宜昌市生態公益林補償現狀深淺析

薛伶俐

摘要：鑒于宜昌特殊地理位置，通過對宜昌實施生態公益林補償的必要性分析，對宜昌市生態公益林補償機制建設現狀調查，結合宜昌實際，提出了發展對策和建議。

關鍵詞：生態公益林;補償;現狀

收稿日期：2015-04-27

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宜昌古稱夷陵，是巴楚文化的發祥地，是舉世矚目的三峽工程所在地，是湖北省域副中心城市和長江中上游區域性中心城市。全市現轄五縣、三市和五個城區，總面積2.1萬km2，總人口415萬。2004年，宜昌市生態公益林的森林生態效益補償，按照先期試點、逐步增加、全面實施的步驟，多方籌措資金，逐步落實到位，建立生態公益林補償制度。森林生態效益補償制度的確立與全面實施，結束了宜昌市長期無償使用森林生態效益的歷史，開始進入有償使用森林生態效益的新階段，實現了林業由以木材生產為主向以生態建設為主的歷史性轉變，加快了林業生態建設、鞏固了生態建設成果、保障了林業持續快速協調健康發展，提供了強有力的政策支持。

1宜昌實施生態公益林補償的必要性

1.1加強世界水電能源之都生態安全建設需要

宜昌是世界最大的水電工程三峽工程和長江第一壩葛洲壩工程所在地，是世界最大的水電能源基地。宜昌已建成長江三峽、葛洲壩、清江隔河巖、高壩洲、水布埡等五座大中型水電站，總裝機3000多萬千瓦，年發電1300多億千瓦時，占全國水電總發電量的15%左右。宜昌的生態環境保護問題受到世界矚目。宜昌市加強生態保護，實施生態公益林補償，探索大型水電建設工程建設和生態環境保護和諧發展的路徑，不僅是確保三峽等水電工程長期安全運行和持續發揮綜合效益的需要，也是促進宜昌經濟、社會、環境的協調發展，實現人與自然和諧共融的需要，更是向世界彰顯我國生態治理決心和能力的戰略需要。

1.2保護珍稀瀕危動植物物種需要

宜昌是我國重要的珍稀瀕危物種棲息地、資源庫和避難所。全市林業用地面積154.05萬hm2，占國土面積的72.6%，森林覆蓋率達到65.7%，活立木蓄積量5028萬m3。全市有種子植物5582種，物種數量占全國種子植物的七分之一，其中國家級保護植物47種。全市已知陸生脊椎動物601種，其中國家一級重點保護野生動物12種，國家二級重點保護動物60種，省級重點保護野生動物96種。全市現有國有林場23個，經營面積7.3萬hm2。全市森林公園達到10個，其中國家級5個、省級3個、市級2個，面積9.3萬hm2。全市共有各類自然保護區（小區）52個，其中國家級自然保護區1個，省級自然保護區3個，市級自然保護區1個，縣級自然保護區1個，省級自然保護小區33個，市級濕地自然保護區13個，保護總面積為18.1萬hm2。這些寶貴的資源是宜昌特有的資源，更是人類共同的財富，對以上重點區域重要資源保護實施生態補償，是加強保護的迫切需要。

1.3加快宜昌生態文明建設需要

2014年，宜昌納入國家第一批生態文明建設現行示范區，資源有償使用制度是重點探索內容之一。規劃到2020年，宜昌市全面形成生態文明與經濟、政治、文化、社會建設“五位一體”融合發展格局，建成“一城三區”，即經濟社會與環境協調發展的世界級臨壩生態名城、全國生態文明體制改革和創新的先行試驗區、環境敏感地區實現產業轉型和生態化發展的示范區、與傳統美德相結合的現代生態文化建設先行區。加強宜昌生態文明建設，林業是主戰場，實施生態公益林補償是重要手段和途徑之一。

2宜昌生態公益林補償現狀

2.1基本概況

生態公益林是森林分類經營的重要組成部分，森林經營是按照森林主導功能的不同，對森林分類區劃為生態公益林和商品林，實施分類經營管理，使森林的生態、社會、經濟效益發揮到最佳程度，并達到高度的協調統一，滿足人類對森林多層次、多方位的需求，實施林業可持續發展戰略。為實行森林分類經營，國務院于1995年批準發布了《林業經濟體制改革總體綱要》，明確提出：實行森林分類經營，是林業體制改革的必有之路。1998年新修訂的《森林法》中明確規定：國家設立森林生態效益補償基金，用于提供生態效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理。

2012年，宜昌市根據湖北省林業廳辦公室《關于轉發<國家林業局關于國家級公益林補充區劃審核結果的通知>的通知》精神（鄂林辦天[2012]98號）要求，共區劃界定生態公益林面積76.40萬hm2，占全市林業用地50%，其中國家級40.14萬hm2、省級13.15萬hm2、市級2.84萬hm2、縣級公益林面積20.28萬hm2。

2.1.1、按權屬分

（1）國有公益林6.65萬hm2，占公益林面積8.70%;

（2）集體和個人公益林69.76萬hm2。占公益林面積91.30%.

