中國少數民族地區建制鎮研究

[摘要]建制鎮在中國少數民族地區的經濟發展和城鎮化推進過程中具有特殊而重要的地位。目前，民族地區建制鎮鎮區人口規模普遍偏小，建制鎮密度低，鎮間聯系程度弱；近十年來，民族地區人口產業和職業結構具有逆向調整趨勢；建制鎮基礎設施雖有改進，但總體上建制鎮的鄉村基礎設施落后，有線電視、垃圾集中處理、人均用電及公路密度與全國比較相差較大，與東部地區和中部地區比較差距就更大；人員從業依然以農業為主，非農產業就業比重低；建制鎮的產業集聚帶動功能弱，難以帶動鎮域的經濟發展；雖然農業依然是民族地區建制鎮經濟的基礎和主體，但農業投資不足。為讓民族地區建制鎮發揮產業集聚帶動功能，各級政府應充分重視建制鎮的建設，首先要提升建制鎮規劃水平，發揮規劃的引領作用和法治作用，確保建制鎮建設健康有序發展；其次，根據民族地區的具體實際調整行政區劃，對于巨型鎮和大型鎮，可以考慮設市和自治市；第三，多渠道籌集資金，加快基礎設施建設；第四，把建制鎮建設同產業園區建設結合起來，發揮建制鎮產業的集聚帶動功能，提升其自我發展能力，使一些建制鎮形成新的經濟增長極，從而振興地方經濟；第五，以加快土地、戶籍等體制改革為突破口，加快體制機制創新，激發建制鎮發展的活力。

[關鍵詞]民族地區；建制鎮；城鎮化；經濟發展

中圖分類號：F127.8 文獻標識碼：A

文章編號：1674-9391（2015）01-0027-12

建制鎮是指經省、自治區、直轄市人民政府批準設立的一級行政區域，包括縣（市）人民政府駐在鎮。根據《統計上劃分城鄉的規定》（國務院于2008年7月12日國函[2008]60號批復），鎮區是指在城區以外的縣人民政府駐地和其他鎮，政府駐地的實際建設連接到的居民委員會和其他區域。在中國的城鎮化過程中，建制鎮作為一種重要的城鎮化模式，具有重要的作用。據第6次人口普查統計，2010年的6.7億城鎮人口中，鎮區人口2.7億，占39.7%。位于西部地區的民族地區，鎮對城鎮化的貢獻率更高，如內蒙古為41.6%，廣西54.6%，貴州52.8%，云南60.4%，西藏60%，青海45.6%，寧夏31.9%，新疆35%[1]。因此，小城鎮建設在民族地區城鎮化過程中具有十分重要的意義。但是，在民族地區的建制鎮中，一些建制鎮規模小，布局比較分散，經濟集聚功能差，對當地經濟的支撐、帶動作用有限。如何推動小城鎮在民族地區后發趕超和發展轉型中發揮作用，是民族地區各級地方政府應特別關注的。

本文基于對民族八省區建制鎮統計數據的分析，研究了民族地區建制鎮的特點及在民族地區經濟社會發展中的作用和存在的問題，并據此提出一些政策建議。

一、建制鎮的數量與分布

（一） 建制鎮的數量和分布

據統計，2002年民族八省區有鎮3109個， 2012年增長到3234個，建制鎮數量增長率為4.02%，同期全國鎮數由20601個變化為19881個，增長率為-3.49%。民族八省區建制鎮數量占全國比重由2002年的15.09%，上升到2012年的16.27%。分地區看，內蒙古、廣西增長率為負，分別為-2.58%和-4.67%，其余地區增長率為正，其中貴州為4.59%，云南為10.39%，西藏沒變化，青海增長率為20%，寧夏為29.49%，新疆為14.41%（參見表1）。

從鎮的分布密度看，2012年全國每萬平方公里有20.71個鎮，民族八省區平均為5.77個/萬平方公里，其中貴州最高，達41.38個/萬平方公里，其次是廣西，30.09個/萬平方公里，最低的是西藏，1.16個/萬平方公里，新疆1.6個/萬平方公里，青海1.92個/平方公里。根據第6次人口普查，2010年全國鎮的平均人口規模為1.37萬人，民族八省區平均為1.22萬人。

西藏、青海、內蒙古、新疆等地區，由于地域遼闊，鎮間平均距離大，而廣西、貴州、云南等地，雖然鎮間平均距離不大，但這些地區地表結構復雜，地勢起伏大，山高谷深，鎮間的實際距離也很大，鎮間聯系程度比較弱，影響了這些地區的城鄉一體化發展。

