非政府組織對國家行為的影響

趙洋

[關鍵詞] 非政府組織；國家行為；人權；網絡

[摘要] 隨著全球化的發展，國際非政府組織在世界政治中扮演著越來越重要的角色。當前對國際非政府組織的研究主要包括對跨國倡議網絡和跨國行為體的研究等。從問題領域上來看，人權等問題往往是非政府組織所關注的焦點。當前的國際非政府組織已經對主權國家的行為施加了各種影響，而這些影響往往是國家所不能忽視的。本文結合相關的國際關系理論對非政府組織在當代世界政治中所扮演的角色進行了探討，并分析了非政府組織影響國家行為的方式及其產生的后果。

非政府組織（NGO）研究包括對國際非政府組織和國內非政府組織的研究。從國際關系研究的角度來看，學者們主要關注的是國際非政府組織在影響國家行為方面所發揮的作用，但是也有一些學者注意到國際非政府組織同國內非政府組織的互動問題，即這二者相互作用來推動國家采納并發展某一特定的政策。人江昭認為，國際組織的在量涌現主要發生在二戰結束之后，是全球化的產物。早在20世紀50年代，就存在著一個由國際組織所組成的全球共同體。這些政府間組織和非政府組織經常采取行動以削弱美蘇冷戰的影響，力圖將世界從一個兩極化的分裂狀態轉變為一個相互依賴的共同體。同時，它們也參與其他的工作，如援助新獨立的國家和促進文化交流等。

一、非政府組織與國際關系研究

當代國際組織（包括政府間組織和非政府組織）研究的一個重要發展就是將各種社會學理論引入相關的研究當中，發展出了跨國倡議網絡、跨國行為體和世界社會等相關的理論。瑪格麗特·凱克（Margaret E.Keck）和凱瑟琳.辛金克（Kathryn Sikkink）結合了社會學中網絡的概念，將國際非政府組織看成是一種“跨國倡議網絡”。這種倡議網絡是由在國際上致力于某一問題的諸多行為體組成的，它們之所以能夠結合在一起，是因為擁有共同的價值觀念和共同話語，并且經常相互交流信息和互相幫助。相比于傳統的行為體，這種網絡行為體能夠對比自己強大得多的主權國家的政府進行游說和施加壓力，從而影響它們的行為。它們還可以通過各種渠道監督國家對一種規范的遵守情況，對不遵守相關規范的國家采取制裁行動。

所謂網絡，實際上就是以自愿、互惠、橫向的交往和交流模式為特點的組織形式。它既不同于傳統上所認為的國際關系中的無政府狀態，也不同于完全的等級制，從經濟學上講它適合于需要快捷、可靠信息的情況以及難以衡量其價值的商品的交換；就政治網絡而言，信息則發揮著關鍵性的作用，而所謂的“商品”的價值同樣是難以衡量的。在國際關系中，可以成為網絡的組織是多種多樣的，包含了從跨國公司到國際教會，再到國際科學組織和各種專家團體等。凱克和辛金克將這些組織分為三類：一是具有工具性目的的網絡，如跨國公司；二是以共同的事業觀念為主要動機的網絡，如國際關系研究中所謂的“認知共同體”（epistemic community）；三是以共同的道德觀念或價值觀念為動機的網絡。事實上，只有第三種網絡可以稱之為跨國倡議網絡，才是非政府組織研究所關注的重點。盡管在現實中不乏出于工具性目的而存在的非政府組織，但大部分組織的存在仍然是以道德或價值觀念為基礎的。

針對國際關系不同于國內社會的特殊性，有學者專門設計了“網絡制度主義”（network insti-tutionalism）來研究國際關系中非政府組織發揮作用的特點。這種制度主義更關注全球公民社會等非國家、非政府因素對于國際組織的影響，因而在當今的全球化時代無疑具有很強的借鑒意義。這種制度主義主要有三個特點：第一，它超越了將國家看作研究非政府組織的唯一參照點的傳統觀點，將更多非國家因素引入研究當中；第二，它關注非政府組織在當前的環境和網絡中的“嵌入性”（embededness）；第三，它承認權力在網絡內部和網絡之間會發生擴散（diffusion），并且將權力看成是關系性的和動態的，而不是只有一種固定的形態。這種觀點認為組織和制度是有區別的，制度是通過社會合法性建立的，并且通過重復的社會行為和強有力的規范體系來增強；而同制度相比，組織缺乏這些資源，因此它們更容易受到外部環境的影響。但是如果網絡能夠進化為可持續的和長期的全球治理機制，那么它就可能會具有更深厚的制度性影響。總體上，網絡制度主義將網絡看成是組織和制度之間的中介因素，它在組織制度化的過程中扮演了重要的角色。

