教育體制改革的破冰之路

孟凡華?李瑤?岳金鳳

摘 要 回顧30年教育體制改革的歷程，以《中共中央關于教育體制改革的決定》為起點，大致經歷了全面破冰、適應社會主義市場經濟建設、全面推進素質教育、基本實現教育現代化4個階段。教育體制改革所取得的重點突破包括簡政放權、高度重視法治建設、教育公平問題上升到前所未有的高度、以改革推動發展，等等。縱觀30年我國教育體制改革發展的脈絡，可以發現，中國的教育體制呈現出漸進性、持續性、發展性的特點，而且始終與中國的政治體制、經濟體制保持著一貫性和協調性。這些正是30年教育體制改革的生命力所在。

關鍵詞 教育體制；改革；簡政放權；法制建設；教育公平

中圖分類號 G719.21 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2015）18-0016-05

1985年5月27日，《中共中央關于教育體制改革的決定》（以下簡稱《決定》）頒布，確立了中國教育體制全面改革的總方略。以此為標志，拉開了自上而下的中國教育體制改革的序幕。

回顧和總結30年改革歷程，大致經歷了4個重要的階段并取得一系列重要突破。

一、全面破冰

教育體制是支撐教育發展的組織結構、運轉機制和基本制度體系的總稱。一般認為，教育體制改革主要包括辦學體制、投入體制、管理體制及其相關制度的改革[1]。改革開放之初我國的教育體制，主要是計劃經濟的模式。19世紀50年代，我國形成了計劃經濟體制下的單位制度及部門辦學體制，學校和各類企事業機構均成為某一政府部門的行政下屬[2]。在這種體制下，國家包攬全部教育，政府控制著學校教學、科研、財務、后勤等所有的方面。

1985年，《決定》提出，從教育體制入手，有系統地進行改革。《決定》對教育體制改革的著力點做了非常明確的闡述，對社會主義建設和教育之間的辯證關系給出了非常清晰的定位。教育體制改革的重要著力點，就是要改革計劃經濟時期形成的國家包攬全部教育的模式，“破冰”志在于此。

改革是自上而下進行的，其特點是由中央決策設計、規劃和推行的制度變革，是一種強制性制度變遷，核心就是“簡政放權”。

簡政放權，就是在加強宏觀管理的同時，下放一定的權力，擴大學校的辦學自主權。在當時，簡政放權主要包括兩方面內容：一方面是中央政府向地方政府的簡政放權；另一方面是政府向學校的簡政放權。這一階段，主要在三個領域下放了一定的權力。

一是在基礎教育領域，把管理權放歸地方。改變國家包攬全部的做法，將權力重心下移，中央只是在大政方針和宏觀規劃方面做決定。而一些具體的政策、制度、計劃的制定和實施，對學校的領導、管理和檢查等，責任和權力都交給地方。

二是在職業技術教育領域，中等職業技術教育主要由地方負責。中央各部門辦的這類學校，地方也要予以協調和配合。

三是在高等教育領域，政府下放管理權限，擴大高等學校辦學自主權。高等學校獲得的自主權，文件提出主要體現在六個方面：可以在計劃外接受委托培養學生和招收自費生；可以調整專業的服務方向，制訂教學計劃和教學大綱，編寫和選用教材；可以與外單位合作，進行科研和技術開發，建立教學、科研、生產聯合體；可以提名任免副校長和任免其他各級干部；具體安排國家撥發的基建投資和經費；有權利用自籌資金，開展國際的教育和學術交流。

簡政放權的目的是希望形成一個既有利于政府進行統籌管理，又能調動各種社會力量參與辦學的積極性，學校又有較大辦學自主權的一種新型的權利與義務關系[3]。改變當時政府有關部門對學校統得過死，使學校缺乏應有活力的狀況。

