進一步完善政治協商制度的思考

周楠

摘 要：黨的十八大報告中的一個突出亮點，就是首次提出了“社會主義協商民主制度”的概念，并用較大的篇章，對開展協商民主的重要途徑多黨合作和政治協商制度進行了論述，為新時期開展政治協商工作指明了方向。可以說，我們的政治協商工作又迎來了一個發展的春天。

關鍵詞：政治協商制度；委員；制度建設

一、政治協商制度的特點

（一）政治協商制度的涵義和特點

1、政治協商會議制度的涵義

政治協商制度是指在中國共產黨領導下，各政黨、各人民團體、各少數民族和社會各界的代表，以中國人民政治協商會議為組織形式，經常就國家的大政方針進行民主協商的一種制度。

2、政治協商會議制度的特點

（1）政治協商是以堅持中國共產黨領導為前提的。首先，這是由中國的國體決定的。中國實行的是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政。其次，這也是由中國的政黨制度決定的。

（2）政治協商的主體是有組織的、高層次的和具有廣泛代表性的。包括各政黨、各人民團體和社會各界的代表人物，是中國知識層次最高的一個政治群體。

（3）政治協商的內容具有政治性和全局性。包括黨的路線、決策，國家的大政方針，有關民族和人民的前途和命運的重大問題，有關全國和各地區經濟建設的重要問題等等。

（4）政治協商的組織形式是作為愛國統一戰線組織的中國人民政治協商會議。

（5）政治協商的結果是對黨和國家的工作具有主要的建議、咨詢和參考作用。政治協商的結果雖不具有法律效力，也不形成國家意志，但對黨和國家的工作具有重要的建議、咨詢、參考作用，在不同程度上對黨和國家的決策產生影響。

（二）政治協商制度的創立

當代中國政治協商制度萌發于近現代社會復雜的政治環境中。半殖民地半封建社會的國情使中國的政治構造呈多元狀態。三股力量在這一政治構造中占據主導。一股是反民主的專制力量，以蔣介石國民黨統治集團為代表；一股是代表民主建設方向的先進力量，以中國共產黨為代表；還有一股是具有民主訴求的中間力量，以一些民主黨派和無黨派民主人士為代表。

1945年8月至10月的國共重慶談判時，共產黨代表周恩來認為談判重點是召開政治會議討論建國方案，便提出召集黨派會議的協定草案。國民黨代表王世杰不同意“黨派會議”的名稱，美國駐華大使赫爾利提出“政治會議”名稱，各方接受。張治中在9月10日會談中為充分尊重各方意愿，提出在“政治會議”中加入“協商”二字，中共默認接受了這個建議。在10月的毛澤東、蔣中正談判中，政治協商會議的名稱及其任務便正式確定下來，并寫進了《政府與中共代表會談紀要》（即“雙十協定”），決定“由國民政府召開政治協商會議，邀請各黨派代表及社會賢達共商國事”。

1946年1月10日至31日，由中國國民黨（8人）、中國青年黨（5人）、中國民主同盟（9人）、中國共產黨（7人）和無黨派人士（9人）的代表一共38人在重慶舉行了政治協商會議，再一次確立了和平建國的基本方針，并提出了對《中華民國憲法》草案的若干修正的建議。

1949年6月，中共召集了各黨派代表商議建政事宜，先稱“新政治協商會議籌備會”，旋改命名為“中國人民政治協商會議”。中國人民政治協商會議與1946年之政治協商會議無直接關系。1949年9月21日至30日，第一屆中國人民政治協商會議在北平召開。出席會議的代表共634人。這次會議代行全國人民代表大會職權，制定并開通了為新中國奠基的三個歷史性文獻：《中國人民政治協商會議共同綱領》（起臨時憲法作用）、《中華人民共和國中央人民政府組織法》、《中國人民政治協商會議組織法》。選舉中華人民共和國中央人民政府委員會，選舉毛澤東為中央人民政府主席。大會規定以五星紅旗為國旗，以《義勇軍進行曲》為代國歌，以北平為首都并改名為北京，采用公元紀年。大會選舉毛澤東為中華人民共和國中央人民政府主席，朱德、劉少奇、宋慶齡、李濟深、張瀾、高崗為副主席，標志著政治協商開始在全國范圍內實施。