網絡制度主義要求對公民社會的內部情況進行研究以便揭示公民社會內部的關系以及公民社會作為一個整體同國家政府之間的復雜關系，從而打破了以往的將公民社會看成是“黑匣子”的觀點。它的核心假設在于需要具體化非政府組織在公民社會、國家和國際公共制度以及市場的三角關系當中運動的制度條件，從而揭示出非政府組織在國內和全球治理結構當中的互補性、競爭性和沖突性的角色。具體而言，網絡制度主義有以下四個主要的理論命題：（1）網絡、結構和組織領域以及非政府組織之間的關系是相互構成性的；（2）這種關系既可以是合作性的，也可以是沖突性的；（3）非政府組織在網絡中具有獨特的施動性；（4）國家是分裂性（disaggregated）的和網絡化的，是作為聯合行為體的非政府組織定義它們的身份的諸多權威來源當中的一個。網絡制度主義在全球治理結構當中賦予非政府組織以一種制度身份，而不僅僅是一種組織身份，因此非政府組織在當前的全球治理結構當中所體現的特點不僅僅是數量上的急劇增加，而且是性質上的變化，即組織的制度化趨勢。

托馬斯·瑞斯一卡朋（Thomas Risse-Kappen）則從跨國行為體的角度研究了國家間關系，并且強調國際和國內政治的互動?？ㄅ笳J為，跨國行為體對國家政策的影響會根據兩個因素而變化，即國內結構的差異和國際制度化的程度。國內結構包括國家的規范性或組織性的結構安排，這些安排構成了國家和社會，以及將這二者聯系在一起的紐帶；國際制度化程度則是指某一個具體的問題領域被雙邊或多邊機制以及國際組織所約束的程度。在卡朋看來，國家內部的政治結構以及國家對社會的控制能力決定了跨國行為體能否發揮有效的作用。一方面，國家對國內社會的支配力量越強大，跨國行為體就越難以滲透進相關國家的國內政治和社會體系。但是它們一旦能夠克服這種困難而進入目標國的國內領域，其影響就是相當深厚的，因為它們同目標國的政府行為體建立起了相當直接的聯系。另一方面，一個國家的內部越是分化，其公民社會的組織程度越高，跨國行為體進入目標國內部就越容易。但是在這種情況下，進入目標國內部的跨國行為體未必能產生重要的影響。

跨國行為體的主要作用在于推動跨國流動的觀念傳播特定的目標國家，在此過程中國內結構充當了干預變量的作用?？ㄅ筇岢隽丝鐕鲃拥挠^念對目標國的國內政治產生影響的兩個先決條件：第一，擁有進入目標國的政治體系的渠道；第二，擁有有能力建立獲勝聯盟（winning coali-tions）的國內合作者。如果這兩個條件不能得到滿足，那么跨國聯盟或認知共同體所倡導的觀念就不會具有明顯的作用。在這里，國內結構包括政治和社會制度的組織機構，它們的工作程序，嵌入法律和慣例當中的規則和決策程序，以及約束在特定的政治文化當中的適當行為的各種價值和觀念。

那么，國內結構又是如何劃分的呢？對此，卡朋提出了國內結構的三維空間概念。所謂三維空間，就是說國內結構是由三個部分組成的，即（1）網家結構（the state tructure），可以劃分為集中化的（centralization）和分散化的（fragmenta-tion）；（2）社會結構（the societal structure），可以分為軟弱的（weak）和強大的（strong）；（3）政策網絡（the policy network），可以分為共識性的（con-sensual）和高度分化的（polarized）。對此，卡朋強調，在相似的外部條件下，國內結構的差異導致了跨國行為體的政策影響的變化。按照卡朋的設想，國內結構在跨國行為體影響國家行為當中的作用如下圖所示：