圍繞著簡政放權進行的探索與實踐，取得顯著成效。

一是促進了各級各類教育的發展。在基礎教育領域，通過中央政府的權力下放，調動了地方各級政府發展教育的積極性。因為有了更多的自主權，一些地方政府把發展九年義務教育納入當地經濟和社會發展的總體規劃中，提升了適齡兒童的入學率，改善了義務教育的辦學條件，對促進基礎教育的發展發揮了積極的作用。在職業技術教育領域，通過“調整中等教育結構，大力發展職業技術教育”，職業技術教育得到了快速發展。以1985年和1992年兩個年度職業技術教育的發展為例，1985年底，中等專業學校在校生數為157.1萬人，中等專業學校在校生人數占高中階段在校生總數的比例為36%；而到1992年底，中等專業學校在校生數達到240.8萬人，中等專業學校在校生人數占高中階段在校生總數的比例達到49.2%。在高等教育領域，自主權的行使給高等教育的發展注入了新鮮動力，調動了高等學校發展的積極性。

二是確立了以政府為主體、社會各界共同辦學的體制。《決定》提出鼓勵各種社會團體和個人辦學。我國開始探索改變單一的國有化公立學校辦學體制，允許和鼓勵企事業單位、社會團體及公民按國家法規和教育方針辦學。基礎教育領域，1986年頒布的《中華人民共和國義務教育法》吸納了《決定》內容，提出“國家鼓勵企業、事業單位和其他社會力量，在當地人民政府統一管理下，按照國家規定的基本要求舉辦法律規定的各類學校”。在職業教育領域，1986年7月，新中國成立后的第一次全國職業教育工作會議在北京召開，會議要求調動各方面舉辦職業教育的積極性，提出發展企業間、學校和企業間聯合辦學。1991年，第二次全國職業教育工作會議召開，同年，《國務院關于大力發展職業技術教育的決定》下發，明確我國職業教育的發展方針即“采取大家來辦”。在各級政府的統籌下，鼓勵行業、企業、事業單位、民主黨派、社會團體和個人辦學，以及各方聯合辦學。以政府為主體、社會各界共同辦學的辦學體制初步發展起來。

二、適應市場經濟體制改革

1992年1月18日至2月21日，鄧小平南巡武昌、深圳、珠海、上海等地，在視察途中，就社會主義的本質，計劃經濟、市場經濟和社會主義的關系，改革開放、革命與解放生產力的關系，科學技術和經濟社會發展的關系等問題做了深刻闡發。對于我國改革開放中“什么是社會主義，怎樣建設社會主義”的重大問題給予了解答，解放了人們的思想，堅定了人們的社會主義信念，推動了我國改革開放的進程。當年10月，中國共產黨第十四次代表大會在北京舉行，會議明確了我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。這標志著我國改革開放和現代化建設進入了一個新的階段，社會主義市場經濟體制的改革目標開始確立。

發展社會主義市場經濟，解放生產力，深化改革，擴大開放，促進了經濟和社會的發展，為教育的發展注入了更加堅實的物質基礎，增強了教育發展的動力。同時也對教育體制、教育結構、教學內容的改革提出了新的要求，增強了教育系統自身改革的壓力、動力和活力。1993年2月13日，中共中央、國務院印發《中國教育改革和發展綱要》，提出“教育體制改革要采取綜合配套、分步推進的方針，加快步伐，改革包得過多、統得過死的體制，初步建立起與社會主義市場經濟體制和政治體制、科技體制改革相適應的教育新體制。”這為教育體制進一步深化改革指明了方向，確定了更長一段時期教育體制改革的總基調，標志著中國教育體制改革開始進入到適應市場經濟體制改革階段。

《中國教育改革和發展綱要》的一個重要突破，是提出了建立與社會主義市場經濟體制相適應的教育體制。與社會主義市場經濟體制相適應，就是要通過金融、信貸手段融通教育資金、發展校辦產業和社會服務、推行后勤社會化、實行教師聘任制、通過高等學校收費制度等一系列市場化舉措推進教育改革。從體制上看，改革主要指向以下領域：改變政府包攬辦學的格局，逐步建立以政府辦學為主體、社會各界共同辦學的體制；深化中等以下教育體制改革，繼續完善分級辦學、分級管理的體制；進行高等教育體制改革，主要是解決政府與高等學校、中央與地方、國家教委與中央各業務部門之間的關系，逐步建立政府宏觀管理、學校面向社會自主辦學的體制。

