城鎮(zhèn)化過程中土地流轉(zhuǎn)對(duì)糧食安全影響研究

于春峰　張曉東

摘 要：本文簡(jiǎn)明闡述了城鎮(zhèn)化、糧食產(chǎn)量變動(dòng)的基本情況，分析了城鎮(zhèn)過程中土地流轉(zhuǎn)過程給糧食糧食帶來的安全隱患，并提出城鎮(zhèn)化過程中土地流轉(zhuǎn)確保糧食安全建議。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；土地流轉(zhuǎn)；糧食安全

糧食是人類賴以生存的最基本生活資料，對(duì)于13億人口的我國(guó)來說，糧食則更為重要，我國(guó)用占世界7%的用地，養(yǎng)活了占世界21%的人口，因此糧食問題不容小覷。進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，這使得我國(guó)城鎮(zhèn)人口的數(shù)量逐年增多，生產(chǎn)力水平也得到很大的提升，我黨在十八大中報(bào)告中也明確表明了城鎮(zhèn)化的趨勢(shì)，并將城鎮(zhèn)化趨勢(shì)作為了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的關(guān)鍵內(nèi)容。2012年我國(guó)城鎮(zhèn)化比例已然達(dá)到53%。如果從其增長(zhǎng)的形勢(shì)來看，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平還有巨大的提升和發(fā)展空間。隨著我國(guó)鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展，一方面改變了我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)格局，同時(shí)也大大的提升了我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)的質(zhì)量和整體水平；另一方面也帶來了土地、勞動(dòng)力和資金等要素的逐漸轉(zhuǎn)變，其中土地流轉(zhuǎn)問題對(duì)糧食安全的影響已成為了城鎮(zhèn)化過程中得重要部分。這很大程度上影響了土地流轉(zhuǎn)過程中和流轉(zhuǎn)后出現(xiàn)的“非糧化”趨勢(shì)。因此城鎮(zhèn)化過程中的土地流轉(zhuǎn)對(duì)糧食安全產(chǎn)生了巨大的影響。如何在我國(guó)社會(huì)迅速發(fā)展的新時(shí)期保證城鎮(zhèn)化道路的穩(wěn)步發(fā)展，同時(shí)搞好土地流轉(zhuǎn)過程，又能使糧食得到順利的生產(chǎn)，從而確保供給充足就成為了我國(guó)社會(huì)各界探討的重要話題。

問題都有兩面性，我國(guó)城鎮(zhèn)化過程中土地流轉(zhuǎn)對(duì)我國(guó)糧食生產(chǎn)即有積極的一面，同時(shí)也存在消極的一面。一方面，在城鎮(zhèn)化過程中我國(guó)政府沒有明文規(guī)定禁止農(nóng)村土地使用權(quán)交易，這使得農(nóng)村土地使用權(quán)不斷的流轉(zhuǎn)。有些學(xué)者認(rèn)為：土地流轉(zhuǎn)促使規(guī)模化經(jīng)營(yíng)不斷增多，有效地降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提高農(nóng)作物生產(chǎn)效率，促進(jìn)糧食增產(chǎn)。并且在農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中使土地向種植能手集中，土地使用權(quán)者可以進(jìn)行合理規(guī)劃和生產(chǎn)，從而達(dá)到節(jié)約成本的目的，增強(qiáng)農(nóng)作物的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，提高效益。另一方面，有些學(xué)者認(rèn)為土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中會(huì)導(dǎo)致土地的“非糧化”，嚴(yán)重威脅到我國(guó)糧食安全。如：農(nóng)民把土地的使用權(quán)當(dāng)作財(cái)產(chǎn)收入進(jìn)行隨意流轉(zhuǎn)，變賣。由于土地流轉(zhuǎn)的不規(guī)范和不健全原因，使耕地拋荒現(xiàn)象不斷發(fā)生，從而導(dǎo)致可用耕地不斷流失，這增大了對(duì)我國(guó)糧食安全的影響。

一、城鎮(zhèn)化過程與糧食產(chǎn)量變動(dòng)基本情況

城鎮(zhèn)化過程中的土地流轉(zhuǎn)是指由于社會(huì)城鎮(zhèn)化步伐加快，導(dǎo)致農(nóng)村土地建設(shè)內(nèi)容的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而引進(jìn)的土地使用權(quán)人的轉(zhuǎn)變。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是指擁有土地承包權(quán)的農(nóng)戶將其使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，從而使其他農(nóng)戶或經(jīng)營(yíng)單位具有使用權(quán)限的一種制度。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織1974年11月于羅馬的第一次世界糧食首腦會(huì)議上提出“糧食安全”的問題，這一概念在不斷的改變，但最基本的內(nèi)容就是保證人們的最起碼營(yíng)養(yǎng)，包括確保可供、獲得、利用和穩(wěn)定等方面都沒有風(fēng)險(xiǎn)。近年來社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，城鎮(zhèn)化建設(shè)水平突飛猛進(jìn)，在這樣的背景下，土地流轉(zhuǎn)幾乎成為了必然趨勢(shì)。隨著城鎮(zhèn)化勢(shì)頭愈加猛烈，不僅帶來了土地流轉(zhuǎn)問題，也使得糧食生產(chǎn)發(fā)生了改變。