相比于國際學者，國內學者對于非政府組織的研究還顯得比較滯后。不過，目前國內也有不少學者從法學、政治學、社會學等角度對非政府組織的功能、權威來源及其在國內發展的現狀和所面臨的發展瓶頸等問題進行了探討。同國外學者關注非政府組織的宏觀作用不同，國內學者更多地關注非政府組織在本國經濟社會發展當中的作用。當前，非政府組織在國內仍然是一個較為新興的事物，大部分人對它仍然缺乏了解，而政府層面上所提供的支持也還不夠，這些都導致了中國非政府組織的發展相對滯后。有學者指出，當前國內非政府組織存在著缺乏活動資金、管理過于嚴格、相關立法不健全以及政府不夠重視等問題，而這些問題已經成為制約國內非政府組織發展的瓶頸。這些制約因素當中，很多是制度性原因造成的，如政府管理部門對非政府組織的登記和成立設定了過高的門檻，對非政府組織實行雙重管理以及對非政府組織進行較為苛刻的年檢等。另一方面，受到歷史上長期計劃經濟的影響，中國政府對社會經濟發展實行全面的管理和控制，從而形成了“政府全能主義”的模式，因此長期以來在我國并不存在真正意義上的市民社會和非政府組織。同時，從政府的角度來看，對于放松對非政府組織的管制還存在著一些顧慮，如擔心非政府組織會像在某些地區那樣形成對政府政策的牽制和壓力，從而削弱政府的權威，成為破壞社會穩定和國家安全的因素。

正因為如此，非政府組織在中國的合法化問題一直成為關注的焦點。據統計，在國內約有17%的非政府組織是未進行法定登記備案的。然而，根據中國現行的法律，沒有進行法定登記備案的非政府組織都是非法的，因此在國內很多非政府組織連最基本的合法性也難以保障。這種合法性困境就導致了中國的非政府組織出現兩個方面的問題：第一，非政府組織難以同其他各類組織平等競爭，因而在獲取資源等方面處于嚴重不利的地位；第二，這也為一些有非法企圖的個人和組織利用“非政府組織”的名義從事違法行為創造了條件。因此，要改變這種現狀就需要從立法、制度安排和管理理念等各方面進行調整，如可借鑒發達國家的經驗，不將是否進行登記備案作為界定組織合法性的標準，而將非政府組織的各項活動都納入明確的法律規范當中等等。同時，調整好政府同非政府組織之間的關系也是中國需要面對的課題。這就需要政府轉變思想理念和工作方式，在政府行政手段和社會自治都可完成的事情上，盡量發揮非政府組織的作用，而政府只負責履行市場和非政府部門都不能履行的職能。

除本土的非政府組織之外，中國面對的另一個課題是協調同國際非政府組織的關系，因為目前進入我國的國際非政府組織的數量和人員都在不斷增加，其社會影響力也變得越來越強。因此，政府部門與國際非政府組織建立起良好的溝通關系就顯得至關重要。這就要求政府部門主動同非政府組織進行溝通，并聽取非政府組織的意見和建議，也可以在一些以往由政府所主導的涉及社會發展的領域當中同非政府組織合作，或者將一些社會服務和發展項目交給非政府組織去做?？傊?，盡管同國外相比，中國的非政府組織發展尚處于探索階段，但政府部門應當重視非政府組織在推動社會經濟發展方面的作用，并對其行為進行適當的約束，以形成政府和非政府組織的良性互動。

二、人權領域國際非政府組織的作用

國際組織，特別是非政府組織，其發揮作用往往是在某一個特定的問題領域，而人權領域則一直都是非政府組織活動極為活躍的領域。從世界范圍來看，人權領域的主要規范是聯合國的普遍人權宣言（the Universal Declaration of HumanRights），它提出所有人在尊嚴和權利方面是生而平等的，每一個人不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他立場、國籍、財產和出生地等，都享有包括生存、安全、自由等權利，具體而言，都享有包括免受虐待、接受公正審判、免遭強制放逐、尊嚴和名譽不受侵犯、自由遷徙、自由婚姻、擁有財產、自由表達、自由集會、參政、工作和休息等各種權利。在序言中，宣言指出它是所有民族和所有國家的共同標準，其目標在于每一個個人和每一個社會組織都要時刻牢記這一宣言，都要努力通過教育來尊重這些權利和自由，都要通過國內和國際的不斷進步的手段來確保它們得到普遍的和有效的承認和遵守。普遍人權宣言是聯合國成員所要遵守的基本規范之一，因此也是涉及人權問題的最重要國際規范。