2.2.2、按天保工程區域劃分

按照天然林資源保工程范圍區分，其中天保工程區區劃界定總面積74.05萬hm2，占全市公益林總面積97%，其中國家級38.31萬hm2、省級12.62萬hm2、市級2.84萬hm2、縣級20.28萬hm2;非天保工程區區劃界定總面積2.35萬hm2，占全市公益林總面積3%，其中國家級1.83萬hm2、省級0.52萬hm2。

2.2補償政策

1992年，國務院批轉國家體改委《關于一九九二年經濟體制改革要點的通知》（國發[1992]12號）明確指出：要建立森林生態效益補償制度，實行森林資源有償使用。1992年末，原國家林業部邀請有關部委參加對我國13個省的林區進行考察，決定建立森林生態效益補償機制。1993年，國務院《關于進一步加強造林綠化工作的通知》指出：“要改革造林綠化資金投入機制，逐步實行征收生態效益補償費制度。”1998年《森林法》修正案中明確規定：“國家設立森林生態效益補償基金，用于提供生態效益的防護和特種用途林的森林資源，森林的營造、撫育、保護和管理，森林生態效益補償基金必須專款專用，不得挪做他用”。2000年，國務院頒布的《森林法實施條例》規定：防護林、特種用途林的經營者有獲得森林生態效益補償的權利。2004年12月10日，《中央森林生態效益補償基金制度》正式確立并在全國范圍內全面實施。2014年4月30日，財政部、國家林業局印發《中央財政林業補助資金管理辦法》，對國家級公益林補償標準進行調整。調整后，現行補償標準為：國有的國家級公益林平均補償標準為每年每畝5元，集體和個人所有國家級公益林補償標準15元/畝。

省級公益林補償標準：根據2005年9月7日省財政廳、省林業局印發的《湖北省森林生態效益補償基金管理辦法（暫行）》和2011年11月18日湖北省財政廳、湖北省林業廳《湖北省天然林保護工程財政專項資金管理實施細則》等相關規定，國有省級公益林森林生態效益補償標準5元/畝，集體和個人所有省級公益林森林生態效益補償標準10元/畝。

縣級生態公益林補償標準：按照事權劃分，縣級生態公益林補償由各縣級人民政府自行規定。宜昌現行有兩種補償標準：即每年每畝補償7.75元和1元。（以上補償標準均包含公共管護支出）

2.3補償情況

宜昌從2004年開始實施生態公益林補償，全市國家級和省級生態公益林補償面積、標準逐年提高，截至2014年，全市啟動生態補償面積54.02萬hm2，其中，國家、省級生態公益林面積51.06萬hm2，具體為：國家級公益林37.92萬hm2（國有1.23萬hm2、集體和個人36.69萬hm2）、省級公益林13.15萬hm2（國有3.19萬hm2、集體和個人9.95萬hm2）;縣級公益林2.96萬hm2（為集體和個人）。按照天然林資源保護工程（以下簡稱“天保工程”）范圍分：天保工程區納入森林生態效益補償的公益林面積51.67萬hm2，占天保區公益林總面積的69.78%。其中國家級36.09萬hm2、省級12.62萬hm2、縣級2.96萬hm2。非天保工程區納入森林生態效益補償的公益林面積2.35萬hm2，占非天保區區劃的公益林總面積的100%。其中國家級1.83萬hm2、省級0.52萬hm2。

3宜昌市生態公益林補償存在主要矛盾和問題

生態公益林補償是一項跨區域、系統性的復雜工程，牽涉面廣，涉及要素多，尚存在以下主要矛盾和問題：

（1）生態公益林實施補償面積不足，沒有做到應補盡補。全市共區劃生態公益林面積76.40萬hm2，實際補償54.02萬hm2，占區劃公益林面積70.71%，其中，國家級公益林補償37.92萬hm2，占國家級公益林總面積94.47%;省級公益林補償13.15萬hm2，占省級公益林總面積100%;縣級公益林補償2.96萬hm2，占縣級公益林總面積14.6%;市級公益林補償面積為零。由此可見，主要為市級、縣級公益林未做到應補盡補補償，縣級公益林尚有17.32萬hm2未補償;市級公益林2.84萬hm2均未補償。

