城市副中心的概念、選址和發展模式

劉潔　高敏　蘇楊

摘 要： （中）摘要 城市副中心建設能夠有效平衡超大城市的集聚效應和擴散效應，緩解城市的人口壓力，疏散其功能，促進城市向真正的多中心發展。本文以北京為例，從城市副中心的內涵入手，深入分析了不同形態城市副中心的含義與特征以及城市副中心建設的必要性。認為北京副中心城市應是以現有基礎為重要依托、以軌道交通和大運量交通為紐帶、以明確的生態區域為界限的、功能完整、組團式布局的新城市。通過建立單純考慮區域發展和主要考慮為北京“分憂”的兩套指標體系，對哪座新城適宜作為北京城市副中心建設的起步區進行了定量研究，由此說明不同功能的城市副中心應基于其功能要素設計指標體系以進行選址。在此基礎上提出了北京城市副中心的發展思路和政策建議。

關鍵詞： （中）關鍵詞 城市副中心；選址；發展模式；北京

中圖分類號：F292 （中）中圖分類號 文獻標識碼：A 文章編號：1000-4149（2015）03-0001-12

DOI：103969/jissn1000-4149201503001

Abstract： （英）摘要 SubCBD can effectively balance the agglomeration effect and diffusion effect of the large cityIt can also effectively alleviate the population pressure and scatter the function of central district， which contribute to becoming the real multicentersTaking Beijing as an example， we firstly present a deep analysis of the connotation and characteristics of SubCBD with different forms， and study the necessity of constructing SubCBDWe put forward that the SubCBD of Beijing should be a new grouptype layout city with complete function， which is based on the existing foundation， linking up with rail transit and large volume transportation and bounded by the clear ecological regionThen a quantitative analysis has been carried out for which new city should be the starting area for the SubCBD of Beijing， through establishing two sets of index system：pure consideration of regional development and the main consideration for sharing the burden of BeijingTherefore， SubCBD should be located according to different index systems considering its factionOn this basis， we propose the development thought and policy recommendations for Beijing SubCBD.

Keywords： （英）關鍵詞 SubCBD； locating； development model； Beijing

對都市圈副中心級城市發展的研究始自對“城市病”的關注。以北京為例，北京“城市病”的主要成因，不是全行政區的人滿為患，而是中心城區的人擠為患。導致人擠為患的主要原因在于北京“同心圓”式的城市發展模式，使商業、文化、教育、醫療等功能過度集聚在中心城區內。要緩解北京“城市病”，關鍵在于大力疏解中心城區的功能、避免過度集聚[1]。近十年來，為改變單中心的城市發展方式，北京市不斷研究新的空間功能布局方案，既有規劃中的新城建設即可窺見一斑。自《北京市城市總體規劃（2004-2020年）》首次提出通州、順義、大興三大重點新城發展戰略以來，各新城規劃相繼出臺，《北京市主體功能區規劃》、《北京市十二五時期發展規劃》、《北京市十二五時期重點新城建設實施規劃》進一步強化了重點新城在北京城市整體發展格局中的地位，重點新城成為北京城區功能疏散的首要載體。然而現實情況是，重點新城由于規劃規模偏小、配套服務滯后、功能不完整，職住嚴重分離的弊端難以緩解，不僅不能起到疏解中心城區功能的作用，反而在城市“攤大餅”的背景下成為“大餅”的一部分，未達到預期的規劃效果，這使得重點新城的傳統發展思路亟待創新。

從國際大都市圈的發展經驗看，一個循序漸進、產城融合、設施先行、服務配套，具有充足產業支撐與配套保障的副中心級城市可以有效緩解城區人口壓力、疏散功能，形成都市圈內真正的多中心發展。通過建設城市副中心，既保證城市的規模效益，也緩解“城市病”，目前已經成為對北京發展空間形態的共識。2012年北京市第十一次黨代會上，北京市委明確提出了建設通州“城市副中心”的戰略。這是北京首次在城市建設史上提出打造“城市副中心”。隨后在2013年和2014年北京市政府工作報告中，也都明確要求加快通州這一城市副中心的建設。建設北京城市副中心，已成為新時期北京市委市政府著眼于優化首都城市空間布局、緩解人口資源環境矛盾、加快城市化進程做出的重大戰略決策。那么為什么要建設城市副中心？副中心建設與以往的新城建設有何不同？為什么要將通州建設為北京城市副中心？如何建設城市副中心？要系統回答這些問題，首先需要對城市副中心進行理論研究。