可以說，在人權領域，大部分游戲規則都是聯合國這樣的政府間組織所制定的，但是在推動人權規范在國家間傳播方面，國際非政府組織的角色正在變得越來越重要。也就是說，在推動人權規范傳播方面，非政府組織和聯合國已經形成了互動關系，國際非政府組織積極地參與到聯合國人權事務當中，而聯合國也在人權事務方面越來越依仗非政府組織的支持。這些非政府組織可以向聯合國提交各種報告（如大赦國際），從而在一定程度上影響聯合國的決議。同時，由于受到人力、物力等因素的制約，聯合國人權委員會很難充分獲得有關人權問題的各種信息，而一些具有專門知識的人權非政府組織在這方面做得比聯合國更好。因此，聯合國也不得不依靠這些非政府組織來獲取相關的信息、進行專門的調查研究以及監督聯合國決議的執行情況等。這樣就形成了以非政府組織、聯合國和主權國家各為一方的國際人權政治當中的三角關系，而這也對國際人權事務的發展產生了一些負面影響。一方面，這些非政府組織、特別是西方國家的非政府組織經常從西方文化的視角來理解人權規范，將國際人權法視為普遍的標準，并經常以此為借口來攻擊亞非拉國家的人權狀況，卻忽視了每個具體的國家的民族傳統以及在實現這些標準方面的經濟社會文化條件差異，而這就引起了非政府組織和主權國家之間的對抗和沖突。另一方面，非政府組織往往將聯合國作為游說的場所，游說聯合國人權委員會或其他國家對某一個主權國家施壓，如它們在20世紀80年代對阿根廷、90年代對土耳其、尼日利亞和哥倫比亞等國都通過這種方法施加過壓力。這也就意味著，國際人權組織一方面可以為聯合國提供它所需要的信息和知識，也可以幫助聯合國監督成員國的遵約情況，但另一方面，非政府組織過度卷入聯合國事務當中也引發了它們同主權國家之間的沖突，并在一定程度上影響了聯合國的決定。

凱克和辛金克則指出，在人權領域非政府組織主要是通過倡議網絡等形式對目標國政府施加壓力并迫使其改變行為的。辛金克等人從建構主義的角度出發，將人權看成是社會建構的產物，也就是說只有當人們相信它存在并按照這種方式行事時它才能存在，而一旦它得以存在，就有能力塑造社會和政治世界。對此，辛金克等人提出了一個具有五個階段的“螺旋模式”（spiralmodel），來解釋非政府組織對于國家遵守人權規范的行為的影響。這五個階段分別為：（1）國內壓迫；（2）發起非政府動員和政府否認；（3）戰術讓步；（4）修辭性（rhetorical）地接受人權規范和目標；（5）與規則一致的行為。在這五個階段當中，最重要的是從政府否認到戰術讓步的階段，而這一階段又由國內和國際兩個部分組成。在國際層次上，在這一階段，國家代表開始接受人權規范，并且承認在本國存在著侵犯人權的現象；在國內層次上，則為公民社會行為體在國內政治中扮演一個更加獨立的角色開辟了空間。在這一階段，跨國行為體繼續動員和連接國內群體和個體。當然，實現這一轉變并不容易，因為國家會在國際制度環境中努力捍衛它們的人權紀錄，而制度環境并不能決定結果，但是它們可以減少國家政策制定者的選擇。

為了進一步澄清非政府組織的作用，凱克和辛金克又提出了一個“回飛鏢”（boomerang）模型?；仫w鏢模式認為，很多倡議網絡將發達國家內部的人權活動家和不發達國家的活動家聯系在一起，而建立這種聯系的作用就是影響不發達國家的行為。這種情況特別容易發生在一個國家的政府同國內非政府組織的交往受阻的情況下。在這種情況當中，一國國內的非政府組織可能會直接尋求建立國際聯盟來對它們的本國政府從外界施加壓力。凱克和辛金克指出了回飛鏢模型發揮作用的三個條件：第一，國內團體與其本國政府的交流渠道受到堵塞，或者盡管存在著交流渠道，但是無法解決它們之間的沖突；第二，存在著積極推動倡議網絡發展的活動者；第三，存在著各種形式的國際聯系，從而為建立和加強倡議網絡創造了條件。很明顯的一點在于，凱克和辛金克在這里吸收了卡朋的思想，將國內和國際政治的互動引入到研究當中，從而拓寬了研究范圍。

