新常態下山西“三農”問題及對策分析

摘 要：新世紀以來，山西“三農”問題得到了有效的解決和改善，農業生產穩中向好，農民收入連年攀升，農村社會穩定有序。但是“三農”問題在新常態下出現了新問題，需要密切關注。因此，山西必須強化對“三農”問題的關注，提出更有針對性的對策措施，解決好“三農”問題，促進農村人口有效發展，有序轉移，實現城鄉一體化發展新格局。

關鍵詞：“三農”問題 發展現狀 面臨問題 惠農政策 發展能力

中圖分類號：F30 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）05-065-04

新世紀以來，山西全面貫徹落實中央的各項農業政策，進一步健全強農惠農政策體系，加大“三農”的投入，使農業基礎地位得到加強，民生得到改善，全省農業和農村經濟總體上保持了良好的發展態勢。

一、山西“三農”的發展現狀

（一）農業生產情況總體良好

通過多年來的發展，山西農業開發形成了良好的發展勢頭。首先，全省糧食生產能力穩步攀升，屢創新高。2014年，全省糧食產量達到了133億千克，再創歷史最好水平。其次，全省畜牧養殖的規模化、標準化、科學化水平得到明顯提高，全省畜牧業發展能力得到增強，畜產品產量保持增長。再次，全省農業加工業發展勢頭迅猛。2013年，全省農產品加工企業銷售收入邁上1000億元臺階，達到1056億元，比2010年增長1.3倍，創造了年均31.7%的遞增速度，提前兩年完成“十二五”規劃千億目標。2014年以來，由于受到經濟下滑的影響，全省省級農產品加工龍頭企業也面臨著諸多的壓力，1-9月，全省農產品加工龍頭企業營業收入297.9億元，同比下降8.2%；利潤總額13.5億元，同比下降41%。

（二）農民收入水平明顯提高

2014年，隨著中央和省委省政府各項惠農政策有效地實施和落實，全省農業生產形勢較好，務工形勢總體穩定，農產品價格趨升，農民收入水平和消費水平得到進一步改善和提高，農民生產生活得到明顯的改善。首先，農民收入保持快速增長。2013年全省農民收入超過7000元，達到了7153.5元，是2000年的3.75倍，明顯高于同期城鎮居民的收入增幅，進一步縮小了城鄉差距，為實現“十二五”農民收入翻番的目標奠定了良好的基礎。其次，從農民人均純收入的來源結構分析，2010年以前，家庭經營純收入占農民人均純收入比重始終保持最多的份額，但是從2010年開始，工資性收入所占比重首次超過家庭經營性收入所占比重，成為農民增收的重要增長點。第三，隨著收入的逐步提高，農民消費水平水漲船高。2013年，農民人均生活消費支出達到了6017.1元，明顯高于同期農民人均純收入的增長。從消費支出項目的支出費用來看，2000年以來，農民消費結構得到了明顯優化，特別是消費重點已經開始轉向汽車、醫療、文娛等新的消費領域，顯示出農民生活水平和質量得到明顯提高和改善。

（三）農村基礎設施建設和扶貧工作取得明顯成效

2001年以來，山西經過兩輪全覆蓋（第一輪：具備條件的建制村通水泥（油）路全覆蓋，中小學校舍安全改造全覆蓋，村級衛生室全覆蓋，村通廣播電視全覆蓋，農村安全飲水全覆蓋；第二輪：農村街巷硬化、便民連鎖商店、文化體育場所、中等職業教育免費、新型社會養老保險全部“覆蓋”到村到人）工程，農村基礎設施建設得到明顯改善，社會事業發展良好。目前的重點是58個貧困縣（36個國定貧困縣，22個省定貧困縣）的發展，以及其他地區的貧困農村發展問題。2014年以來，全省繼續實施百企千村產業扶貧，支持和引導各類社會資本、民營資本、工商資本進入貧困地區，扶貧工作取得明顯成效。總體上看，全省國有企業、骨干民營企業、地方政府、扶貧村均表現出高昂的積極性，多數地區的扶貧項目已經啟動，對貧困地區發展起到了積極的推進作用。