1993年至1998年，我國教育體制改革在實踐中主要進行了以下探索。

一是高等教育管理體制改革。實際上，1985年頒布的《決定》中，已經滲透了對高等教育管理體制進行改革的思想，但進展并不明顯。1993年《中國教育改革和發展綱要》發布后，高等教育管理體制改革被放到了更加重要的位置。1994年、1995年、1996年，原國家教委分別在上海、南昌、北戴河召開了三次高教管理體制改革座談會，在改革實踐的基礎上，會議認真總結了改革的經驗，明確了改革的思路。1998年1月，在江蘇揚州召開的高教管理體制改革經驗交流會上，李嵐清發表講話指出，高教管理體制改革要加大力度、加快進程，以建立起與社會主義市場經濟體制以及科技進步和社會發展相適應的高等教育管理體制。會議提出了“共建、調整、合作、合并”的“八字方針”。到1998年底，全國已有650所高校按照“共建、調整、合作、合并”的方針進行了不同形式的管理體制改革，長期存在的“條塊分割”、重復設置、自我封閉、服務面向單一的狀況有所改變，促進了教育結構的調整、資源配置的優化，也促進了辦學水平和辦學效益的提高[4]。

二是辦學體制的改革。《決定》頒布后，我國辦學體制開始打破國家辦學的單一體制，向著國家辦學為主、社會各界廣泛參與、多種形式辦學的體制轉換。1993年《中國教育改革和發展綱要》后，這種辦學體制的探索步伐加快。各地積極貫徹和落實國家提出的要求，表現出較高積極性。到了90年代中期，民辦學校數量迅速增加，辦學范圍從成人教育向基礎教育、職業技術教育、普通高等教育延伸。截至1998年，全國由社會力量舉辦的教育機構達到近4萬所，見表1。

三是教育投入體制的改革。這一階段，以財政撥款為主、多渠道籌措經費的教育投入體制得以進一步完善，并以立法的形式得以確立，保證了教育經費的逐年增長。1998年，全國教育經費為2949.06億元，比上年的2531.73億元增長16.48%。其中，國家財政性教育經費（包括各級財政對教育的撥款、城鄉教育費附加、企業辦中小學支出以及校辦產業減免稅等項）為2032.45億元，比上年的1862.54億元增長9.12%[5]。

四是教育法制化。這一階段，最為突出的特點是高度重視法制建設、大力推進依法管理。1995年，全國人民代表大會通過了《中華人民共和國教育法》，正式確立了公立學校的法人地位，“學校及其他教育機構具備法人條件的，自批準設立或者登記注冊之日起取得法人資格。”1996年，《中華人民共和國職業教育法》出臺，提出“國家發展職業教育，推進職業教育改革，提高職業教育質量，建立、健全適應社會主義市場經濟和社會進步需要的職業教育制度。”1998年《中華人民共和國高等教育法》發布，強調體制改革是高等教育改革的關鍵，積極推進高等教育體制改革。完善的法規為全面實行依法治教、促進教育改革與發展提供了法律保障。

三、全面推進素質教育

新世紀前后，中國教育進入到以人為本的階段，強調以人的素質提高為根本宗旨來發展教育。1999年，在中共中央、國務院召開的全國教育工作會議上，中共中央總書記、國家主席江澤民在會上發表重要講話強調，國運興衰，系于教育；教育振興，全民有責。必須全面貫徹黨的教育方針，堅持教育為社會主義為人民服務，堅持教育與社會實踐相結合，以提高國民素質為根本宗旨，以培養學生的創新精神和實踐能力為重點，努力造就“有理想、有道德、有文化、有紀律”的，德育、智育、體育、美育等全面發展的社會主義事業建設者和接班人。會前，中共中央、國務院下發了《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》，提出深化教育改革，全面推進素質教育，構建一個充滿生機的有中國特色社會主義教育體系。以此為標志，全面推進素質教育成為教育改革的主旋律。