一、城市副中心的內涵與相關研究

需要明確的是，城市副中心這個概念在規劃學界早有定義，但政策語境中的城市副中心與規劃學界的存在差異，我們分析的城市副中心實際上是都市圈副中心級城市。

1城市副中心的相關研究

受多核心理論影響，多中心發展成為現代國際大都市空間格局演變的主導方向，建設“城市副中心”則成為大都市多中心發展的重要選擇[2]。盡管如此，目前學術界對于城市副中心的研究還比較薄弱。國外對城市副中心的研究開始于20世紀70年代，主要集中于城市副中心（SubCBD）的形成機制及其與核心CBD的功能分工。如博拉辛頓（Brasington）認為副中心的形成是市場經濟內生的結果。中小城市很難形成副中心，功能衰退的大都市區也很難發育出新的副中心，只有處于增長階段且達到一定規模的大都市區某些地段才有可能逐漸形成副中心[3]。哈林頓（Harrington）等人認為生產性服務業的空間擴散后再集聚是城市副中心形成的最主要動力機制[4]。齊藤（Saito）發現在東京都都市政策以及副中心規劃中，中央政府起到了巨大的作用[5]。

我國對城市副中心的研究起步較晚，已有的研究主要分成三部分：一部分散見于對中央商務區（CBD）的研究中[6-8]；一部分集中在對國外副中心的研究與經驗借鑒[9-11]；還有一部分是對我國北京、上海及廣州等特大城市的城市副中心的研究[2， 12-13]。如張開琳分析了城市副中心的內涵與形成機制，認為城市副中心是位于城市邊緣區的次級商業商務中心，是城市第三產業的集中分布區，并對巴黎、東京等城市副中心建設的主要經驗進行了研究[9-10]。趙弘認為北京應借鑒國際大都市發展經驗，啟動建設京西副中心、通州—亦莊副中心和順義副中心，打造分散疏解中心區功能的重要空間載體，解決北京城市發展中的空間結構矛盾，并提出將通州副中心作為建設北京城市副中心的起點[13]?？傮w來說，我國對城市副中心的研究主要集中在CBD以及城市副中心的規劃建設上，理論研究成果還很有限，尤其對我國超大城市究竟該如何發展城市副中心的研究比較欠缺。

2城市副中心的內涵

城市副中心在發達國家特大城市的發展過程中經歷過不同的發展形態，其功能也存在差異。從發達國家特大城市副中心發展的經驗來看，目前共有SubCBD和SubCity Center兩種形態，其主要概念和區別如下。

（1）城市副中心（SubCBD）。城市副中心SubCBD（日本稱副都心日本將城市副中心稱為“副都心”，與都心概念相對應。由于日本的城市范圍較小，這種副都心與中國城市群發展中疏解功能所需要的都市圈副中心級城市有所區別。），直譯為“次級商務中心區”，是世界特大城市在城市規模擴張期出現的形式，也是目前世界上發展最多的類型。它主要是指與城市商務中心區（CBD）在空間上相呼應，功能上相補充，同時又有相對獨立性的城市次級商務中心，是城市人口和生產要素在向外擴散的過程中形成的新的結節點，也是城市空間結構由單核向多核演變的結果[9]。這一概念是從經濟地理角度進行定義的，是傳統意義上城市規劃中“城市副中心”的概念，是相對于中央商務區（CBD）的一個次級中心區，特別突出了商業、商務的職能，其建設目的主要在于運用經濟杠桿疏解城市中心地區的部分商業、商務功能，培育新的城市經濟增長極，改善城市空間結構。從目前國內外城市副中心建設實踐來看，也大都偏重于經濟上的定位。這種形式的副中心一般位于城市建成區內，面積較小，呈點狀發展，主要功能為商業商務，如東京的新宿、澀谷等7個副都心，倫敦的金絲雀碼頭，香港的荃灣，上海的徐家匯、花木、五角場等（參見圖1）。