（三）政治協商制度的發展

政治協商制度走過了65年的歷史，大致可以劃分為四個階段：

1、1949年9月——1954年9月

執政后，中國共產黨繼續堅持政治協商理念。毛澤東強調：“國家各方面的關系都要協商”，可以叫它是個商量政府。1954年全國人民代表大會制度建立后，中國人民政治協商會議的立法功能過渡予全國人大，自此，政協便成為人民民主統一戰線組織和政治協商機構繼續在國家政治生活中發揮作用。毛澤東同志在不同場合多次強調人民政協的重要性和必要性：“人大的代表性當然很大，但它不能包括所有的方面”，“有了人大，并不妨礙我們成立政協進行政治協商。”

2、1954年10月——1966年5月

但是1956年生產資料所有制的社會主義改造完成后，1957年中國共產黨進行了反右運動。這次運動使民主黨派此后參政議政受到相當程度的限制，人民政協的工作受到了“左”的錯誤的影響，并且愈演愈烈。1963年到1965年間在意識形態領域開展錯誤的政治批判，不僅減少了政協各工作組的活動，而且嚴重破壞了“百花齊放、百家爭鳴”的精神和氛圍。

3、1966年6月——1976年

這一時期人民政協的工作同黨和國家的其他工作一樣，受到了前所未有的挫折和損失。黨的正確的統一戰線政策被歪曲為“投降主義”，統戰部被說成所謂的“階級投降部”。為了保護政協機關免遭沖擊，政協全國委員會機關根據周恩來的指示，于1966年8月30日零時起停止辦公。各級政協的工作也被迫陷于癱瘓。有的甚至被“掃地出門”，連會址也被占用。在十年動亂中，大批政協委員和各界愛國人士遭到打擊和迫害，整個政協制度和統一戰線被嚴重破壞。在此期間，周恩來采取大量措施保護了各界民主人士。直到1971年底，人民政協工作才開始局部有所恢復。

4、1977年——

這是政協制度發展的第四個時期，是人民政協組織上的恢復和制度上的進一步發展的重要時期。

二、人民政協的性質、主要職能和優越性

（一）人民政協的性質

（1）愛國統一戰線組織。統一戰線性質是人民政協的本質屬性，人民政協本身就是中國共產黨領導的統一戰線勝利發展的產物，人民政協的誕生，標志著統一戰線在組織上的最后形成。新時期的人民政協是最廣泛的愛國統一戰線組織，由中國共產黨、各民主黨派、無黨派人士、人民團體、各少數民族和各界的代表、臺灣同胞、港澳同胞和歸國僑胞的代表以及特邀人士組成。

（2）多黨合作和政治協商的重要機構。人民政協是由我國各個黨派共同創立，以各個黨派和人民團體為基礎組成的，是多黨合作的產物。沒有多黨合作，也就沒有人民政協。人民政協是中國唯一的有所有合法政黨參加的，并以本黨名義在其中活動的多黨合作、參政議政的重要機構和組織形式。毛澤東同志曾經指出：“政協不僅是人民團體，而且是各黨派的協商機關，是黨派性的機關。”

（3）是我國政治生活中發揚社會主義民主的重要形式。人民政協作為統一戰線的組織，具有最廣泛的代表性、最大限度的包容性，是在人民當家做主的基礎上，廣泛行使民主權利的重要形式。鄧小平同志曾經指出：“人民政協是發揚人民民主、聯系各方面人民群眾的一個重要組織。”

人民政協和人民代表大會的區別：

（1）性質不同。政協是統一戰線組織，不是國家機關，而人大是國家權力機關，是各類國家機關之中最重要的機關；

（2）職能不同。政協的基本職能是政治協商、民主監督和參政議政，不行使國家權力。人大的職能是直接行使國家權力，包括立法權、重大事項決定權、選舉或決定任命以及罷免其他國家機關的組成人員，監督這些機關與人員的權力；