二、“三農”面臨的問題

（一）農業生產問題

山西全境丘壑縱橫，農業現代化發展嚴重不足。雖然近年來農業基礎設施建設和農業投入不斷增加，農業生產條件得到了一定程度的改善，但是自然條件仍是制約全省農業生產的重要因素。首先，農業生產條件仍顯薄弱。2000年以來，全省農作物播種面積不斷下降，不過2005年隨著免征農業稅和農業補貼政策的全面推行，2006年以來，全省農作物種植面積有所恢復，2010年以來始終保持在3700多千公頃，基本上恢復到十年前全省種植面積的平均水平，特別是近年來農業綜合生產能力的不斷提高，全省糧食總產量近年來始終保持在百億千克以上，特別是2013年山西省糧食產量首次突破130億千克，達歷史最高點。不過即使是以最好的年份來看，山西糧食播種面積位居全國第14位，糧食總產量位居第18位，單位面積產量位居全國第27位，僅僅排在甘肅、陜西、青海、貴州等四省前面，也說明全省農作物生產的自然條件比較差。2013年數據顯示，山西省糧食單位面積產出僅為吉林省的54%，全國平均水平的75%。其次，小雜糧生產受到限制。玉米作物由于其良好的自然適應性和經濟屬性，在山西全境普遍種植，對其他作物種植產生明顯的替代。我省特色農業的重點是打造小雜糧品牌，但小雜糧由于產量低、經濟效益不明顯，生產面積出現下滑，迫切需要加大支持力度。再次，水仍然是全省農業的重要瓶頸。由于水的自然條件約束和工業結構對水系的破壞，導致全省水資源極為短缺，特別是備用水源問題、農業用水的最后一公里問題、水價和管理問題仍是農業生產面臨的主要問題。

（二）農民收入消費問題

農民收入和消費是農村問題的核心問題之一。新世紀以來，山西農民人均純收入持續增加，但較全國平均水平相對發展不足。首先，全省城鄉居民收入差距明顯。城鄉差距是現階段城鄉經濟發展不平衡的重要表現。從收入差距看，2000～2013年城鄉居民收入差距從2818.49元拉大到15302.1元，2014年1～9月份全省城鄉居民收入差距為11474元，差距仍然十分明顯。從收入增速看，山西農村居民人均純收入由1980年的155.78元增長到2013年的7153.5元，30年間增長了45.92倍；而同期城鎮居民人均可支配收入由379.7元增長到22455.6元，增長了59.14倍；城鎮居民收入增速明顯高于農村居民人均純收入的增長速度。從城鄉收入差距比率看，1980年城鄉收入比為2.44∶1，2013年該指標值達到3.14∶1。據統計，2014年1～9月份全省城鄉收入比為2.86：1，差距略有縮小，說明近年來農村居民收入增長速度快于城鎮居民收入增速，為城鄉統籌發展奠定了良好的基礎。其次，全省農民人均純收入與全國平均水平差距拉大。據統計，山西農村居民人均純收入明顯落后于全國平均發展水平，處于落后位置，且有拉大的趨勢。從表1可以看出，2013年全省農村居民人均純收入為全國平均水平80.4%，2014年1～9月份全省農村居民人均純收入為全國平均水平72.4%，仍然處于2006年以來的相對下降通道中。2014年1～9月份全省農村居民人均純收入與全國平均水平的差距再次拉大到2356元，超過2013年全年的差距水平。再次，全省農民消費支出能力差距明顯。由于收入差距的不同，城鄉居民之間的消費支出能力差距也比較明顯。從支出角度來看，2013年城鎮居民人均消費性支出13166.2元，同期農村居民人均消費性支出6017.1元，城鄉居民消費支出水平差距比達到2.19：1。2014年1～9月份全省城鎮居民人均消費性支出10755元，同期農村居民人均生活消費支出4819元，城鄉居民的消費支出水平比拉大到了2.23：1。因此，促進農民收入的快速穩定增長、改善農村居民消費環境及縮小城鄉差距任重道遠。