（二）建制鎮與城鎮化

據第6次人口普查，2010年全國城鎮化率為50.27%，其中市的貢獻率（市人口/城鎮人口）為60.26%，鎮的貢獻率（鎮人口/城鎮人口）為39.74%。因此，中國主要由市容納了城鎮人口。民族八省區的城鎮化率為40.06%，其中市的貢獻率為50.4%，鎮的貢獻率為49.6%，但各地區變化差異很大，如寧夏、新疆、內蒙古和青海，市容納了超過一半以上的城鎮人口，而云南、貴州、廣西、西藏則一半以上的城鎮人口居住在鎮（表2）。比較靜態地看，2000～2010年，全國新增的城鎮人口中，城市占52.61%，鎮占47.39%；同期民族地區新增城鎮化人口中，城市占42.31%，鎮占57.69%，民族八省區中云南、西藏、廣西、貴州、青海等地區新增城鎮人口，一半以上在鎮，個別地區超過70%，內蒙古、寧夏、新疆等地區的新增城鎮人口主要在市（表2）。

從市、鎮對城鎮化的貢獻和城鎮化率的關系看，2010年普查數據表明，城鎮化率高的地區，市容納人口的比例高（圖1A）。圖1顯示，隨著城鎮化率的提高，城區吸納人口的能力越強，鎮區對人口的集聚功能越弱。大陸31個省、自治區、直轄市的基本類型如表3。

另一方面，如果考察2000～2010年城鎮化率的變化與市、鎮對城鎮化的邊際貢獻，如圖1B所示，城鎮化率變化與鎮的邊際貢獻呈現出正相關性，而與市的邊際貢獻呈現出負相關性，這在一定程度上說明，未來民族地區在推進城鎮化過程中，鎮的作用將愈顯突出。

（三）建制鎮的區域差異

民族地區各省區內部建制鎮區域差異明顯。例如，按行政區域面積計，內蒙古最大的建制鎮行政區域面積最大的是阿拉善右旗阿拉騰敖包鎮，行政區域面積達到2866500公頃，最小的是包頭市昆都侖區昆河鎮，只有1650公頃，前者是后者的1737倍；西藏行政區域面積最大的建制鎮是安多縣雁石坪鎮，面積達941338公頃，而最小的洛隆縣孜托鎮，只有1209公頃；其余省區的情況基本類似。表4給出了民族八省區建制鎮鎮區人口的差異情況，鎮區人口最少的廣西桂林市雁山區柘木鎮，只有21人，人口最多的建制鎮是內蒙古的準格爾旗薛家灣鎮，人口達到13萬多人，建制鎮間的差異由此可見一斑。民族八省區分地區建制鎮鎮區人口規模排序如圖2所示。

二、建制鎮的人口特征

（一）人口的增長

根據第6次人口普查，2010年全國總人口13.33億人，其中鎮人口2.66億，占總人口19.98%；同年民族八省區總人口1.88億，占全國總人口的14.12%，其中鎮人口3739萬人，占民族八省區總人口的19.87%，占全國鎮人口的14.04%。第5次人口普查表明，全國有鎮人口1.66億，占總人口的13.37%；同年民族八省區鎮人口為2318萬，占總人口的13.16%。2000～2010年間，鎮人口增長率，全國為60.26%，民族八省區為61.32%，快于全國水平。鎮人口的增長來源于三個方面，一是鎮人口的自然增長，二是遷移增長，三是行政區劃調整，原來為鄉，調整為鎮，鄉人口變為鎮人口，這在某些地區成為鎮人口增長的主要方面，圖3顯示的是2002～2010年鎮數的增長率和2000～2010年鎮人口增長率間的關系，發現兩者間有正相關關系。

（二）人口結構：性別與年齡

首先看鎮人口的性別結構。如表5所示，2010年全國鎮人口性別比為105.32，在合理范圍之內。民族八省區性別比為106.46，也處于正常值內。分省區看，西藏、青海、寧夏三個自治區鎮人口性別比偏高，西藏最高，達到115.96，比2000年高出許多，顯然單從鎮人口看，這樣高的性別比是不合理的。

其次看鎮人口的年齡結構?？疾烊丝诘哪挲g結構，一般將人口分為0～14歲（15周歲以下，少年兒童組）、15～64歲（65 周歲以下，成年組）和65歲及以上（老年組）三組，據此劃分出三種基本人口年齡結構類型：年輕型人口、成年型人口和老年型人口。表6計算了全國及民族八省區鎮人口的年齡分布，可以看出，與2000年比較，無論全國還是民族八省區，鎮人口的老化程度都在提高，根據國際標準，現在全國鎮人口屬于老年型人口，廣西、新疆、貴州、云南等省區鎮人口也屬于老年型人口，寧夏、青海、內蒙古等省區鎮人口屬于成年型人口，鎮人口最年輕的是西藏，2010年西藏鎮人口中65歲及以上老年人口占鎮總人口的3.3%。