傳統的副中心雖然能夠疏解城市中心地區的部分商業、商務功能，但由于位于城市內部，其開發建設往往推動城市進一步“攤大餅”發展，不利于控制城市蔓延。東京都從20世紀中期開始逐步發展副中心，副中心的快速發展雖然一定程度上緩解了城市中心區的集中情況，但又在城市外圍形成新的集聚，使城市向外快速發展。第一次首都圈規劃設立的城市邊界限定（即綠色隔離帶）在城市蔓延中基本被建筑占據，使東京都區部已全部建設為城市區域。

（2）副中心級城市（SubCity Center）。SubCity Center，直譯為“次級城市中心”，是特大城市成熟期出現的新的表現形式，是“單一城市”走向“網絡化城市區域”發展過程中出現的新形式。它是指大城市周邊能夠在局部代替城市主中心承擔經濟發展核心帶動作用的城市，具有疏解或補充中心區功能，并與之共同構成層次性較強的城鎮體系，其存在意義還在于疏解城市中心地區的人口和商業、商務功能，培育新的城市經濟增長極，改善城市空間結構和環境，同時對周邊區域有較大引領帶動作用，也可看做“副中心城市”。這一概念是從行政區劃的角度進行定義的，更側重于行政區劃中城鎮體系的概念，其范圍為行政轄區，有自身較完備的公共服務設施，是獨立于主中心城市的城市，是特大城市從“單一城市”走向“全球城市區域”中副中心新的表現形式，如目前東京都會區、巴黎都會區等世界級全球城市區域。這種形式的副中心一般位于城市主城市外，范圍涵蓋其行政區劃，面積較大，呈面狀發展，功能配備較完整。如東京橫濱市、琦玉市、千葉市、多摩市（參見圖2），大巴黎-上塞納省拉德方斯均屬于這一類型。在城市外圍發展副中心級城市，一方面，可以緩解通勤人口對中心城區交通的壓力；另一方面，也可一定程度上疏解中心城區人口、功能，緩解“城市病”。目前，比較成功的副中心城市多采用組團式的城市結構，即“副中心級城市”中還可能存在多個集聚中心，在緩解大城市中心城市病的同時，也避免在副中心級城市內部出現新的“城市病”。

3.副中心級城市建設的必要性

從城市經濟學的理論角度，副中心級城市建設有利于發揮城市的規模效應，是城市發展的必然趨勢。首先，城市的聚集效應使得城市經濟具有規模經濟遞增的特點，并由此產生了城市最優規模。在最優規模實現之前，隨著城市規模的擴大，城市聚集經濟創造出正的外部效應。但當城市規模超過最優規模之后，隨著規模的擴大，其外部成本就會上升，需要付出巨額的公共基礎設施投資以及環境治理成本。此時，城市規模的擴大造成負的外部效應。由于城市的外部成本在相當程度上不由企業或個人承擔，在城市進入完全不受限制，而要素市場又未充分發育的情況下，在一定發展階段中城市會吸引人口大量涌入，常常使城市過度膨脹而超過最優規模，造成資源配置惡化，從而產生“城市病”。因此，最優城市規模研究具有重要的理論價值和政策含義[14]。

其次，任何城市都不是孤立存在的，城市的空間分布對城市聚集效應會產生影響，因此城市最優規模不是一成不變的，而是一個動態均衡概念。城市的規模效應受多種因素影響，相鄰城市之間的協同效應就是重要的影響因素之一。單個城市（或鎮）處在鄰近城市組成的空間結構中，其規模收益會發生很大的改變。比如，在一些由超大城市、大城市和小城鎮組成的城市群中，小城鎮表現出很強的活力，能夠吸引人口和資本聚集，并能夠發展成為一定規模的城市。這些小城市鄰近大城市，同時交通方便，能夠享受到產業聚集在城市間的溢出效應。例如我國的長江三角洲、珠江三角洲這兩個地區，經濟發展狀況良好，大城市集中，而小城市和小城鎮發展也十分突出，全國的“百強鎮”幾乎無例外地集中在這兩個地區。這兩個地區都具有如下幾個特點（在某種程度上京津唐地區也有近似的潛在優勢）：①環繞或毗鄰一個超大規模城市或國際大都市（上海、香港）。②城市分布密集，除了作為核心的超大城市外，在直徑一二百公里范圍內還至少有三四個超過100萬人的大城市互相依托，加上周邊若干較小規模的城市和鎮，組合成一個由超大城市為核心、大城市為主干、由不同規模的市和鎮組成的城市群結構。③大城市之間、大城市與中小城市和鎮之間，有密集的交通網連接，運輸條件便利。對這兩個地區而言，還都具有一個得天獨厚的條件，即地處主要內河入海口，并擁有國際性大港。處在這種結構中的中小城市和鎮，具有較好的經濟效益和發展動力，主要是由于它們在地理分布上與大城市臨近但又保持了一定距離，與大城市之間產生了協同效應。這種結構既促進了中小城市的發展，也減輕了超大城市的負外部效應，緩解了超大城市的“城市病”。這種情況，與國外的副中心級城市建設和城市多中心化現象可能有某種殊途同歸之處[15]。