凱克和辛金克提出的螺旋模式和回飛鏢模式已經成為研究非政府組織在人權領域中的作用的經典模型，并不斷地得到改進和完善。例如，默迪（Amanda M. Murdie）和戴維斯（David. R.Da-vis）注意到，傳統上認為國際人權組織對國家施加影響主要是通過“羞辱和責備”（shaming andblaming）的方式來進行的，但是他們的實證研究則顯示僅僅有羞辱是不夠的。在他們看來，一個國家要在人權狀況上有所改善，除去國際人權組織所施加的羞辱之外，還需要另外兩個因素：一是在目標國的內部存在著大量的人權組織；二是笫三方國家、個人或組織對該國施加的壓力。他們二人的分析在一定程度上驗證了凱克和辛金克提出的人權規范發展的“回飛鏢”模式和螺旋模式，但也在三個方面有所超越：第一，他們的研究顯示出不但國際人權組織、而且第三方行為體對國家的壓力也很重要；第二，他們的研究顯示了聲望（reputation）因素在影響國家人權狀況改進方面的重要性；第三，他們的研究發現國際人權組織即使不能進入一個國家內部，也會對該國的人權狀況產生影響。

三、非政府組織對國家行為的影響

對人權領域的研究明顯體現出當前國際關系研究中的兩個趨勢：一是非政府組織在國際關系研究中正變得越來越重要；二是注重從社會學的視角來審視組織的作用。例如，傳統上對于人權問題的研究主要是從國際機制的角度進行的，關注政府間組織（如聯合國）在推動和倡導人權規范方面所發揮的作用。對于人權機制所發揮的作用，也大都是從理性主義的角度來進行解讀的。例如杰克·杜耐利（Jack Donnelly）曾經指出，每一個國家在本國層面上在執行人權規范方面都擁有完全的自主性。盡管人權機制的規范得到了內化，但是決策程序仍然是國家的內部事務。杜耐利認為，盡管擁有比較完善的相關規范，但是人權機制卻缺乏強制性，所以其作用很難超出信息交換和國家自愿地在實行人權規范方面接受國際援助，但是這種強規范和弱機制的結合也是國家有意設計的結果。杜耐利的研究繼承了羅伯特·基歐漢（Robert Keohane）從需求的角度來對國際制度進行分析的方法，因此是一種理性主義的分析模式。從社會學的視角來看，這種分析具有很大的局限性，因為它不能充分解釋國家接受國際組織和相關的國際規范的動因。相比之下，建構主義強調國際機制不能被看成是一系列被動的規則，而是一系列積極的官僚政治，它可以推動國際行為體施加跨國影響。

從官僚政治的角度對國際組織進行最為深入的研究的是芬尼莫爾（Martha Finnemore）和巴尼特（Micheal N.Barnett）等人，盡管他們的主要關注點在于政府間組織，但是對非政府組織的研究也同樣是具有啟發性的。芬尼莫爾和巴尼特指出，國際組織不僅僅是國家的偏好的反映，而且可以充當世界政治中獨立的和強有力的行為體，同時強調官僚機構是塑造國際組織的行為的最本質的文化形式。在他們看來，國際組織經常會產生同其成員國的利益相違背的自身的獨特的利益，因此新自由制度主義的理性主義模式無法充分分析這一現象。國際組織不僅僅可以維護成員國的利益，也不僅僅是通過推動成員國之間的合作來克服市場失靈現象或者集體行動的困境，而是可以創建新的行為體，具體化這些行為體之間的責任和權威，界定這些行為體應該做的工作，并賦予它們意義和規范性價值。盡管缺乏物質資源，國際組織在它們建構世界政治的過程中仍可以施加自身的權力。