（三）人口結構：受教育程度

從人口受教育程度看， 2010年鎮6歲及以上人口受教育程度的結構和15歲及以上人口文盲率如表7所示?？梢钥闯觯?歲及以上人口的受教育程度中，小學和初中的比例最大，大學專科及以上的比例偏低。從平均受教育年限看，全國鎮人口平均為9.02年，民族八省區中，內蒙古和新疆高于全國水平，其余地區低于全國水平，最低的是西藏，為7.88年。技能勞動力（大專及以上人口）比例，全國為9.33%，民族八省區除了廣西低于全國外，其余均高于全國或與全國水平持平。15歲及以上人口中，全國鎮人口的文盲率為3.87%，廣西、新疆、內蒙古等低于全國水平，西藏、青海、寧夏、貴州、云南等高于全國水平，西藏最高達18.32%。

（四）人口結構：家庭與民族

家庭是我國最基本的微觀經濟單位，在國民經濟中發揮著重要的分配、消費、生產、投資和財產繼承的功能。根據2010年人口普查，全國鎮共有家庭戶7853萬戶，占鎮戶數的96.05%，家庭戶人口24166萬人，占全國鎮總人口的90.77%，家庭戶平均規模為3.08人/戶。民族八省區鎮中，家庭戶占96.45%，家庭戶人口占鎮總人口的92.26%，家庭戶平均規模為3.11人/戶。分地區看，各省區鎮的家庭戶比例分別為：內蒙古96.34%，廣西96.97%，貴州97.09%，云南96.15%，西藏94.59%，青海94.18%，寧夏95%，新疆96.22%；家庭戶人口占比為：內蒙古91.76%，廣西92.96%，貴州94.28%，云南91.04%，西藏85.85%，青海88.81%，寧夏92.12%，新疆92.85%；平均家庭戶規模分別為：內蒙古2.74，廣西3.34，貴州3.12，云南3.29，西藏2.89，青海3.06，寧夏3.14，新疆2.75。從家庭戶規?？?，除西藏外，都是3人戶的比例最大，2人戶次之，2至3人戶占鎮家庭總戶數的50%以上（表8）。可見，4人及以下的小家庭是我國民族地區鎮的家庭戶的主體。

從家庭戶類型看，2010年，全國及民族地區鎮均以二代戶的核心家庭為主要家庭形式。從全國看，各類家庭戶所占的比例的排序是：二代戶，占49.64%，一代戶，占33.65%，三代戶，占16.09%，四代戶，占0.62%。民族八省區的家庭戶類型與全國類似，如圖8所示。

圖8 全國與民族地區鎮家庭戶類型

資料來源：作者根據《中國2010年人口普查資料》相關數據計算得到。

2010年普查表明，全國有少數民族人口1.12億人，占總人口的8.40%，其中居住在鎮的少數民族有1900多萬人，占鎮總人口的7.15%，占全國少數民族總人口的17.0%。民族八省區鎮人口的民族構成如圖9所示。可以看出，少數民族人口構成民族八省區鎮人口的重要部分，例如西藏鎮人口中75.58%為少數民族；內蒙古鎮人口中少數民族人口占了22.08%，少數民族人口占內蒙古少數民族人口的24.94%；新疆鎮人口中45%以上是少數民族；民族八省區合計，少數民族人口占鎮總人口的30.48%，占八省區少數民族總人口的16.16%。

（五）人口結構：產業和職業結構

在業人口在不同產業間的分布及其變化既是人口經濟發展的推動力之一，也是經濟發展程度的一個重要表征。在我國的人口普查中，16歲及以上人口劃分為經濟活動人口和非經濟活動人口。經濟活動人口包括就業人口和失業人口。2010年全國鎮人口中16歲及以上人口占鎮總人口的80.92%，其中經濟活動人口占16歲及以上人口的67.62%，就業人口占16歲及以上人口的65.12%。從產業分布看，就業人口中第一產業占32.38%，第二產業占29.49%，第三產業占38.13%。各地區就業人口產業結構如表9。表9同時列出了2000年人口普查時鎮就業人口的產業結構。與2000年比較，發現民族八省區鎮就業人口產業結構有逆向調整趨勢。例如廣西鎮就業人口中第一產業的比重由2000年的41.11%上升到2010年的46.17%，第二產業變化不大，第三產業由2000年的41.35%下降到2010年的36.43%。造成此種趨勢的一個主要因素是西部大開發戰略實施以來，在民族地區實際上發生了制造業向城市的集聚，產生了鎮及鄉村的去制造業化現象。