表1 2004年-2012年我國(guó)城鎮(zhèn)化率（數(shù)據(jù)來源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局）

由表格1我們可以清楚地看到我國(guó)在2004年到2012年間城鎮(zhèn)化比率逐年提升，到2012年城鎮(zhèn)化比率已經(jīng)達(dá)到52.57%。

據(jù)資料顯示：我國(guó)內(nèi)陸有特大城市80個(gè)，大城市209個(gè)，中等城市254個(gè)，小城市119個(gè)。從全國(guó)662個(gè)城市的城市人口機(jī)械增加值的發(fā)展趨勢(shì)看，這些城市就是接納農(nóng)村勞動(dòng)力的最主要渠道，這個(gè)現(xiàn)象已經(jīng)被實(shí)踐所證明。這些數(shù)據(jù)告訴我們我國(guó)城市化成為當(dāng)下的必然趨勢(shì)。

表2 2004年-2012年我國(guó)糧食總產(chǎn)量與增長(zhǎng)率（數(shù)據(jù)來源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局）

我們就用2012年為例，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)全國(guó)31個(gè)省（區(qū)、市）的抽樣調(diào)查和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的全面統(tǒng)計(jì)，2012年全國(guó)糧食總產(chǎn)量58957萬噸，比2011年增產(chǎn)1836萬噸，增長(zhǎng)3.2%。全國(guó)糧食作物平均單產(chǎn)5299公斤/公頃，比2011年每公頃增產(chǎn)133公斤，提高2.6%。其中，稻谷、小麥、玉米每公頃產(chǎn)量分別達(dá)到6743公斤、4995公斤和5955公斤，分別增產(chǎn)55公斤、158公斤和207公斤。因單產(chǎn)提高增產(chǎn)糧食約1478萬噸。

從表2和以上敘述我們同樣可以清楚的看出我國(guó)在城鎮(zhèn)化過程中，我國(guó)糧食總產(chǎn)量并沒有下降，2012年我國(guó)糧食總產(chǎn)量依然良好。從2004年到2012年這9年期間糧食總產(chǎn)量逐年增加，在2012年我國(guó)糧食總產(chǎn)量已經(jīng)達(dá)到58957萬噸，雖然期間出現(xiàn)局部波動(dòng)，但總體趨勢(shì)依然良好。

二、城鎮(zhèn)化過程中土地流轉(zhuǎn)給糧食帶來的安全隱患

雖然我國(guó)從2009年到2012年間，城鎮(zhèn)化比率逐年增加，但我國(guó)糧食生產(chǎn)總量并沒有下降，這并不意味著糧食不存在安全隱患。城鎮(zhèn)化過程中土地流轉(zhuǎn)問題使一部分農(nóng)民失去了土地，土地是農(nóng)民生活的根基，土地向"非糧化"趨勢(shì)發(fā)展更加明顯。在城鎮(zhèn)化過程中經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，但農(nóng)村農(nóng)業(yè)機(jī)械化仍然落后，勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移等諸多問題使我國(guó)糧食的安全依然存在著隱患。

1.可用耕地面積逐年減少

耕地資源對(duì)糧食安全保障作用無可替代，最大程度影響和制約糧食生產(chǎn)能力，這也是保證糧食安全的基礎(chǔ)。在農(nóng)業(yè)科技支撐等其他條件確定的條件下，耕地?cái)?shù)量就決定我國(guó)糧食的綜合能力。

城市化往往與工業(yè)化相伴，必然加大對(duì)土地的占有，非農(nóng)業(yè)用地面積逐漸增大，導(dǎo)致可用耕地面積的逐漸減少，人均耕地面積也持續(xù)減少。據(jù)統(tǒng)計(jì)2010年我國(guó)的耕地面積馬上要觸及我國(guó)保證18億畝耕地面積的警戒線，人均占有耕地面積已不足世界平均水平的43%，所以，糧食生產(chǎn)依然存在著安全隱患。