（三）農村面臨的問題

多年來，農村經濟社會相對于城市來說發展明顯不足，就業機會、公共服務等明顯缺失，導致大量的青壯年走出農村，農村經濟社會后繼發展無人，農村陷入到貧困陷阱，發展缺乏足夠的動力。首先，農村貧困問題仍顯突出。目前，全省119個縣（市、區）中，就有58個貧困縣，其中國家扶貧開發工作重點縣36個。按照今年國家確定完善扶貧對象建檔立卡貧困人口規模，全省現有農村貧困人口329萬（貧困戶的識別標準是以2013年農民人均純收入2736元（相當于2010年2300元不變價）），占農村人口總數的13.3%，并且現在遺留的貧困農村，大多是自然條件差、家庭勞動力少、居住地偏遠、沒有可利用資源等貧困程度極深的地區，扶貧極為困難。從收入上看，2013年，全省農村占人口20%的低收入者收入2283元，僅為同期全省農民人均純收入的31.9%，是全國平均收入的25.7%。其中國家扶貧開發工作重點縣和連片特困地區扶貧攻堅重點縣在內的36個縣，農民人均純收入達到4378.15元，是全省平均水平的61.2%，促進貧困地區農民生產增收，縮小發展差距仍然是扶貧開發一項長期艱巨的重要任務。其次，農村老齡化問題初步顯現。農村老齡化主要表現在兩個方面，一個方面是絕對的老齡化。根據2010年全國人口普查資料，山西農村居民中65歲及以上的人口占總人口的比重為8.61%，高于全省城鎮居民65歲及以上人口占總人口比重的6.84%；全省農村居民的老年撫養比為11.67%，全省城鎮居民的老年撫養比為8.72%，兩項指標說明山西農村老齡化問題比城鎮老齡化問題相對嚴重。另一方面是相對的老齡化。隨著城鎮化和工業化進程的加快，大量的農村剩余勞動力走出農村進入城鎮，但由于就業崗位和專業技能所限，農民進城務工多為青壯年勞動力，造成了目前農業生產主要靠中老年人和婦女，并且隨著進城務工農民從兩棲式向永久式轉變，農業生產呈現出老人種田常態化趨勢，并且由于缺乏青壯年，農村整體服務能力明顯減弱，村干部年齡普遍偏大，留守老人、留守兒童、留守婦女成為農村社會的主力，農村發展問題、安全問題、社會保障問題日益突出。

三、促進農業和農村經濟社會發展的對策建議

（一）構建新型農業經營體系，提升農業現代化水平

1.培育新型農業經營主體。一是要大力培育發展專業大戶和家庭農場；二是規范發展專業合作社；三是做大做強農業龍頭企業；四是加強農業院校、農業縣區、農業科研及推廣部門的全面合作。

2.大力發展農業社會化綜合服務體系。打造現代農業，必須建立完善的農業社會化綜合服務體系，形成公益性服務和經營性服務相結合、專項服務與綜合服務相協調的新型農業社會化服務體系。一是要培育經營性社會化服務組織；二是要強化公益性農業服務體系建設；三是要創新農業社會化服務對接機制；四是要開展農業社會化服務示范縣的創建工作；五是要加快用信息化手段推進現代農業建設，推動國家農村信息化試點省建設。

3.加強農業生產性基礎設施建設。要繼續加強農業基礎設施建設，提高農業綜合生產能力。一是要加強農田水利的“最后一公里”建設。重點要補貼扶持建設村莊蓄水池，保障每個村莊有一個大型儲水池，確保能夠順利度過旱情。要進一步抓好旱作節水農業工程建設，繼續開展農田節水示范活動，重點推廣秸稈覆蓋蓄水保墑培肥、少耕穴灌聚肥節水等技術模式。二是要加強以中低產田改造和鹽堿地改造為重點的耕地綜合生產能力建設，協調財政、國土、水利等部門，整合項目資金，按照統籌規劃、分工協作、渠道不變、集中投入、連片推進的要求，完成中低產田、鹽堿地改造工作。三是要深入開展測土配方施肥行動，實現糧食、果菜等作物測土配方施肥全覆蓋。要大力推廣秸稈還田技術，增加土地肥力，提升土地產出能力。

4.加強農產品質量安全監管和重大動物疫病防控。要以農產品質量安全監管和重大動物疫病防控為重點，全力抓好農業風險防控工作。一是繼續加強縣、鄉兩級農產品質量安全監管機構建設，落實網格化監管責任制。深入開展農產品質量安全專項整治，加大質量安全例行監測和監督抽查力度，完善落實產地準出、質量追溯等制度，力爭全年全省農產品質量安全例行監測總體合格率達到95%以上。二是開展農產品標準化生產推進年活動，加快制訂地方農業標準，開展標準化生產示范創建，加大“三品一標”認證力度。支持企業、合作社爭創中國馳名商標和山西省著名商標。三是全面啟動實施動物疫病中長期防治規劃，制定單項動物病種防治計劃，實施分病種、分區域、分階段防治措施。落實重大動物疫病防控責任制，突出抓好強制免疫、監測預警、檢疫監管、應急處置、疫病凈化等防控措施的落實。同時，加強病蟲害統防統治、動物衛生監督、農資打假供優、農業災情調度等工作。

5.加快農業科技創新推廣。要加強農業科技創新。一是重點加大種業改革創新力度，完善畜禽良種繁育體系，支持重點龍頭企業和現代農業園區建立專家工作點或博士工作站。二是圍繞山西特色主導產業發展需求，大力推進高新技術和關鍵技術創新，盡快在高產優質新品種選育、新技術集成組裝配套、農產品精深加工技術研發、高效安全肥料農藥獸藥研發等關鍵領域取得重大突破。三是加快農業科技推廣運用。以提升服務能力為重點，繼續加強鄉鎮農技推廣站建設，加快推進村級科技服務點建設，做好基層農技推廣補助縣項目建設工作。四是大力實施農業科技成果轉化工程，組織開展科技進村入戶，加大新品種、新技術、新模式推廣力度。