人口的職業結構是指全部就業人口中從事各類職業的人口的比例，反映了一個人口群體的經濟發展水平，同時也反映了勞動者所處的社會地位和社會境遇[5]。表10給出了全國與民族八省區鎮就業人口的職業結構?？梢钥闯?，2010年與2000年比較，鎮就業人口中，腦力勞動（國家機關、黨群組織、企業、事業單位負責人，專業技術人員，辦事人員和有關人員）職業比重下降，而體力勞動職業的比重上升，也是呈現出逆向調整趨勢。和產業結構調整趨勢一樣，隨著經濟發展，特別是城市化的推進，城市成為人才集聚的高地，而處于與鄉村緊密集合的鎮，在產業和人才集聚方面處于不利地位。

三、建制鎮的經濟特征

（一）基礎設施建設

建制鎮行政區域包括鎮區和鄉村，鎮區設居民委員會，鄉村設村民委員會。據統計，在建制鎮的村民委員會中，2011年全國有99.8%的村通電，99.48%的村通電話，99.38%的村通公路，通有線電視的村占79.15%，通自來水的村占74.36%，38.84%的村垃圾集中處理，人均用電1076.67千瓦小時，公路密度為0.56公里/平方公里；同年民族八省區的數據是：98.5%的村通電，96.81%的村通電話，97.7%的村通公路，56.61%的村通有線電視，70.91%的村通自來水，17.1%的村垃圾集中處理，人均用電317.1千瓦小時，每平方公里有公路0.2公里?？梢钥闯?，民族地區建制鎮的鄉村中，有線電視、垃圾集中處理、人均用電及公路密度與全國比較相差較大，與東部地區和中部地區比較差距就更大，民族八省區內部建制鎮的鄉村基礎設施建設差異顯著（表11）。

（二）勞動力就業結構

從勞動力就業情況看，2011年全國建制鎮從業人員中，第一產業占43.67%，第二產業占29.68%，第三產業占26.65%，第二和第三產業就業合計占56.33%；民族八省區的就業結構是：第一產業占61.17%，第二產業占16.3%，第三產業占22.53%。因此，民族地區建制鎮從業人員中依然是第一產業為主，非農產業就業比重不足40%，特別是第二產業就業比重低。

（三）經濟活動的集聚

鎮對經濟活動的集聚能力對于鎮域的發展和城鄉一體化有重要作用。表13給出了反映鎮集聚能力的相關指標，特別是每萬人企業數和二、三產業就業區位商，可以直接反映經濟活動的集聚水平[6]。全國鎮每萬人擁有全部企業數是92.7個，工業企業數36.65個，民族八省區對應的數據分別為63.14個和13.49個，分地區看均低于全國水平，更低于東部和中部水平；二、三產業就業區位商除東部地區鎮大于1外，其余地區均小于1，民族地區平均只有0.69，所以與全國平均水平比較，民族地區鎮對經濟活動的集聚能力低，難以帶動鎮域的經濟發展。

（四）農業經濟與投資

鎮一頭連著鄉村，另一頭連接城市，在現階段，鎮的農業經濟依然是多數鎮的經濟基礎和主體。這可從圖10中看出。圖10繪出的是建制鎮的年末耕地面積、有效灌溉面積、農作物播種面積、糧食播種面積在各地區的比重。從全國看，鎮的耕地面積占全國耕地總面積的一半以上，達到53.33%，有效灌溉面積占全國總的有效灌溉面積的60.33%，農作物播種面積占全國的66.98%，糧食播種面積占全國的68.45%。民族八省區中，耕地面積占八省區總耕地面積的43.68%，有效灌溉面積占46.07%，農作物播種面積占56.52%，糧食播種面積占58.96%，各地區的情況如圖10所示。顯然，農業依然是建制鎮經濟的基礎和主體。

圖10 全國及民族地區鎮農業經濟的地位

資料來源：作者根據《中國建制鎮統計年鑒》（2012）相關數據計算得到。

2011年全國建制鎮固定資產投資完成額占全社會固定資產投資的31.57%，占城鎮投資的32.52%，因此從全國看，建制鎮固定資產投資占全國總的固定資產投資不到1/3。從民族八省區看，建制鎮固定資產投資完成額占八省區全社會固定資產投資的24.59%，占城鎮投資的25.49%，各地區差異顯著，例如西藏建制鎮完成的固定資產投資只占全社會和城鎮的1.42%，廣西建制鎮完成的固定資產投資占全社會和城鎮的比例最高，分別為45.84%和48.32%。

