職業教育應對產業轉型升級的新加坡模式研究

羅丹

摘 要 伴隨著經濟轉型升級的不斷推進，新加坡職業教育經歷了起步、發展、跨越、嬗變四個階段，不斷升級發展。在政府主導下傳統模式與跨越發展并行，教育改革與產業轉型互促，職教發展與文化改良同步，國際經驗與本土實際結合，幫助新加坡迅速從職教落后國家發展出世界一流職教體系，成功滿足并推動了產業轉型升級的發展。

關鍵詞 職業教育；轉型升級；新加坡；適應；引領

中圖分類號 G719.339 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2015）01-0075-05

新加坡經濟社會的轉型升級無疑是東亞文化圈國家中的巨大成功。從1965年獨立到1995年的短短30年間，新加坡從一個管理水平和技術能力比較落后的轉口貿易港口，發展成為世界一流的工業發達國家。其中，職業技術教育從逐步適應到引領經濟社會發展的跨越，為經濟社會轉型升級提供了重要的人力支持。研究新加坡職業教育應對產業轉型升級的舉措，對于正處于轉型升級關鍵時期的我國，有著十分寶貴的參考價值。

一、新加坡經濟轉型升級過程中的職業教育發展

（一）勞動密集型經濟發展階段：應急起步，體系初成

自治伊始，新加坡果斷走上了工業化道路，為降低高達14%的失業率，1960～1970年代，新加坡重點發展勞動密集型產業，并實現了由進口替代經濟向出口導向經濟的戰略調整。基于工業化發展的長遠考慮，在職業技術教育十分薄弱的情況下，政府確立了“發展實用教育以配合工業化和經濟發展需要”的方針，并于1961年6月，發布了《職業與技術教育報告書》，提出建立一個由初級到高級的技術教育體系，改變教育過于學術性，不適應廣泛的社會需求和工業化計劃需要的現實。此后5年間，新加坡陸續新建了一批中、高等職業技術教育學校，并實現了相互銜接，將原本單一的普通教育體系變為了普通教育與職業技術教育兩軌并行的體系。學生在小學畢業、普通中學二年級結束、進入高中及高中畢業后均有機會進行分流學習，一部分選擇傳統教育體系，一部分進入職業技術教育學校。在學校教育體系之外，1960年，新加坡成立了成人教育局，負責成人和校外青年的職業訓練。

改革過后，盡管新加坡的職業技術教育從無到有、初成體系，但是，這一時期的職業技術教育重點在于為年輕人提供基本的職業技能，幫助其就業，主要停留在培養勞動密集型工業急需的初級技術工人的階段。由于社會根深蒂固的“重學輕術”思想，1968年，選擇到職業技術教育學校學習的學生，僅占學生總數的16%。考慮到工業發展的實際需要，經濟發展局在職教體系之外，另設了工程工業發展局，開設了原型生產培訓中心、金屬工業發展中心、電機培訓中心、木工工業發展中心和精密工程發展中心等六個培訓暨生產研習班，培訓工業化發展迫切需要的核心技術人才，在職業教育體系的傳統模式之外，突破常規，尋求及時有效滿足經濟社會發展需要的新方式。

（二）外向型經濟發展初期：政企合作、穩步提升

1960年代中、后期，新加坡經濟發展方向調整，明確了走外向型經濟發展的道路。為了適應出口導向型工業發展的需要，職業技術教育必須擴大規模，提高質量。這一階段，“新加坡開始從國家發展的戰略高度來著手考慮職業技術教育的改革與發展問題”[1]。1968年，新加坡教育部成立了技術教育局，由教育、財政、勞動部長共同組成一個高層職業技術教育協調委員會，統籌中等職業教育、工業訓練和職業教育教師培養工作。這一舉措有效解決了職業教育發展的部門協調問題。為進一步促進工學結合，提高職業技術教育質量，1973年，新加坡政府成立工業訓練局，取代技術教育局。工業訓練局組建了26個技能發展委員會，廣泛吸納行業企業成員參與，強調工學結合推進課程教學改革，推動職業教育更好地適應實際工作需要。同時，工業訓練局引入了國家技能訓練證書體系（national trade certificate），從NTC-3級半熟練工證書開始，開發了電子、電氣、機械工程、金屬加工、汽車制造、重型柴油車制造等多領域的證書課程，以滿足企業對初、中級不同水平技術技能人才的要求；并通過校企合作開發了不少基于行業企業的培訓計劃，充分利用行業企業的力量提升了職業技術教育的能力。