6.完善農村金融服務體系。要進一步加大農村金融改革力度，促進農村金融全方位發展。一是要積極創新金融服務方式，改善金融生態環境，著力構建多層次廣覆蓋可持續的農村金融服務體系，著力解決城鄉金融資源配置失衡問題，引導銀行機構調整信貸投向。二是要依托大型銀行機構推進農村金融市場化改革，促進銀行等金融機構向農村派駐基層分支機構，填補農村地區的金融服務空白。三是要平等地對待各類金融機構和類金融機構，促進國有銀行的基層分支、農村信用社、農業銀行、郵儲銀行、村鎮銀行等多元化發展，進一步滿足農民的貸款需求。

（二）多渠道增加農民收入，提升農民的消費能力和水平

增加農民收入，提高農民生活水平，是全面建成小康社會的重要內容。要緊緊圍繞農民收入的四大來源渠道，分類進行指導和支持。一是要提升工資性收入的穩定性和持久性。要發展縣域工業經濟，鼓勵全民創業，以創業促就業，以就業促增收，大力發展民營、個體經濟，為農民工創造務工條件。通過外聯內引大力發展第三產業，尤其是旅游業，快速增加農民的就業機會。二是要夯實經營性收入。通過農業全產業鏈發展，提升農業的比較效益，讓務農為主的農民收入快速增長，縮小城鄉居民收入差距，獲得社會平均收入。三是要通過政策安排增加農民的財產性收入和轉移性收入。要注重發展農村集體經濟，有條件的地方積極探索集體建設用地入市的方式，通過市場化的手段增加農民的財產性收入，特別注意的是要制定合理的長效制度，保障農民的長期合法收入，避免一次性的收入制度安排。要加大對農民的轉移支付力度，通過各種途徑和方式對農民進行生產、生活性的支持，直接或間接的增加農民的轉移性收入。通過多渠道增加農民收入，增強農民自身的造血能力和發展能力，促進農民生活水平的提高。四是要在收入提高的基礎上，制定促進農村消費計劃，對于農村消費品要進行免稅、補貼、抵扣等多形式支持，鼓勵農民進行有效消費，提升生活品質。

（三）加強農村生活性基礎建設，提高農村社會保障水平

加快農村社會事業發展，全面改善農民生活條件，提高農民生活質量和綜合素質，對于全省構建和諧社會、全面建成小康社會具有特別重要的意義。要按照城鄉統籌的原則，全面加快農村社會事業的發展，提升農民生活水平。

1.加強農村生活性基礎設施建設。農村生活性基礎設施是改善農村居住環境，提升農民生活品質的重要保障。重點是要在部分農村推行“一戶三池（沼氣池、蓄水池、垃圾池）”，提升農民的生活品質。一是要加強農民應用水工程建設，解決農村居民用水的“最后一公里”的問題，針對不同的村莊分類實施農業和農村用水支持辦法。對于有條件實施集中供水的地區，要加大管道建設和管道維護補貼力度，提高對農村和農戶家庭的集中供水能力；對于不能采取自來水方式供水的村莊，要采取一村一井或者多村一井的方式，結合儲水池、水質安全處理工程進行有效供水；對于特別偏遠或者打水井成本過高的村莊，要加大補貼力度，采取一村一個公共飲用水池或者一戶一個旱井的方式，結合水質安全處理進行有效供水。二是要對農村道路、電力等農村生產性和生活性基礎設施進行升級改造，提升應用水平和能力，確保道路暢通、電力穩定。三是要對農村綠化、農村衛生、農村娛樂場所進行改造，全面建設美麗鄉村、打造清潔農村社區、豐富農民精神家園，讓農民就地能夠享有同質的生活環境和精神生活。

2.以教育為主著力培養新型農民。充分發揮教育的基礎性、先導性、全局性作用。首先，要繼續加大對農村義務教育投入，抓好農村義務教育，鞏固和提高農村義務教育水平。其次，要突出抓好職業教育。把發展職業教育作為解決“三農”問題和培養新型農民的重大舉措，增強辦學的針對性和實用性，擴大職業教育招生規模，全省形成一批能滿足技能型人才培養要求、適應農村勞動力轉移培訓需要的職業教育骨干基地。第三，要加強農村師資隊伍建設。把培訓農村合格老師作為保障農村教育質量的核心環節，實施農村教師培訓工程，鼓勵和引導教師及具有教師資格的其他人員到農村中小學任教，努力縮小城鄉教育差距，擴大農村優質教育資源覆蓋面。