再次，只有副中心級城市才能有效平衡超大城市的集聚效應和擴散效應。當城市集聚效應遠大于其擴散效應時，會吸引資金和人口過度流入，使城市超過最優規模，凈收益下降。副中心級城市的建設能夠通過分擔超大城市的部分功能來吸引大量的人口、資本和技術，從而增強超大城市的擴散效應。并通過自身的集聚與擴散效應與周邊中心城市產生協同效應，促進中小城市的發展。由此副中心級城市可以將區域內的超大城市、大城市和中小城市有效進行對接與融合，體現出單個城市經濟外在化和整個群域經濟內在化的交互作用，從而使整個城市群具有較高的整體外部效應，達到結構優化。

對于北京這樣的超大城市，副中心級城市的建設更是勢在必行。目前北京已超過最優規模，負外部效應凸顯。而在京津冀城市群中只存在北京和天津兩個超大城市，中等城市和小城市發展嚴重不足，缺少發揮“二傳”作用的中間層。因此，要緩解北京城市病，亟須有達到一定規模的副中心級城市，一方面分擔北京中心城區的功能，增強中心城區的輻射力；另一方面發揮其城市規模效應以及與超大城市的協同效應，促進周邊中小城市的發展，改善其基礎設施條件、投資環境以及城市間交通運輸條件，從而逐步形成一個良性的城市群結構[16-17]。也就是說，通過副中心級城市建設增強城市群的整體外部效應，用城市群的協調發展來代替單一超大城市的過度膨脹。這種副中心級城市與過去的重點新城建設不同，需要重新確定并集中精力發展，以疏解中心城區功能，緩解“城市病”《北京城市總體規劃（2004-2020年）》早已提出“兩軸—兩帶—多中心”的新城市空間格局，其中的多數多中心后來成為重點新城。但由于重點新城過于分散，規模總量在全市所占比重不高，與中心城地區仍存在較大差距，并未實現疏解中心城區城市功能、帶動區域發展的作用。。此外，還很關鍵的是，在處于同一城市群的相鄰城市之間，既需要形成便利的交通線連接，又需要有不得開發的農田或自然保護區間隔，防止它們逐漸融合成為過大城市。

二、北京城市副中心應具備的條件

從目前的空間布局形態來看，北京市已基本形成一個由中心城區和外圍新城組成的亞城市群，建設“城市副中心”對現階段北京空間結構調整具有重要的戰略價值，它不僅是北京優化城市功能布局、緩解“城市病”的重要措施，更是推進首都經濟圈建設、探索完善區域城市群布局和形態的重大創新措施。對此我們應站在京津冀和環渤海經濟區的戰略空間層面來統籌考慮。作為北京的副中心級城市，如果要全面承擔賦予其的各項功能，必須滿足以下兩個條件。

第一，在形態上，與中心城區相對隔離且是組團式發展。這樣，副中心在一段時間內不會與中心城區蔓延相連且副中心各組團間有生態隔離帶，既便于發揮北京的規模效益又避免過度集中而導致“城市病”。

第二，城市經濟發展和社會服務等功能相對完整，能夠“自成中心”，能夠有效分流和截留向中心城區集聚的人口，尤其是從中心城區周邊相對集中的大規模居住地向中心城區通勤的晝夜間流動人口。