隨著外資大量涌入新加坡，對高級技術工人的需求日益強烈。工程工業發展局開辦的六培訓暨生產研習班，已經難以滿足經濟轉型升級的新要求。為解決實際問題，經濟發展局開創了“政企合作”的新方式，以新加坡政府的名義，與擁有成功職業技術培訓體系的國際工業伙伴合作，并在最短時間內調整與改良，培養出了高質量的高級技術工人，以有效滿足外商投資以及本土經濟發展的需要。“經發局集中全力把那些十分善于創造就業與培養人才的公司引進新加坡”[2]，一旦確認投資，即開始與這些跨國公司簽訂人才培訓合同，聯合制定培訓方案。20世紀70年代，經濟發展局先后推動成立的三個培訓中心享有盛譽，分別是：1972年成立的塔塔-政府培訓中心（Tata-Government Training Centre）、1973年成立的羅萊-政府培訓中心，以及1975年成立的飛利浦-政府培訓中心。這些培訓中心均采用以新加坡政府與跨國公司合作的方式運行，設立標準非常高，機器設備國際領先。以羅萊-政府培訓中心為例，很多機器都是德國或瑞士生產的先進的頂級配備，“是工業界夢寐以求的機種”。羅萊-政府培訓中心由新加坡政府提供設備以及建造與運營費用，中心的一切完全仿照業界的實際做法，其培訓的人才達到了德國專業技工標準。作為回報，羅萊公司有權優先挑選中心50%的畢業學員。

（三）技術密集型經濟發展階段：政府合作，前瞻領先

1979年，新加坡政府做出了重組經濟結構的重大決策，提出建立以科技、技能和知識為基礎的，以制造業、貿易、通訊交通、旅游和腦力服務為支柱的現代化國家戰略目標，促進各個產業部門實現機械化、自動化和信息化，被稱為新加坡的“第二次工業革命”[3]。

為配合經濟發展的需要，1979年，新加坡將工業訓練局和成人教育局合并，成立職業和工業訓練局，統籌職業技術教育。此舉標志著新加坡職業技術教育終身化的推進。職業和工業訓練局成立之后，為滿足經濟社會發展對于職業技術教育的新需求，職業與工業訓練局建立了職業訓練中心，專門負責職業技術教育的課程開發、教師培養以及提高教學媒體的質量。為滿足新興和核心領域的技能訓練要求，擴充了高級職業技術證書范圍，為電子、電器、精密工程、汽車技術等更多領域開發了NTC-2級水平證書。同時，1983～1987年，新加坡政府實施了三個國家CET項目：技能訓練基礎教育；通過中等教育的工作提升計劃；模塊化技能訓練項目，以擴大培訓規模，整體提升新加坡勞動力的技術技能水平[4]。

這一時期，跨國公司將先進技術投資于新加坡發展高端制造業，微處理器、工業機器人、電腦工作站等高端精密儀器被投放到生產中，迫切需要一批受過高等教育的新技師和管理人員，以維護精密儀器設備，并有效發揮其作用。為滿足產業升級的需要，經濟發展局積極爭取與技術先進國家政府合作，培養高級技術人員。

1979年，新加坡政府與日本政府合作建立了日本-新加坡培訓學院，每年招收200名學員，開設工業機具維護、儀器與制程式控制、工業電子與鑄模等課程。1983年，該中心從技術工匠的培訓升格為工業技師培訓機構，提供為期2年的工業電子工程學與機電課程，成為世界上第一所以制度化方式開辦機電培訓課程的機構。1982年，德-新培訓學院開始運作。該學院與德國政府合作，以培養擁有一技之長，并具備調整與應用精密科技必要知識與能力的專業技術人員為目標，高出了德國職業技術教育“大師級工匠”（meister）的培養目標定位。1983年，法-新學院成立，重在培養電子和電信方面的高級技術人才。法國方面的合作伙伴，是巴黎的高等電子技術工程師學院（大學校），該學院以培養了眾多法國工業領域的中堅工程師而聞名世界[5]。合作的達成，吸引了法國電器與電子工業聯盟的加入，該聯盟成員均為法國一流的電器與電子設備制造商，有效提升了法-新學院的質量。