2000年2月，江澤民專門發表了《關于教育問題的談話》，其中提到，“教育是一個系統工程，要不斷提高教育質量和教育水平，不僅要加強對學生的文化知識教育，而且要切實加強對學生的思想政治教育、品德教育、紀律教育、法制教育。”這一重要講話深刻闡明了素質教育的基本內涵。

2002年11月，中國共產黨第十六次全國代表大會召開，確定了新世紀、新階段黨和國家的奮斗目標和行動綱領。全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會成為核心理念和行動總綱。

百年大計，教育為本。教育是國家最重要的公共事業之一，它要不斷的適應經濟、社會發展的步伐，十六大以后，圍繞著以人為本，全面推進素質教育，教育體制改革不斷向前推進：進一步實施簡政放權，在先前簡政放權已經取得一定成效的基礎上，加大放權的力度，加大省級人民政府發展和管理本地區教育的權力以及統籌力度；進一步完善基礎教育主要由地方負責、分級管理的體制，加大縣級人民政府對教育經費、教師管理和校長任免等方面的統籌權。

在這一階段，以人為本成為教育的基本出發點，教育公平問題上升到一個前所未有的高度。

由于歷史的原因，城市和鄉村教育發展不均衡問題日益突出起來。為了解決這些問題，2003年，國務院發布《關于進一步加強農村教育工作的決定》，要求明確農村教育在全面建設小康社會中的重要地位，把農村教育作為教育工作的重中之重；堅持為“三農”服務的方向，大力發展職業教育和成人教育，深化農村教育改革；落實農村義務教育“以縣為主”管理體制的要求，加大投入，完善經費保障機制；建立健全資助家庭經濟困難學生就學制度，保障農村適齡少年兒童接受義務教育的權利。這些改革措施體現了黨和國家對解決教育公平、縮小教育差距的決心。2005年，《國務院關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》下發，提出將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障機制。2006年，新修訂的《中華人民共和國義務教育法》提出，“義務教育實行國務院領導，省、自治區、直轄市人民政府統籌規劃實施，縣級人民政府為主管理的體制”“義務教育經費投入實行國務院和地方各級人民政府根據職責共同負擔，省、自治區、直轄市人民政府負責統籌落實的體制。”

在這些政策的推動下，我國在教育公平方面邁出了很大的步伐。到2009年底，全國普及九年義務教育人口覆蓋率達99.7%，普及九年義務教育的縣數占全國縣數的99.5%。中央財政下達農村義務教育保障機制專項基金587億元。免除了全國約1.3億名農村義務教育學生學雜費和教科書費，按照小學每年500元、初中每年750元的標準，對中西部地區約1100萬名農村家庭經濟困難寄宿生補助了生活費。中央財政下達中等職業學校國家助學金資金預算92.8億元，資助學生約1200萬人，占中等職業學校一、二年級學生總數的近90%；下達中等職業學校農村家庭經濟困難學生和涉農專業學生秋季學期免學費資金24億元，約440萬名學生享受免學費政策[6]。

四、基本實現教育現代化

2010年，指導未來十年全國教育發展的綱領性文件《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》發布，綱要提出“到2020年，基本實現教育現代化，基本形成學習型社會，進入人力資源強國行列”的戰略目標。這一階段，以改革推動發展，以改革提高質量，以改革增強活力，成為共識。

以“基本實現教育現代化”為目標指向，體制改革集中在人才培養體制、考試招生制度、現代學校制度、辦學體制、管理體制等幾個方面。教育體制改革的核心是人才培養體制改革，突破口是考試招生制度，重點是建設現代學校制度，動力是辦學體制改革，基礎是管理體制改革，改革發展的保障是經費投入體制改革。

規劃綱要發布不久，2010年10月24日，《國務院辦公廳關于開展國家教育體制改革試點的通知》下發，決定進行專項改革試點、重點領域綜合改革試點和省級政府教育統籌綜合改革試點。