概括來說，北京市副中心級城市應是以現有基礎為重要依托、以軌道交通和大運量交通為紐帶、以明確的生態區域為界限的、功能完整、組團式布局的新城市，是北京人口、功能向河北、天津其他區域擴散的京津冀重要節點城市。并且單獨的副中心難以使中心城區功能迅速分散疏解，多副中心是未來北京城市發展的必然。不過在當前階段，北京迫切需要確定城市副中心的起步區作為新的城市增長極并重點集中發展，以增強中心城區的擴散效應，緩解“城市病”。因此，城市副中心的選址尤為重要。

三、北京城市副中心的選址依據

不同區域的城市副中心功能不同，考慮的因素不同，選址的結果也就不同。目前北京計劃建設的副中心要著眼于解決人口集聚問題，同時也是未來聯結京津冀三地的副中心級城市的一部分。在區域選擇上，應從管理體制的一致性、經濟社會發展水平的相似性、政府公共資源的可調性等方面，選擇有一定基礎并與天津、河北相鄰的區域來作為副中心建設的起步區域。當前可能作為副中心建設的北京新城，有大興、順義和通州我們設想的副中心均是指整個行政區域。在各區的相關規劃中有對新城、新區等區域進行明確界定。以大興為例，《大興新城規劃》中界定大興區和大興新城：①規劃中確定的城鄉統籌規劃范圍為大興區行政區范圍，土地總面積1036平方公里；②規劃中確定的新城用地規劃范圍包括大興新城興豐街道辦事處、林校街道辦事處、清源街辦事處、黃村鎮、西紅門鎮、北臧村鎮、團河農場、天堂河農場的部分用地，土地總面積163.03平方公里。文中的大興為大興區行政轄區。。這些區域，客觀來說是各有利弊。但從北京建設城市副中心的初衷出發，哪個區域在目前這個階段最合適則需要通過定量分析來進行比較。

考慮到城市副中心的功能多樣且北京市各郊區縣的差異程度較小，既要全面體現城市副中心的訴求又要將這種差異對滿足訴求的影響充分體現出來，這種指標體系必須兼顧兩者?；诓煌脑u判重點設計的指標體系，選址的結果自然就有可能不同。從北京副中心的建設訴求來看，兩種評判重點是顯然的：主要考慮區域的綜合發展情況，還是更注重為中心城區“分憂”？為此，我們按不同的評判重點設計了兩套指標體系，分別進行比選。

1.單純考慮區域發展的指標體系

我們從政策與區位優勢、發展緊迫性、經濟增長條件、基礎設施條件、公共服務條件等5個方面提出了共35個指標。由于部分數據難以獲得，二級指標覆蓋不夠完善，但依舊能反映出各新城的總體情況，評價指標體系具體如表1所示。

對各區縣數據指數化后，通過專家評議法設定不同權重，我們計算出了各項指標的總得分，參見表2和表3。

從評價結果來看，通州區在政策與區位優勢、發展緊迫性兩方面位居五個新城前列，而經濟、基礎設施、社會公共服務則位于5個新城中后列，總評價得分第四，發展綜合優勢較差。從發展趨勢來看，由于大興區新機場臨空經濟區建設已經上升為國家戰略，也是未來京津冀一體化合作的重點項目，在未來幾年建設期勢必擠占國家、市級財政的大量資金，對通州城市副中心建設資金和政策產生一定“擠出效應”。

2.主要考慮為北京“分憂”的指標體系

如果從北京當前發展城市副中心的迫切需求來看，為中心城區“分憂”可能比副中心自成體系發展好更重要。為此，選取區位條件、經濟條件、社會條件、空間結構四個方面的指標，形成帶傾向性的綜合評價指標體系（見表4）。

著眼于北京人口調控和功能疏解的優先問題，并考慮數據的可得性和可比較性，筆者從綜合評價指標體系中選取具有可比性并突出當前北京市政府工作重點的簡化指標。具體來看，主要包括以下幾個方面指標。