（3）產生與組成不同。政協是由各政黨、各人民團體、各界、各方面協商、推選或特別邀請的代表人物組成的。人大是由各地方與解放軍分別選舉的代表組成的。

（4）成員的代表性不同。政協的成員不代表自己所在的區域而代表自己所屬的政黨、團體、界別等。人大的組成成員只有解放軍代表代表本職業，而絕大多數代表不是代表自己所屬的黨派、團體、界別等，而是代表自己所在的區域。

（5）作用不同。政協開展活動形成的決議不具有法律效力，而是供國家機關決策或改進工作做參考。人大開展活動制定的法律，形成的決議，具有法律效力，其他國家機關必須執行。

（二）人民政協的主要職能：政治協商、民主監督、參政議政。

政治協商：是指國家和地方大政方針及政治、經濟、文化和社會生活重要問題，在中共中央做決策前進行協商，并在決策執行過程中重要問題協商。協商的結果雖然不具備法律效力，但對執政黨和國家的決策能起到重要的咨詢、參謀作用。

民主監督：是指國家憲法、法律和法規的實施，重大方針政策貫徹執行、國家機關及工作人員的工作，通過建議和批評進行監督。它不同于人民代表大會的監督，不具有法律效力，但對于改進國際機關的工作能起到重要的監察、督促作用。

人民政協在成立之初，并不具有民主監督的職能。1954年毛澤東同志談到人民政協存在的必要性時，開始把給政府提意見明確列為政協的五項任務之一。而監督正式作為一項職能則是隨著1956年“長期共存、互相監督”方針的提出才逐漸明確的。在同年9月召開的中國共產黨第八次全國代表大會上，鄧小平就此指出：“這些黨外的民主人士，能夠對于我們黨提出一種單靠黨員所不容易提供的監督，能夠發現我們工作中的一些我們所沒有發現的錯誤和缺點，能夠對于我們的工作作出有益的幫助。”而民主監督一詞則是在1980年首次明確提出的，在中共中央轉發的《全國統戰部長座談會紀要》中寫到：“政協是我們政治體制中貫徹社會主義民主、實行互相監督的重要形式，它的主要任務應當是政治協商和民主監督。”

人民政協民主監督的特點：第一，由于人民政協是具有廣泛代表性的統一戰線組織，這使得它向國家行政機關提出的批評和建議以及由它所實施的民主監督，能夠充分代表社會各界人民群眾的意志，具有廣泛的代表性；其次，人民政協的委員們是各行各業的知名人士，他們具有較高的政治民主觀念和較強的參政議政能力。他們在進行民主監督和提出批評建議時，能夠堅持原則，直言不諱最后，人民政協委員們絕大多數有較高的文化素質和豐富的社會閱歷，對國家政權的各級組織和運行情況比較熟悉，對各方面工作比較了解，他們提出的批評往往較為中肯，建議比較合理，使這種民主監督具有相當的價值。

參政議政：是指對上述有關問題，及人民普遍關心的問題調查研究，用調研報告、提案、建議案等形式，提出意見建議。像近年來就廣大人民群眾關心關注并期盼解決的熱點、難點問題，諸如食品藥品安全、看病難看病貴、農村低保、農民工進城發展和返鄉創業、企業改制職工安置再就業、大學生就業創業、民營經濟發展、新型城鎮化建設等，組織政協各專委會、各民主黨派開展專題視察調研，咨政建言，有力地推動了這些熱點難點問題的解決。

三、進一步完善政治協商制度的思考

我國的政治協商制度經過60年的發展積累了許多成功的經驗，在我國民主政治建設中發揮了重要的作用。但同時我們也要看到，由于政治協商制度是我國所獨創，沒有任何已有的經驗可供借鑒，在現實的操作實踐中，還存在這樣、那樣的問題，需要進一步的改革和完善。