2.糧食加工產(chǎn)品比率提高

一方面，城市人口的生活質(zhì)量比農(nóng)村高，對(duì)于動(dòng)物性以及加工性糧食產(chǎn)品的消費(fèi)比農(nóng)村多，城鎮(zhèn)居民的間接糧食消費(fèi)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村居民的，而且呈擴(kuò)大趨勢(shì)。城鎮(zhèn)化過程中是城市人口增加，加大了糧食的需求量和消費(fèi)量。另一方面，隨著人們生活水平的提高，現(xiàn)在養(yǎng)殖中以糧食為主的飼料需求持續(xù)上升，導(dǎo)致飼料用量穩(wěn)步增加，年增長(zhǎng)3%左右，受糧食加工業(yè)的增長(zhǎng)拉動(dòng)，工業(yè)用糧持續(xù)增長(zhǎng)，使糧食安全產(chǎn)生隱患。

3.農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移

城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的最直接的效應(yīng)就是農(nóng)村人口減少，也就是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力減少，大量有知識(shí)，有文化，有技術(shù)的精壯勞動(dòng)力外出農(nóng)村到達(dá)城市，使得糧食作物播種受到影響。與此同時(shí)，留在農(nóng)村種植糧食的大多數(shù)為老弱婦孺，使得農(nóng)業(yè)呈現(xiàn)弱化趨勢(shì)，影響了糧食的生產(chǎn)，從而使糧食存在一定的安全隱患。

4.農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施落后

在城鎮(zhèn)化過程中土地流轉(zhuǎn)，一方面，使我國(guó)經(jīng)濟(jì)支出不平衡，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資不足且過于分散。而且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)濟(jì)支出越來越少，用于糧食基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金也越來越少。另一方面，基礎(chǔ)設(shè)施管理不健全。由于所有權(quán)不明確，產(chǎn)權(quán)不清，責(zé)任落實(shí)不到位，管理混亂，基礎(chǔ)設(shè)施不配套，功能衰退等因素使糧食生產(chǎn)達(dá)不到最優(yōu)水平，增大了糧食安全隱患。

三、城鎮(zhèn)化過程中土地流轉(zhuǎn)確保糧食安全建議

有此可以看出在城鎮(zhèn)化過程中，土地流轉(zhuǎn)對(duì)糧食安全確實(shí)存在著安全隱患，我們需要在城鎮(zhèn)化背景下找到確實(shí)可行的政策完善糧食安全問題。

1.保護(hù)耕地對(duì)土地實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，非農(nóng)業(yè)用地逐漸增多，應(yīng)明確土地產(chǎn)權(quán)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，農(nóng)民作為土地使用的主體，對(duì)土地的利用和處置沒有發(fā)言權(quán)，在征用中一直處于被動(dòng)地位，這是非農(nóng)業(yè)用地面積逐漸增多，影響了廣大農(nóng)民保護(hù)土地的積極性，因此要完善土地法律法規(guī)，保護(hù)農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中占有主動(dòng)地位，從而達(dá)到保護(hù)糧食生產(chǎn)安全。

2.鼓勵(lì)務(wù)農(nóng)落實(shí)惠農(nóng)政策

在城鄉(xiāng)化過程中，大量勞動(dòng)力流向城市，應(yīng)完善和落實(shí)各項(xiàng)惠民政策，鼓勵(lì)種地，讓糧食生產(chǎn)的一線干部、農(nóng)民理解好這些政策措施，在工作中堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，妥善推進(jìn)，充分尊重農(nóng)民的主導(dǎo)地位，發(fā)揮其主動(dòng)性和創(chuàng)造性，讓農(nóng)民真實(shí)的從中受益，切實(shí)提高農(nóng)民中糧的積極性和主動(dòng)性，減少農(nóng)民流向城市，以確保糧食生產(chǎn)安全。

3.加大農(nóng)業(yè)投入資金

加大糧食產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入力度，提高糧食綜合生產(chǎn)能力。一方面政府要支持保護(hù)農(nóng)業(yè)，增加對(duì)農(nóng)業(yè)的資金投入量，如：加大對(duì)信貸支農(nóng)力度，對(duì)農(nóng)村銀行進(jìn)行有效的合理定位和調(diào)整。另一方面，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)設(shè)施的投資，補(bǔ)貼，管理，維修等方法實(shí)施一批重大工程建設(shè)項(xiàng)目，增加發(fā)展農(nóng)業(yè)服務(wù)項(xiàng)目，提高科技技術(shù)在糧食生產(chǎn)中的效率，對(duì)于農(nóng)村社區(qū)、農(nóng)村合作組織和中糧大戶投資糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)予以扶持。建立和完善糧食安全體系，提高糧食生產(chǎn)能力，從而保護(hù)糧食安全。

四、結(jié)束語(yǔ)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)化過程中土地流轉(zhuǎn)的大背景下，我們黨和政府要制定一系列切實(shí)可行的政策，對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)施保護(hù)，逐漸完善國(guó)家建設(shè)水平，從而穩(wěn)定我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，達(dá)到保護(hù)糧食安全的目的。

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