此外，還有日-新軟件學院等，均是政府與政府之間合作成立的培訓學院。這些機構著眼于新加坡未來國際競爭的需要，其培養目標定位和實施標準，均超過了合作國的培訓水平，極大提高了新加坡高級技術人才培養質量。

（四）創新驅動型經濟發展階段：大膽創新，成功嬗變

1991年，新加坡政府頒布了新的經濟計劃，目標是在接下來的30～40年間使新加坡進入第一陣營發達國家行列[6]。為滿足企業多元化、升級、外向型發展的需要，以及知識經濟時代對于終身學習和創新能力的更高要求，新加坡職業技術教育再次實現了質的飛躍。

1992年，新加坡成立政府工藝教育學校（ITE），取代了職業和工業訓練局。ITE隸屬于教育部，明確定位為中學后教育機構，由政府、工業和產業三方代表組成的委員會領導，同時負責制定技能標準和資格認定。這是一個重要的轉折點，既有效提高了ITE在行業、企業中的地位，也賦予了ITE對于年輕人價值觀教育、終身學習能力培養的重要使命。從1995～2009年的15年間，ITE連續實行了“ITE2000計劃”、“ITE跨越計劃”、“ITE領先計劃”三個五年計劃，成為了沒有進入高中或理工學院的年輕人繼續學習的一條頗具吸引力的通道[7]。1999年以來，90%的雇主和畢業生對ITE的工作表示滿意，到2005年，ITE全日制在校生人數較1995年增長了一倍[8]。2005年，ITE第一所學院獲得了“新加坡國家質量獎”，標志著其辦學達到了很高的水平，贏得了新加坡政府和社會的高度認可。

奠定新加坡職業技術教育世界影響的另一重大創新，是將技術開發職能成功引入理工學院，極大地釋放了理工學院的潛能，提高了人才培養質量。新加坡最早的一所理工學院建立于1954年，師法英國，強調實踐導向的教育，以培養中級專業技術人才或管理人才。1991年，新加坡政府內閣擬設立第四所理工學院——南洋理工學院，委任林靖東負責[9]。

早在1980年代末，基于對國際經濟發展趨勢認識的不斷深入，新加坡政府和經濟發展局均意識到，要確保新加坡不被高科技制造業的發展潮流淘汰，必須提早培訓技術人才。由于與新加坡政府合作的外國政府無法持續提升、更新設備，為了解決這一基礎能力建設問題，經發局找到了工廠自動化、機器人、CAD/CAM/、專業CNC加工與先進計量學等方面領先的公司，請它們和德新培訓學院合作。這些技術先進的企業對于培訓學院提出了技術開發的要求，不僅要求學院能基于公司的先進技術開發新的應用，而且希望能整合不同公司的技術，開發出全新的應用，實現技術應用創新。與此同時，企業還要求培訓中心為他們配套培養新科技的推銷、推廣人才。德新學院的嘗試取得了巨大成功，隨著技術開發的成功以及高素質人才的配套供給，德新學院的地位迅速提升，儼然成為了國際制造科技與工廠自動化在亞洲的樣板，越來越多的跨國伙伴想要把他們的技術送到該學院。不久，新加坡人力發展署專門成立應用科技組，統籌管理這些跨國籍的技術開發合作，并負責運用專門的設備與學院的資源開辦繼續教育課程，使在職工程師學習最新應用科技。但很顯然，要進一步擴大規模，尤其是加強對年輕人的培訓，這一舉措還很不夠。