第一，區位：區域中心到其他兩個區的平均距離；區域內已有或規劃在近期建設的交通樞紐以及運送客流量；區域常態過境交通客流量（地鐵運送量、跨省公交客流量）。

第二，經濟：區域產業結構與全市產業結構的協調性；高端服務業區位商；人均收入水平。

第三，社會：公共服務水平；跨區人戶分離人口；公共財政預算支出水平。

第四，空間：空間結構一致性；區域發展均衡性。

第五，其他：從北京周邊區縣副中心建設的制約性因素考慮，主要包括水資源和土地資源。

按照北京市人口調控的首要任務、分步實施副中心建設的總體思路，指標權重方面，區位和社會分別賦予較高的權重，經濟和空間賦予略低的權重，每個指標內包含的單項指標平均分配權重值。

在單項評分上，因為涉及區域少，采取排序并按序數賦值的方法，排位第一，賦值100；排位第二，賦值90；排位第三，賦值80由于這里涉及的區域比較少，為了表示出各區域在單個指標方面的相對優劣性，采用了這種相對度量的方式，對通州、大興和順義這三個區域進行排序區別。在單個指標方面，排序第一的賦值100，排序第二的賦值90，排序第三的賦值80，以對各區域在各指標下進行相對度量。。最后，計算各區得分值。根據以上計算方法，初步結果如表5所示。

根據表5的結果，在優勢方面，通州綜合情況略好于大興和順義，這主要是因為無論從距目前北京中心城區建成區來看，還是從與京津經濟中心點的距離來看，通州都處于中間位置，區位條件較好，且在截留職住分離通勤人群方面具有較大優勢。在人均收入水平、公共服務能力等方面，通州在三個區中排序居中，總體發展較為平衡。

從以上兩種指標體系的設計可知，若單純考慮區域發展情況，那么大興和順義的綜合發展明顯好于通州。如果將大興建設為城市副中心，那就要在經濟發展和基礎設施建設方面繼續擴大其優勢，并突出其特色這與一些主導功能型的城市副中心選址相似，比如橫濱MM21以商務功能為主要特色，是東京邊緣區重要的核心商務區之一，選址時重點考慮的是其商務功能的發揮。。如果考慮為中心城區“分憂”，那通州的情況是最好的。而目前北京的“單中心”格局已嚴重影響到首都城市功能的充分實現，影響到首都綜合承載力和城市運行效率的提升和北京世界城市的建設，因此，為中心城區“分憂”成為北京副中心城市的首要任務。從這方面而言，通州理應成為北京副中心建設的起步區。那么通州在建設北京副中心城市時就要首先考慮為北京“分憂”的功能，使通州承擔一部分首都核心功能，集聚更多人口。

四、北京城市副中心的發展思路與政策建議

1.北京城市副中心的發展思路

通州城市副中心是北京提出建設的第一個城市副中心，對于通州的發展是一個巨大的機遇。通州應充分發揮自身優勢，規避劣勢，爭取國家在政策方面的更大支持，使城市副中心真正加快建設，積極推動京津冀協同發展。為此，未來通州城市副中心建設發展的總體思路是：緊緊圍繞京津冀一體化、北京城市發展需求，加強城市要素集聚能力，加快吸引中心城區人口、功能疏解，提升城市綜合實力，推動通州城市副中心成為大首都城市群體系中北京輻射河北東部、天津武清等區域的重要節點城市，成為首都區域功能的重要承載地，成為功能完備的區域現代化大城市。

2.推動北京城市副中心建設的政策建議

（1）將發展北京城市副中心融入國家戰略中。緩解北京“城市病”，促進北京健康發展，不僅需要立足北京市域、加快城市副中心建設，實現城市功能在市域內的合理布局，還需要與京津冀城市群聯動發展，實現人口、產業和公共服務資源等在城市群中的較均衡配置。習近平總書記在北京考察工作時候提出京津冀協同發展要上升為國家戰略。建設通州城市副中心是優化區域城鎮空間結構，打破單中心結構的重要措施，也是推進京津冀協同發展的關鍵節點，要將副中心建設融入國家戰略中，加強國家對首都發展的關注，使通州副中心建設不僅是完善自身的一般性城市功能，而且要承載北京世界城市的高端功能。一方面要通過疏解一部分中心城區的高端功能，例如金融、文化等；另一方面要積極承載一部分新的高端功能，比如國際性組織聚集等[13]，從而推動通州副中心從功能定位，到政策支持，都成為北京的“特區”。