（2）生態承建者利益未得到充分保障，生態補償標準偏低且不一。生態有價，且“價值連城”。然而這一巨大的經濟效益長期以來并沒有被認同和接受，這一巨大生態價值在經濟建設和市場交換中不能體現出來。目前，公益林補償最高標準為中央財政對所區劃界定為國家級公益林補助，即每年每畝15元，最低為縣級公益林，每年每畝1元。由此可見，補償標準極度低下，一則不足以彌補林農的經濟損失，再則由于補償費遠低于林農采伐木材收益，不足以提高經營管護森林的責任意識。根據中央、省有關生態公益林補償規定，不同級別公益林分別實施不同補償標準，我市現行補償標準有五種，分別為：國有國家級公益林和省級公益林每畝每年補償標準5元（包括公共管護費），集體和個人所有國家級公益林每畝每年補償標準15元（包括集中管護費和公共管護費），集體和個人所有省級級公益林每畝每年補償標準10元（包括集中管護費和公共管護費），縣級公益林又有兩種，即每畝每年補償1元和7.75元。除此以外，尚還有市級公益林和部分縣級公益林未實施補償。補償標準不一，不僅一定程度挫傷林權人參與公益林建設積極性，也易造成林區社會矛盾隱患。

（3）受益者負擔原則未充分體現，生態補償資金來源過于單一。按照生態環境保護要求，誰保護、誰受償，誰受益、誰補償，誰污染、誰治理，逐步建立責權利相一致的規范有效的生態補償機制。該項原則使生態環境的保護者，通過生態補償機制，獲取相應的經濟補償;資源環境的開發、利用、受益者，承擔一定的經濟補償責任;對生態環境造成破壞、污染者，承擔相應的環境治理責任。但是，從目前生態補償實施的情況來看，生態補償專項資金的來源主要是中央、省兩級政府財政資金共同負擔。盡管，政府運用財政轉移支付用于生態補償具有法律上的正當性，體現的是收益地區的全民負擔。但是，這種比較單一的財政轉移支付，不僅使得生態補償資金總量不足，而且也沒有體現責、權、利相統一原則。如生態公益林受益者以及生態環境染物者應該承擔的生態補償責任并沒有在實踐中得到落實。

（4）法律制度支撐不足，生態補償機制的實施缺乏權威性和規范性。生態補償機制在實施過程中明顯感覺法律強制性制度的支撐嚴重不足。表現為：生態公益林建設以及補償機制實施多年，關于生態公益林建設、管理、補償機制等方面管理，國家林業局、財政部出臺《國家級公益林管理辦法》、《中央財政林業補助資金管理辦法》，省級出臺《湖北省生態公益林管理辦法》、《湖北省森林生態效益補償基金管理辦法》等部門管理辦法，截止目前尚無一部生態公益林管理和補償方面的法律法規，致使公益林管理建設力度有所缺乏，管理建設效果受到一定程度影響。

（5）生態補償工作管理機構不健全。尤其是非天保工程區目前尚無專門機構從事生態公益林管理工作，由其他部門代為管理，一定程度存在隊伍不穩，人員不專的問題。

4宜昌生態公益林補償對策和建議

生態公益林對生態環境建設有著極其重要、不可替代的作用。宜昌是國家第一批生態文明建設先行示范區，其中資源有償使用制度是重點探索內容之一。加強和完善生態公益林補償工作，在體制機制等方面做出積極探索，勢在必行，意義重大。

（1）增加生態公益林補償面積。市縣各級各部門積極籌措資金，建立市、縣級生態公益林補償基金，盡快啟動市、縣級公益林補償機制，擴大補償面積，將未納入補償的生態公益林面積實施補償，做到應補盡補。

（2）提高生態公益林補償標準。鑒于現行存在的補償標準低和不統一的實際，采取市級財政和縣級財政分擔的方法，適度提高我市國家級和省級補償標準，并逐步實行補償標準統一化，實施好現有公益林的補償工作。

（3）探索建立市場化生態補償模式。按照“誰投資、誰受益”的原則，支持鼓勵社會資金參與生態建設，以多種形式和途徑參與生態公益林保護、營造等活動中來，積極探索生態公益林補償社會化運營機制體制，在保護生態公益林穩定發揮生態效益的基礎上，營造一種靈活的管理模式，引導鼓勵生態環境保護者和受益者之間通過自愿協商實現合理的生態補償。積極引導國內外資金投向生態建設、環境保護和資源開發利用，逐步建立政府引導、市場推進、社會參與的生態補償和生態建設投融資機制。

（4）建立健全生態補償管理法律法規。在完善現行公益林管理辦法基礎上，盡快出臺生態公益林補償、管理等方面相關法律法規，使生態公益林補償工作做到有章可循，有法可依。建議盡早出臺重點包括生態公益林內容在內的宜昌生態補償條例，明確生態補償的基本原則、主要領域、補償范圍、補償對象、資金來源、補償標準、相關利益主體的權利義務、考核評估辦法、責任追究等，切實加快推進宜昌生態補償的制度化和法制化進程。

（5）進一步完善生態補償管理體制。各級林業行政主管部門負責生態公益林補償的統一組織協調，建立健全組織領導體系，積極協調發改、環保、財政等部門，共同推進生態公益林補償機制的建立和完善。非天保工程區要內設或下設專門的生態公益林管理機構，負責生態公益林管理和補償相關工作。

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