同時，還有一部分學者致力于探討組織對國家行為的影響。事實上，很多關于組織對國家行為的影響的探討都是從具體的問題領域（如前述的人權領域）中發展出來的，并將某一個領域的研究擴展為對整體性的研究。這些研究往往以實證研究為主，根據實證研究的結果修正和改進先前的理論框架。在國內行為體的作用方面，有學者對卡朋等人的觀點提出了質疑，即存在同國際組織觀念相一致的國內組織并不一定是觀念和政策得以擴散的推動力量。國際組織要使國家接受一種規范，該組織本身就必須具有可信性，可信性是國際組織成功說服國家的必要條件。如果國家政府認為國際組織所施加的政策對它們而言是有害的，它們就會抵制國際組織的影響。但是國家對于國際組織的可信性總是抱有懷疑的態度，因為它們擔心國際組織會有意錯誤表達其信息從而使國家采取組織所偏好的行為。按照傳統的觀點，如果此時存在著同國際組織觀念一致的國內組織，那么成功說服政府的可能性就更大，但是經驗研究的結論卻與此相反。經驗研究顯示，國際組織要成功說服國家改變行為需要有兩個條件：一是國際組織和國內專家之間的偏好存在著差異；二是國際組織的政策立場比國內群體更加溫和。這是因為如果國際組織和國內專家的目標完全一致，國家就會認為國際組織擁有足夠的動機來錯誤地表述信息從而改變國家的行為，使其符合組織的偏好。只有在國際組織和國家政府都認為國內專家的觀點是有失偏頗的時候，國際組織在國家眼里才具有可信性。同時，由于國際組織的視野比國內組織要開闊，所以它們的政策目標會更加符合國家的客觀現狀，而國內組織的目標則往往過于理想化。因此，國際組織的政策偏好可能比國內組織更為溫和。

有學者注意到，傳統的理性主義和建構主義對于國際組織研究的關注點的區別主要集中在國際組織對政府施加影響的方式上。在理性主義看來，國際組織之所以能對國家產生影響，是因為國家認為遵守國際組織的要求符合其自身的利益，其行為符合后果邏輯；而在建構主義看來，國家這樣做是因為國際組織具有合法性，其行為符合適當性邏輯。這兩種解釋主要關注國際組織的權力的來源，其本體論各有不同，前者側重于物質維度，后者則側重于規范維度。但是在部分學者看來，僅有這兩種觀點是不夠的，還不足以解釋國際組織施加權力的方式以及產生預期效果的條件。為此，他們提出對國際組織的權力的解釋除“物質—規范”（material-normative）維度之外還要增加一個“爭論—整合”（contestation-integration）的維度，而這兩種維度的側重點不同。前者側重于關注國際組織施加在國家政府身上的壓力的類型，而后者則關注國際組織給國家政府施加壓力的方式。國際組織既可以對現有的秩序提出爭論和質疑，也可以將國家政府整合到現有的秩序當中。

四、結論

本文的研究表明，在不同的問題領域，非政府組織通過各種渠道影響國家行為的作用正變得越來越明顯。本文的研究選擇人權領域作為案例，因為在這一領域非政府組織的表現最為活躍。但是可以推斷，在其他領域，非政府組織也正在或將會發揮同樣重要的作用。

邁克爾·曼（Micheal Mann）認為，現代社會權力的來源是多元化的，它具有兩個特點：第一，它是交疊在一起的禮會互動網絡，而不是單一社會整體的維度、層次或要素；第二，它是達到人類目標的組織、制度手段。當代社會權力越來越呈現出多層次、多維度的特征，如約瑟夫·奈（Josehh S.Nye）就指出，在全球信息化時代的權力格局是三維的，其中最底層就是超越政府控制的各種跨國領域，包括各種非國家行為體。在這個維度上，權力是廣泛而又分散的，因此談論單極、兩極或多極是沒有意義的。奈認為即使是美國這樣的超級大國在面對這一維度的權力時，也不能采取霸權主義的單極政策。邁克爾·曼則將權力分為權威性權力和彌散性權力，后者的主要特點在于它以更加本能的、無意識的和分散的方式存在于整個人口之中，導致了行動者體現了權力關系卻又沒有得到明確的控制的實踐。這些實踐則產生于廣泛的、道德的或者是不言而喻的共同利益。如果將國家的權力看成是權威性權力，那么國際組織的權力就主要是彌散性權力，它并不依靠強制性的命令，而主要是通過塑造共同的道德和價值觀念以及共同的利益來實現的。

相比于國外，中國的非政府組織的發展仍然是相對滯后的，而這里的原因則是多重的。從理論上看，非政府組織的出現確實有可能在一定程度上對國家形成一種挑戰。正如芬尼莫爾和巴邁特的研究所表明的，組織的利益并不等同于，甚爭會違背國家的利益，產生所謂的“使命蔓延”（mis-sion creep）現象，即組織違背了最初的授權而逐漸進入了新的環境和領域。因此，國家在面對非政府組織的時候，就面臨著在自身利益和組織利益之間進行權衡的問題。協調好自身與組織的利益，從而避免非政府組織為實現國家利益制造障礙，將是包括中國在內的世界各個國家必須面對的課題。