3.加強農村公共衛生和基本醫療建設。在“村村都有衛生室”的基礎上，要繼續加大農村公共衛生的投入，加強醫療服務水平。一要健全新型農村合作醫療制度。重點是形成補助標準逐步提升制度，逐年提高新農合補助標準，進一步提高新農合報銷比例。二是要積極探索實施異地就醫報銷制度、就醫就地報銷制度等惠民制度，提高新農合的使用效率，避免農民因為自我墊支過高而放棄治療，使農民真正得到實惠。第三，加強疾病預防控制和醫療救治服務，提高處理農村重大疫情和突發公共衛生事件的能力。重點控制嚴重危害農民身體健康的傳染病、地方病、寄生蟲病和人畜共患疾病等重大疾病。第四，要制定優惠政策，鼓勵和穩定衛生技術人員留在農村為農民服務。

4.加快農村文化建設，滿足廣大農民的精神文化需求。加快農村文化事業建設，滿足農民多層次、多方面精神文化需求。一要增加對農村文化發展的投入，加強縣文化館、圖書館和鄉鎮文化站、村文化室等公共文化設施建設，繼續實施農村電影放映工程，構建農村公共文化服務體系。二要組織農民開展自娛自樂文化活動。積極開展多種形式的群眾喜聞樂見、寓教于樂的文體活動，保護和發展有地方和民族特色的優秀傳統文化，扶持農村業余文化隊伍，鼓勵農民興辦文化產業。三要與農村中小學遠程教育和黨員遠程教育網絡相結合，開展農村數字化文化信息服務，加快文化信息資源共享工程建設，并與農村文化設施建設統籌規劃、綜合利用。

5.建立農村社會保障制度，解決農民后顧之憂。按照城鄉統籌發展的要求，逐步加大公共財政對農村社會保障制度建設的投入。一要積極推進新型農村社會養老保險，全面普及并提高給付標準，讓更多的農民享有養老保險，從而解決后顧之憂。二要建立農村最低生活保障制度，做到應保盡保。與扶貧開發、促進就業以及其他農村社會保障政策、生活性補助措施相銜接，堅持政府救濟與家庭贍養扶養、社會互助、個人自立相結合，鼓勵和支持有勞動能力的貧困人口生產自救，脫貧致富。三要進一步完善農村“五保戶”供養、特困戶生活救助、農村災民救助等農村社會救助體系。四要鼓勵和支持在農村開展社會慈善、社會捐贈、群眾互助等社會福利活動。

（四）構建扶貧新機制，實施“一戶一就業”政策

貧困地區的發展對于城鄉一體化、全面建成小康社會具有重要的意義。山西貧困地區多，困難大，基礎薄弱，需要加大力度進行扶貧建設，全面創新扶貧工作方式，構建扶貧新機制。一是對于自然條件過于惡劣，確實不適宜居住的地方，要提高拆遷補助標準，力爭在農戶出工不出錢的條件下實現移民搬遷、易地安置。二是貧困農村的土地若有一定的開發價值，可以利用增減掛鉤的土地政策實現易地安置，并要配套解決移民的就業問題，使移民能夠實現自我發展、自我提高。三是要以產業開發為核心，著力實施片區開發工程。加快“百企千村”產業扶貧開發項目的落地，力爭貧困地區能夠建立起帶動群眾穩定增收的骨干產業，提升貧困地區的可持續發展能力。四是實施“一戶一就業”的教育扶貧計劃，對于貧困農戶，要對其家庭中的青壯年進行學習培訓，并且在培訓后由政府積極穩妥地幫助安置就業，力爭實現“一戶一就業”的目標，促使這部分人通過自身努力走出貧困，進而帶領家庭走出貧困。五是對于確實沒有勞動能力的貧困農戶，要通過政府補貼繳納新型農村社會養老保險、落實農村最低生活保障制度、實施農村聯幫互助以及社會救助等多方式保障其基本生活。

參考文獻：

[1] 歷年的中國統計年鑒

[2] 歷年的山西省統計年鑒

[3] 山西省農業廳工作報告

[4] 山西省歷年藍皮書農業篇

（作者單位：山西省社會科學院 山西太原 030006；作者簡介：郭衛東（1977—），男，山西清徐人，山西省社科院副研究員，管理學博士，研究方向：農村經濟）

（責編：李雪）