（一）提高政治協商的意識

政治協商的意識不強：1、黨委政府的協商意識不強。一是未能堅持政治協商的原則。把政治協商納人決策程序，就國家和地方的重要問題在決策之前和決策執行過程中進行協商，是政治協商的重要原則。但在實際政治生活中，有些地方黨委政府部門因為各種原因，未能真正做到堅持這一原則。有人說當前的權力形勢“黨委揮手，人大舉手，政府動手，政協拍手”，雖然有些偏頗，但也從側面說明了當下政協工作的現狀。2、民主黨派的協商意識不強。3、人民政協的協商意識不強。政治協商是政協的重要職能，但在具體的實踐中政協有三怕：一怕“爭權”。政協既不決策、也不行政，如果總是“討要”協商，怕產生誤會。二怕越位。開展政治協商，實際上就是向黨委政府提意見建議，協商多，意見就提得多，怕引起反感。三怕“添亂”。政治協商的內容，是政治生活中的大事要事，層次高，范圍廣，黨政領導期望值高，政協如果在協商中提不出真知灼見，怕有損政協形象，也影響黨政科學

決策。

“兩會中的雷人提案”

增強政治協商的意識：1、增強協商意識。一要深化政治協商理論的研究。理論是行動的先導，沒有理論上的自覺，就不會有行動上的自覺。增強政治協商意識、推進政治協商制度建設，有賴于中國政治協商理論研究的進一步深化。二要加強協商意識宣傳教育。在全社會大力宣傳和普及政治協商所必須具備的平等、對話、公共利益、理性等關鍵性要求和基本精神，為協商活動的開展創造良好氛圍。三要發揮榜樣的示范作用。要善于發現黨際協商中的優秀典型，大力宣傳他們的經驗做法和先進事跡，通過發揮他們的榜樣示范作用增強協商參與者的協商意識。

2、提高協商自覺。一是黨委和政府應提高協商自覺。各級黨委和政府應充分認識政治協商的重大現實意義，進一步增強協商意識，切實堅持政治協商的重要原則。二是人民政協應提高協商自覺。各級政協應充分認識自身的性質與使命，認真履行政治協商職能，推進政治協商的有效運作。

（二）加強政治協商的制度建設

1、完善協商實體制度。從協商內容來看，當前要對協商內容作出較為明確的規定，對于哪些屬于重大方針政策和重要事務，要出臺一個標準，劃分一個大致的范圍，將協商內容進一步細化。從協商形式來看，有關部門應對什么情況下采取什么樣的協商形式，采取某一協商形式有什么具體要求和限制，作出詳細的規定。從協商的基本要求來看，協商應該具體堅持哪些原則，黨委政府及其有關部門、政協在協商過程中各自應該肩負哪些職責等等，這些都應有明確規定。

2、完善協商程序制度。一是要制定統一明確的協商程序制度。中央層面應對黨際協商程序作出明確界定，最好能出臺一部專門針對政治協商的規定，其中對兩種方式協商的程序作出概括和總結。在此基礎上，地方層面可以結合當地實際制定既有差異同時又有統一標準的協商程序制度。二是要完善現有協商程序制度。重點完善協商議題的提出和確定制度、協商議題的通報制度、協商主體的知情制度、民主協商制度、協商意見的反饋制度。

3、完善評價監督制度。一是建立健全統一明確的評價監督制度。二是明確評價監督的主體和客體。應對評價監督主體作出針對性規定，如評價監督主體應包括哪些機構，它們的主次關系如何，具體職能分工是什么。在此基礎上，還應對評價監督的客體即評價監督的對象作出明確界定。三是建立健全明確完整的評價監督指標體系，如建立健全協商制約激勵制度、協商跟蹤反饋制度等。四是增強評價監督制度的約束力。一方面，黨委、政府及其有關部門思想上要重視，制定明確且有操作性的評價監督制度；另一方面，要嚴格執行相關制度。