林靖東是推動經濟發展局培訓中心和培訓學院建立的重要人物，對于經濟發展局人力資源開發的成功經驗，有著非常深刻的認識。在他的主持下，1993年2月，法新、德新與日新學院被整合到南洋理工學院，成為理工學院的核心，林靖東將經濟發展局技術人才培養的成功經驗與前三所理工學院的優秀實踐融合起來，開創了“教學工廠”的教學模式，以“工業項目組”的形式，將三年級學生組織起來進行實際技術應用開發，以提升學生應用技術的能力，保證人才培養的“技術前沿”性，同時有效服務了企業，在職業院校中成功實現了“教學與科研相結合”，推動新加坡職業技術教育實現了實質性的蛻變。

二、新加坡職業教育應對產業轉型升級的基本經驗

新加坡職業教育應對產業轉型升級的基本模式，是政府主導下的傳統學校教育與基于實際需要采取的前瞻培訓相結合的模式。工業訓練局（后來的工藝教育學校ITE）采取傳統途徑，從普通教育衍生出職業與技術培訓，不斷擴大規模，提高質量，滿足社會對中、低職業技術人才的需求；經濟發展局采取全新的培訓方式，通過與國際技術培訓先進體系的合作，基于經濟社會發展需求，推動新加坡職業技術教育實現跨越式發展。

（一）確立頂層設計與產業引領的雙驅思路

新加坡職業教育的轉型升級，自始至終都打上了政府主導的深刻烙印。為有效解決外向型經濟發展對技術人才的高要求與建國之后較長時期職業技術教育薄弱的現實之間的矛盾，新加坡政府以“實事求是”的態度，打破常規，將技術人力資源開發的職能和權力賦予“經濟發展局”，有效實現了經濟發展與教育發展的相互促進，成為新加坡職業教育應對產業轉型升級的重要成功經驗。經濟發展局1960年成立，是推動新加坡經濟發展的核心機構，隸屬總理直管，擁有相當大的靈活性和自主權，技術工人的培養作為經發局招商引資的重要籌碼，在培訓資源的調配和培訓體系的建立方面，有著極大的自主權。經濟發展局采取了十分靈活和高明的策略，重點引進培訓體系先進的國際企業，在簽好投資協議之后，立即商議技術人才的培訓事宜，保證在發展外向型經濟的同時，不斷提高本土技術水平和人才素質，持續提高國際競爭力和吸引力，在推動經濟發展中有效落實了新加坡“人才立國”的國策。新加坡國立大學的經濟學者Linda Low博士寫道“在新加坡的工業化過程中，經發局最大的創舉當屬它的人力開發與培訓計劃”，而從國家整體發展的角度，教育與經濟緊密配合、相互促進，是新加坡轉型升級成功的重要經驗。

（二）建立制度優化與文化改良的互促機制

經濟社會轉型升級，最深層次是文化的轉型升級。在華人社會“重學輕術”的傳統文化面前，經濟向技術密集型、創新驅動型發展，需要深厚的社會文化支撐，才能持久和深入。對于職業技術教育而言，產業轉型升級中的職教文化轉型升級，是最深層次的變革，最難也最容易被忽視。新加坡職業教育在應對產業轉型升級的過程中，對于這一點有著清醒的認識，并采取有效措施，成功營造了“重學不輕術”、“重技崇藝”的社會文化氛圍。

為改變獨立之初社會民眾不認可職業技術教育的局面，在努力提升職業教育質量的同時，新加坡政府通過立法，確立了“先培訓、后就業，未經培訓不得就業”的制度，使職前培訓制度化，即使剛畢業的大學生，走上崗位前也必須先見習一年。在全國推行各行業職業技能證書制度，使其與個人就業、收入甚至晉升密切相關；為推動企業朝向技術密集型產業發展，加強員工培訓，同時提高在職員工接受職業技術培訓的積極性，1979年，新加坡經濟發展局設立了“技能發展基金”，規定月薪在750新元或以下工人的機構，所在企業要按雇工工資的4%繳納“技能發展基金”。企業如需培訓員工，可向“技能發展基金”提出申請，基金會可負擔全部培訓費用的30%～70%，企業只需負擔很小一部分培訓費用[10]。同時，員工還可向“技能發展基金”申請誤工工資補助，使員工不致因接受培訓而減少收入。上述政策措施，有效提升了職業技術教育的社會地位。