專項改革試點中，確定了10大任務，涵蓋基礎教育、職業教育和高等教育。在基礎教育領域，是加快學前教育發展、推進義務教育均衡發展和探索減輕中小學生課業負擔的途徑等3項。在職業教育領域，是改革職業教育辦學模式、改善民辦教育發展環境、健全教師管理制度和完善教育投入機制等4項。在高等教育領域，是改革人才培養模式、改革高等學校辦學模式和建設現代大學制度等3項。

重點領域綜合改革試點，包括基礎教育綜合改革試點、職業教育綜合改革試點、高等教育綜合改革試點和民辦教育綜合改革試點。

省級政府教育統籌綜合改革試點，目標是深化教育管理體制改革，探索政校分開、管辦分離實現形式。統籌推進各級各類教育協調發展。統籌編制符合國家要求和本地實際的辦學條件、教師編制、招生規模等基本標準。統籌建立健全以政府投入為主、多渠道籌集教育經費、保障教育投入穩定增長的體制機制。

2012年，中國共產黨第十八次全國代表大會指出，全面實施素質教育，深化教育領域綜合改革，著力提高教育質量，培養學生社會責任感、創新精神、實踐能力。2013年，十八屆三中全會提出，深化教育領域綜合改革；推進考試招生制度改革，探索招生和考試相對分離、學生考試多次選擇、學校依法自主招生、專業機構組織實施、政府宏觀管理、社會參與監督的運行機制；深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統籌權和學校辦學自主權，完善學校內部治理結構。

教育規劃綱要發布后的這五年，中國教育體制改革向縱深發展。辦學體制改革激發出新的生機與活力。這一階段，國家著力推進落實高等學校辦學自主權，改革職業教育辦學模式，改善民辦教育發展環境，提高中外合作辦學水平。通過國家的“頂層設計”與鼓勵試點相結合，整體推進與重點突破結合，進一步提升了公辦學校的辦學活力和辦學水平，進一步優化了民辦教育的發展環境和支持政策，民辦教育發展成效顯著。

教育投入機制改革促進了公平。“不讓一個學生因家庭經濟困難而失學”，這是我國政府的鄭重承諾。國家不斷加大財政投入力度，2012年，國家財政性教育經費支出占國內生產總值的比重達到4%。這一目標，早在1993年《中國教育改革和發展綱要》中就已提出，到2012年首次實現。這幾年中，職業教育被作為教育投入的重點傾斜領域，對家庭困難學生進行資助。2013年，全國財政性職業教育經費達到2543億元，與“十一五”初期相比，年均增長25.3%；其中，中央財政投入233億元，年均增長43.6%。

縱觀30年我國教育體制改革發展的脈絡，可以發現，我國的教育體制改革呈現出漸進性、持續性、發展性的特點。其改革更多的表現為對政治經濟領域改革的適應性，始終與中國的政治體制、經濟體制保持著一貫性和協調性，具有顯著的中國特色。而這些正是30年教育體制改革的生命力所在。未來一段時間，無論是從適應社會主義政治體制、經濟體制的發展需要，從建設創新型國家和人力資源強國的目標出發，還是從滿足全國13億人民教育多樣化的需求角度出發，教育體制的改革與完善都是教育發展的必由之路。

參 考 文 獻

[1]范文曜，王烽.體制機制創新推進教育跨越發展——改革開放30年的教育體制改革[J].復旦教育論壇，2008（6）： 5-13.

[2]楊東平.治理教育行政化弊端的思考 [J].教育發展研究，2010（19）：50-55.

[3]勞凱聲.教育體制改革與改革倫理問題 [J]. 首都師范大學學報（ 社會科學版），2011（4）：1-16.

[4]中華人民共和國教育部.共和國教育50年 [M].北京：北京師范大學出版社，1999：207，209.

[5]教育部 國家統計局 財政部關于1998年全國教育經費執行情況統計公告[EB/OL] .

http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s3040/201005/88452.html.（1999-11-2）（2015-06-12）.

[6]《2009年中國人權事業的進展》白皮書[EB/OL] .http：//news.xinhuanet.com/ziliao/2010-09/26/c_12606837.htm.