4、完善協商的反饋機制。一般情況下，執政黨提出的協商議題在大的原則上都能達成一致，但不排除一些具體問題的不同意見和要求，不同的意見和要求如何在決策中得到體現？或協商議題在協商過程中不能達成一致意見的情況下，能否進入決策程序？要解決這些問題，就應建立協商的反饋機制，對不同意見和要求，無論接受或不接受都應給予明確的回復，對于不能吸納的意見應該說明理由，對協商不能達成一致的不能進入決策程序。這樣才能保證執政黨和政府的決策在政治協商過程中能最大限度的吸納各種意見，反映各種要求，達到政治協商的目的。

（三）推動民主的政治協商

有一些人，甚至一些政協委員，對我國政治協商制度有一些微詞，認為政治協商在很多時候只是擺設，協商只是走過場。造成這樣現象的原因雖然較多，但不容忽視的原因就是在協商中基本上是協商的主持者（多半是領導）主導了協商，他最先發言，他有足夠的時間發言，他有足夠的資料用來支持自己的觀點，他甚至有權控制誰發言誰不發言。如果有正當的程序，這種情況就可以得到遏制。而另一方面，如果給了參與者平等的權利，即使他的意見沒有被采納，他也會心服口服。

1、推動協商主體平等。一是共產黨員和其他協商主體應增強平等意識。在協商過程中，中共黨員與其他協商主體是平等的。參與協商的中共黨員干部應放棄政治優越感，增強政治責任感，努力成為團結協商、發揚民主的模范。同時，參與協商的其他主體也無需妄自菲薄，應切實履行自身職責，主動與中共協商人員展開交流協商。二是減小協商主體的不平等。實現這一點，需要標本兼治。從治標上說，可以通過安排那些知識背景、表達能力大體相同的政協委員參與同一問題的協商，或者是通過對那些在協商過程中缺乏專業知識的政協委員提供相關知識的培訓和咨詢等方式，人為地減少協商主體之間的不平等。從治本上說，最終還是要靠學習教育，靠協商主體自身綜合素質的提高。只有協商主體的自身素質提高了，他們之間因客觀原因導致的不平等差距縮小了，協商主體才能更趨于平等。

2、推動協商過程公開。一是要實現所有協商形式的公開。實現協商過程的公開，當然是所有協商形式、所有協商層次的公開。不過，由于地方物質條件和領導干部認識水平的限制以及社會公眾關注度等原因，要實現所有層次、所有形式協商的公開，從現在來看，在我國還有很長的路要走，但朝著這個方向努力肯定是正確的。二是要實現協商全過程公開。這種公開不僅僅局限于用新聞媒體的方式向社會報道協商情況，它還應包括協商的組織者、相關單位向社會主動公布、公開協商的相關情況。三是要積極拓展公開渠道和方式。協商單位可以借助傳統媒體優勢和現代信息技術的作用對協商過程予以公開。四是協商參與者要具有公開意識。中共黨委和政府及其有關部門、人民政協要有公開意識，要及時真實地向社會公開協商相關信息并為此提供保障。協商主體也要有公開意識，在嚴守有關秘密的前提下，公開協商的相關信息。

3、推動協商過程中的民眾參與。一是在協商議題提出環節增強民眾參與。如在協商議題提出過程中通過聽證會、民意測驗等方式了解百姓對協商議題的看法與認識。二是在協商準備階段增強民眾參與。在協商準備階段，各民主黨派、無黨派人士應結合協商議題，開展專項調查研究，了解百姓生活現實，掌握群眾真實想法。三是在協商反饋階段增強民眾參與。協商結束后，根據相關程序，協商意見要交與有關單位辦理，為了更好地督促協商意見辦理，有關單位應將協商意見的辦理情況向社會公開。協商意見的承辦單位是誰、什么時間辦理、截至何時、辦理的結果如何，這些都應向社會公布。