雖然農業經濟對建制鎮很重要，但從農業投資占鎮固定資產投資比重看，農業投資顯然不足，全國只有5.19%，民族地區平均6.1%，最高的云南，也只有9.47%（圖11）。

圖11 全國及民族地區建制鎮固定資產投資比例（2011年）

資料來源：作者根據《中國建制鎮統計年鑒》（2012）相關數據計算得到。

四、結論與政策建議

建制鎮建設是我國少數民族地區推進新型城鎮化的重要一環。目前，民族地區建制鎮鎮區人口規模普遍偏小，如鎮區人口在5000以下的建制鎮，內蒙古有317個，占建制鎮總數的65%以上，廣西有398個，占53%以上，貴州有407個，占59%以上，云南292個，占51%以上，西藏74個，占54%以上，青海93個，占72%以上，寧夏60個，占60%，新疆190個，占67%以上。本文的研究表明，民族地區建制鎮密度低，鎮間聯系程度弱；近10年來，民族地區人口產業和職業結構具有逆向調整趨勢；建制鎮基礎設施雖有改進，但總體上建制鎮的鄉村基礎設施落后，有線電視、垃圾集中處理、人均用電及公路密度與全國比較相差較大，與東部地區和中部地區比較差距就更大；民族地區建制鎮從業人員中依然是第一產業為主，非農產業就業比重不足40%，特別是第二產業就業比重低；建制鎮的產業集聚帶動功能弱，難以帶動鎮域的經濟發展；雖然農業依然是民族地區建制鎮經濟的基礎和主體。但農業投資不足。

經濟活動在空間上的集聚所帶來的報酬遞增和正外部性是欠發達經濟體經濟發展的重要動力[7][8]。為讓民族地區建制鎮發揮產業集聚帶動功能，各級政府應充分重視建制鎮的建設，首先要提升建制鎮規劃水平，發揮規劃的引領作用，確保建制鎮建設健康有序發展。建制鎮的規劃決策要科學，內容要客觀，程序要民主、公正，規劃經過立法機構批準，就具有法律效力，任何人不得隨意更改，這樣才可能做到建制鎮的發展健康有序。

其次，根據民族地區的具體實際調整行政區劃。如前所述，民族地區建制鎮規模相差很大，有的鎮區人口超過10萬人，對于這些巨型鎮和人口在5萬人以上的大型鎮，可以考慮設市。在自治州這一級，可否考慮設自治市[9]。

第三，多渠道籌集資金，加快基礎設施建設。各級政府每年安排一定的專項資金采取以獎代補的方式支持建制鎮建設；建制鎮的集體存量土地收益，宜全部留給鎮政府，專項用于建制鎮基礎設施建設；吸引社會資金參與建制鎮住宅開發和基礎設施建設；積極爭取國家用于城鎮公益性項目建設的?？?；制定相關政策，鼓勵金融機構向建制鎮建設提供中長期貸款。

第四，把建制鎮建設同產業園區建設結合起來，發揮建制鎮產業的集聚帶動功能，提升其自我發展能力，使一些建制鎮形成新的經濟增長極，從而振興地方經濟。在民族地區地廣人稀的區域布局下，建制鎮相對集聚了一定規模的人口和產業，本身具有較好的經濟基礎，加之與區域中心城市和各類產業園區的協作配套，更易于形成區域的經濟增長極[10]。

第五，以加快土地、戶籍等體制改革為突破口，加快體制機制創新，激發建制鎮發展的活力。深化土地使用制度改革，放開搞活土地二級市場，在堅持土地有償使用和嚴用途管理的前提下，允許集體土地使用權通過轉讓、出租、入股等方式直接進入城鎮土地市場。加快推進戶籍制度改革，對在小城鎮有合法固定住所、穩定職業或生活來源的人員及其共同生活的直系親屬，均可根據本人意愿辦理城鎮常住戶口，享受與當地城鎮居民同等待遇。規范和完善被征地農民基本生活保障制度，積極探索面向農業勞動者的新型農村養老保險制度，全面普及新型農村合作醫療，深化完善新型農村社會救助體系，逐步實現農村基本社會保障全覆蓋，從政策面推動建制鎮的健康成長。

參考文獻：

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責任編輯：王玨