政策法規之外，政府還通過強有力的經濟支持，增強職業技術教育的吸引力。無論理工學院還是ITE，辦學經費主要來自政府補助，理工學院的建設投資，基本上一次到位，對一些淘汰較快的設備，如計算機等，國家要求3年全面更新一次，費用全由政府承擔。經費充足、設備先進、環境優良是新加坡職業技術教育機構的基本特點。政府對于接受職業技術教育的學生，給予很高的學費補助，理工學院學生只需支付學費的1/4，ITE的學生需要自己支付的部分更少，其余大部分由國家補貼。制度的保障有效提高了企業和員工接受培訓的積極性，成為了新家坡職業教育發展的重要制度推動力。

新加坡政府、ITE和理工學院等都非常重視職業技術教育積極形象的塑造和樹立。新加坡歷任總理均公開強調職業技術教育的重要性。如吳作棟總理指出，“如果我們要享受世界級的生活水平，我們就必須有世界級的工人隊伍”，這成為對社會文化的良好引導。ITE通過體驗項目、開放校園、媒體宣傳、路演等方式，深化社會對職業技術教育的認識，改變傳統偏見。為調動年輕人對職業技術教育的興趣和對技術技能重要性的認識，新加坡政府在中學階段開設了金屬技術、木工技術、繪圖、初級電工等基礎實踐課程，作為所有中學生的必修課，組織了“使用你的手”等公眾大游行，并開展了電視競賽和學徒年度大比武等，都有效推動了社會文化氛圍的改變，促進了職業技術教育的發展。

（三）強化國際經驗的本土改造與創新發展

從一個職業教育落后的殖民地，發展到世界一流的職教體系，新加坡職業教育轉型升級的另一個重要成功經驗，是善于學習，使國際先進經驗為我所用。如果說70年代的三個培訓中心是新加坡政府與國際化企業高水平合作的樣板，讓新加坡政府嘗到了與國際龍頭企業合作培訓技術工人甜頭的話，80年代新加坡政府積極尋求與日本、德國、法國等技術先進國家合作開辦培訓學院，則是新加坡職業教育的一次重要升級。除了這種形式上的國際合作，新加坡政府還建立了“技術學者”制度（海外培訓計劃），自20世紀70年代初開始，先后派出幾百位優秀的年輕人前往德國和瑞士，接受為期三年半的培訓。這些人學成歸來，成為了新加坡制造業的技術骨干，并同時擔任經發局培訓中心的主要培訓員，產生了乘數效應。

無論是新加坡政府和跨國企業合作的培訓中心，還是和外國政府合作的培訓學院，抑或是新加坡的理工學院、ITE教育學院等，無不展示了對質量的嚴格控制與追求。早在70年代建立的三個政-企培訓中心，遵循德國學徒制模式，與世界級工業領導者合作培訓，申請前來培訓的學員，都是獲得英國劍橋普通水準成績，并自愿選擇學習技術的年輕人。培訓中心的嚴格培訓，“成為了吸引投資者參觀新加坡的主要賣點，成為了新加坡展示自我的重要櫥窗”。由于培訓的前瞻性，培訓中心的學員在全球范圍內都屬于緊缺的人才，在勞動力市場上供不應求，由此使學員成為經發局吸引投資的重要籌碼。“經發局的海外官員開始‘推出學員來吸引企業，主管會議有時候變成了決定每件投資提案要撥給多少學員的場所”。

基于對經濟發展趨勢的準確預測，通過與技術先進國家和技術培訓體系先進國家的合作，新加坡政府迅速提升了自身技術培訓能力，建成了世界領先的職業培訓機構。優良的教育質量，加上技術應用開發職能的成功引入、“教學工廠”教育模式的創新等，奠定了新加坡職業教育的國際一流地位，在世界職業教育發展歷史上留下了濃墨重彩的一筆。伴隨著經濟和教育的發展，新加坡也由一個缺乏技術實力和管理水平的轉口貿易港口，發展到人力資源競爭力排名世界第一，綜合競爭力排名世界第二，技術水平排名世界第七[11]的工業發達國家。新加坡職業教育在經濟社會轉型升級過程中，由“適應”到“引領”的跨越發展歷程，對我國經濟轉型升級過程中的高職教育發展，提供了寶貴的經驗和借鑒。