（2）多策并舉，鼓勵中心城區功能和產業轉移至通州。通州目前急需改變“有城無業”的現象，突出主導產業和優勢產業，有效疏解中心城區功能。首先，對從中心城區搬遷至通州的大型外企、國企、民企的總部和地區總部（含營運中心、研發中心、銷售中心、采購中心等），以及定向吸引的重點企業和重大項目，區財政按形成區級財力的一定比例，安排資金用于補貼購租辦公用房、支持技術改造、提供專業培訓、獎勵高管人員，并給予部分稅收優惠等。其次，對于國際國內行業組織、NGO等組織總部在通州租用辦公室，根據其級別和租用面積，給予一定比例租金補貼。第三，在通州試行服務業要素價格改革，服務業要素使用價格與工業同價。第四，鼓勵中心城區內優質公共服務機構在通州開設分校和分院，鼓勵開辦有較高知名度的國際學校、國際醫院，鼓勵市、區示范性中、小、幼合作辦學，鼓勵開辦高校附屬中小學。對這些領域中的新建項目，政府提供從土地到建設、運營的一攬子扶持。第五，鼓勵各種大型文體活動在通州舉辦。市級及以上的論壇、賽事、文化、展覽等重大活動，通州區政府給予一定額度租費補貼，特別重大活動一事一議。

（3）加強副中心建設用地指標保障。首先，在保障建設用地指標方面，要給予支撐副中心建設的基礎設施、公共服務、重大產業項目建設用地指標適度傾斜，耕地占補平衡全市統籌或者跨區域平衡，將新城范圍內城市發展備用地調整為建設用地。其次，在增強用地靈活性方面，要將副中心作為土地利用年度計劃改革試點，制定3-5年的土地利用計劃，統籌安排跨年度、用地規模大的重點項目，使用地指標在時序上根據重點項目安排進行配置，增強土地利用的靈活性。第三，在提升用地效率方面，要推動既有產業園區整合，推進中關村通州園等重點園區增容擴區，打破產業園區零、散、小的格局，推動形成規模效益。第四，在降低用地成本方面，一方面要拓展用地供地方式，另一方面要加強舊城、舊廠改造，允許業主自行改造，鼓勵小地塊出讓，允許自用型服務業企業競拍土地，允許項目用地帶方案出讓。

（4）加強資金財稅政策支持。首先，要加強財政支持力度，由市財政、市發改委每年各出資50億元，建立副中心發展專項資金，專項用于副中心基礎設施、公共服務和生態環境建設，及對利于副中心品牌形象樹立的新遷入的符合產業定位的大型企業或項目給予獎勵。其次，要推動形成“通州錢，通州用”的財稅機制。通州年新增財政收入全額用于副中心建設，推動土地收益返還并定向用于“一核五區”基礎設施建設。第三，推動引導小城鎮發展基金等政府性產業投資基金向副中心傾斜。第四，推動融資平臺整合，提升融資能力。鼓勵金融機構在風險可控的條件下，將貸款審批權限下放至支行，爭取金融機構擴大對通州地區的信貸規模。第五，試行服務業要素價格改革，“一核五區”內服務業水、電、氣、熱等要素使用價格與工業同價。

（5）引進高端公共服務人才。借鑒《北京市吸引高級人才獎勵管理規定實施辦法》相關規定，制定北京城市副中心人才引進辦法，積極引進重點領域高級管理人才和專業人才。對重點公共服務單位，如學校、醫院等引進的人才（含重點民辦教育或醫療單位），可直接辦理落戶手續，其他相對急需人才可優先辦理人才居住證。北京市對通州區這種方式的人才入戶指標進行總量控制，采取“走一補一”和“來一獎一”的“占補平衡”方式：即以2012年為時間基點，外地進京人才落戶的總數取決于離開通州的戶籍人口數和從中心城區遷入通州的戶籍人口數之和。通過這樣的方式，既能完成北京市統一的人口總量調控目標，也利于通州優化公共服務。此外，對于認定的高端人才，可優先安排與人才級別對應的保障房供給指標（不參與搖號排隊），并且（企業、科研單位、公共服務機構）給予一次性補助后，給予分月津貼補助。

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