（四）完善政治協商的程序

關于政治協商程序的現行規定，總的看來過于籠統和原則，缺乏可操作性：從時間上看，決策執行之前的“前”，前到什么程度沒有規定，以至于有些地方或有些時候，在決策公布的前一天來協商（這時的協商其實只有協商之名，而無協商之實，與通報是同義的）。另一方面，決策后能否協商沒有規定。從協商的效力看，缺乏不按要求協商的制約監督機制和責任追究機制。使得協商的“人治”色彩比較濃，在一些地方，政治協商制度的落實，還取決于黨政一把手個人民主意識的強弱。黨政領導民主意識強，重視政協工作，政治協商就比較主動。反之，政治協商就難以開展。

因此，要使政治協商制度發揮更好的作用，關鍵的問題不在于基本制度面的調整，而在于協商程序的完善。

1、擴大參加政治協商的主體

（1）調整工會界別，增加非公有制企業委員。隨著我國社會的不斷發展，傳統意義上的工人階級已經發生了很大的變化。現有的工會界別委員，仍然是由國有企業的工會人士擔任。這種狀況已經不適用現代工人的實際情況，國有企業的代表很難真正代表非公有制企業和農民工的利益。因此，應當增加非公有制企業的代表。增加非公有制企業的代表還有另一重要的意義：現在政協中有了一定數量的非公有制企業主的代表，而非公有制企業主與非公有制企業員工的利益有較大的沖突，政協中只有企業主而沒有員工的代表，顯然是極不公平的。

（2）調整農業界別，增加真正的農民委員。農民界別是政協最早的界別之一，第一屆全國政協中，就有農民委員。但現在全國政協農業界有68名委員，卻沒有一個真正意義上的農民。這種情況在地方政協中同樣存在。三農問題是我國重大的社會問題，黨和政府也一直關注三農問題，對三農問題最有發言權的應該是農民；而且隨著時代的發展，農民中也已經出現了精英人物；因此，增加農民委員不僅可以擴大參加協商的主體，而且也不會改變政協精英協商的特色。

（3）規范委員產生機制，探索委員專職化問題。由于目前的委員產生機制不規范，造成部分協商議事能力不高的人士進入政協，甚至于出現黑惡勢力分子混進了委員隊伍，如沈陽的劉涌、浙江溫嶺的張畏等。因此，為了有效發揮政協的政治功能，必須規范現有委員產生機制，把既有代表性又有政治參與能力的人士推選到政協中來。當前，影響政協功能有效發揮的重要外部因素是政協委員都有自己的本職工作，政協委員是非專職的。既要求委員作好本職工作，又當好政協委員，在實踐中很難統一。當本職工作與政協活動相沖突時，需要犧牲的往往是政協活動。因此，要使政協政治功能有效發揮，有必要探索走委員專職化的道路。當前比較可行的是使大部分常委專職化，一方面涉及的委員人數比較有限，另一方面常委會在政協中起了非常重要的作用，常委會會議的協商是政協政治協商的基本形式，搞好常委會會議的協商對政協政治協商功能的有效發揮會起到關鍵作用。

2、明確政治協商的內容。協商內容的明確是推進政治協商制度建設的重要環節。協商什么，什么能協商，什么不能協商，必須明確。從中共與各民主黨派協商建國的歷史來看，應該說凡是涉及公共權力配置社會利益的重大問題都應該是政治協商的內容。還有一點必須引起注意的是，政治協商的內容不應該回避或淡化“政治性”。實踐中給人的感覺是政治協商在非政治性問題上熱熱鬧鬧，而在政治性問題上往往力度不夠，這種狀況若不加以注意和改進，勢必嚴重影響政治協商的實效。

3、細化政治協商的步驟。協商主題確定后，按以下步驟進行：

（1）準備。準備階段最應該要做的工作是信息的整理。信息之于協商好比證據之于訴訟。沒有證據就不能贏得訴訟，沒有信息就不可能有好的協商。所以，協商的組織者一方面應該準備必須的相關信息資料，并且盡早的傳遞給參加協商者，另一方面，協商的參加者應該主動收集信息。

