長是落實巡視工作主體責任的第一責任人、巡視組組長是落實巡視監督責任的第一責任人。

2.全面覆蓋。要加強巡視工作力度，提高巡視發現問題的能力，強化“不敢”氛圍。巡視組要牢固樹立不能發現問題是失職，發現問題不及時如實報告是瀆職的觀念。實行三個不固定，即“巡視組長不固定、巡視地區和單位不固定、巡視組與巡視對象的關系不固定”，在巡視組和巡視地區、單位之間建立“防火墻”，實行物理隔離，防止形成利益聯結。

3.突出重點。巡視全覆蓋任務要實現，但重點不能泛化，專項就是方向，問題就是指向。必須立足“四個著力”，盯住重點人、重點事、重點問題，提高發現問題的精準度。要結合各單位廉政風險點，以及主管部門日常監管中發現的突出問題，找準問題發生機理，掌握問題演變規律，既著力發現干部群眾反映強烈的個性問題，擺出典型事例，又著力發現帶有普遍性、傾向性的共性問題，窺一斑見全豹。

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責任編輯 楊在平