（2）對話。政治協商主張平等、自由的公民以公共利益為取向，在對話和討論中達成共識，通過公共協商制定決策。對話的過程是信息交流的過程，對話的過程是不同利益交鋒的過程，對話的過程也是價值偏好轉換的過程，所以，對話的過程就是公共利益形成的過程。當然，要實現這些功能，對話的規則是很重要的。比如對話中一定要給不同意見的人公平分配機會，不能由一方壟斷發言機會；對話中不能人身攻擊，更不能有暴力行為；參加者應該心平氣和，傾聽不同的意見；陳述自己的觀點、反駁他人的觀點都應該有充分的理由等等。只有公平、中立的規則才能得到參與者的認可。

（3）總結。協商主持者要對協商進行總結。總結的目的在于交代對所協商問題的處理意見。馬上能決定的，宣布決定；還待進一步論證的交代將怎么處理；沒有處理權力，也要交代如何向處理權的部門匯報。這些做法，總的要求是要讓參加協商的人知道事情去向，以便他們繼續

關注。

（五）加強政治協商的法律保障

目前，許多地方的黨委、政府在處理與政協關系方面隨意性較大，就公共決策問題到政協的協商往往流于形式，甚至有的想協商就協商，不想協商就不協商。即使協商后，政協提出的各種協商建議和意見對最終的決策并不起多少作用。原因主要在于，人民政協行使職能、開展工作的主要依據是《中國人民政治協商會議章程》，它對外并不具有法律效力。政治文明的核心是民主。而民主的真正實現，最終須靠法律制度來保障。加強和完善政治協商制度，也要不斷推進人民政協的法制化建設。

1、要進一步完善憲法保障。憲法是國家的根本大法，是建設民主政治的前提和依據。然而，人民政協的地位和作用，在我國憲法中尚無專門的條款作出明確的規定，只在序言中作了簡單的概述。在憲法138條規定中，都沒有涉及到人民政協的具體條款，而涉及人民代表大會的有50多條。我國現在有兩項最重要的政治制度，一個是人民代表大會的根本政治制度，一個是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度。作為基本政治制度的主要載體和協商民主重要機構的人民政協，其性質和地位、職權和義務、功能與作用等理應寫進憲法的主體部分。否則，在依法治國的今天，政協的工作會面臨著正當性和合法性的

問題。

2、要適時出臺人民政協組織法。人民政協的組織形式應當有一部法律予以規范。1949年9月，全國第一屆政協會議通過的《中國人民政治協商會議組織法》。1954年12月，全國第二屆政協會議通過《中國人民政治協商會議章程》以后，政協組織法被政協章程所代替而自然停止使用。從此，政協組織工作無法可依。我們認為，根據新形勢發展的要求，應當重新研究制定政協組織法，進一步明確政協的功能定位，組織機構和委員的權利、義務等等，以確保人民政協這一民主形式的健康發展。

3、要探索制訂人民政協程序立法。政治協商如果沒有程序法，即使有了主體法，民主也是一種形式，一句空話。當前，人民政協的程序化不是很理想，特別是政治協商的程序仍不規范，在實踐中經常碰到許多問題。比如，協商主體不明確，誰和誰協商？是政協內部自言自語的協商，還是政協與黨委、人大、政府協商？此外，協商的內容不明確，《中共中央關于加強人民政協工作意見》指出：“人民政協政治協商的主要內容是：國家和地方的大政方針以及政治、經濟、文化和社會生活中的重大問題”。這里的“重要”問題是協商的內容，但什么問題“重要”，如何界定“重要”，在實際工作中很難把握。例如一個地區的行政區域重新調整劃分，主要領導的人事安排，大型項目的投資建設是不是“重要”問題，要不要進行協商。政協認為是重要問題應當進行協商，黨委和政府卻認為未必重要。于是，許多地方一年都沒有重要問題，不必協商，協商民主也就成為無源之水，無本之木。協商的程序也不明確，協商的議題由誰提出，協商的形式如何規范，協商的決議如何形成，協商的成果如何實施等等，都缺少明確的規定。因此，應當研究制定一部協商民主程序法，對協商民主的主體、內容、程序等作出具體的法律規定。