淺析高校財(cái)權(quán)下移與校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理改革

徐云麗 石琦 雷鳴

摘 要：財(cái)務(wù)管理是高校深化改革不斷創(chuàng)新的基礎(chǔ)，而財(cái)權(quán)配置是高校財(cái)務(wù)管理的核心。隨著高等教育的迅速發(fā)展，高校從事的財(cái)務(wù)活動(dòng)也日趨復(fù)雜，集中統(tǒng)一管理已經(jīng)不能適應(yīng)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，財(cái)權(quán)下移建立校院兩級(jí)管理的財(cái)務(wù)運(yùn)作模式應(yīng)運(yùn)而生。文章通過(guò)分析高校財(cái)權(quán)下移的背景及意義，在探討校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理改革的實(shí)質(zhì)與內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，以高校預(yù)算管理、經(jīng)費(fèi)分配、支出自主為研究對(duì)象，試圖構(gòu)建校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理創(chuàng)新改革模式。

關(guān)鍵詞：高校 校院兩級(jí) 財(cái)權(quán)配置 財(cái)務(wù)管理

中圖分類(lèi)號(hào)：G647，F(xiàn)234.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2015）04-145-02

所謂財(cái)權(quán)下移，是指高校在遵循“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”基礎(chǔ)上，適當(dāng)?shù)貙⒇?cái)權(quán)與管理權(quán)下放到校內(nèi)院系二級(jí)單位，授予其充分自主財(cái)權(quán)。

隨著高校辦學(xué)規(guī)模的不斷擴(kuò)張與高等教育經(jīng)費(fèi)投入力度的不斷加大，高校經(jīng)濟(jì)體量急劇增加、財(cái)務(wù)管理日益豐富，高校面臨著新的一輪綜合改革，“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理”財(cái)務(wù)管理體制已經(jīng)難以適應(yīng)新的辦學(xué)要求。近年來(lái)新頒布的高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度、會(huì)計(jì)制度也突出了分級(jí)管理的重要思想，財(cái)權(quán)下移以院系單位為管理對(duì)象的院校二級(jí)財(cái)務(wù)管理創(chuàng)新勢(shì)在必行。

一、國(guó)內(nèi)研究述評(píng)

隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)化，我國(guó)高校的財(cái)務(wù)管理體制也經(jīng)歷了多次深刻的變革，最早體現(xiàn)“分級(jí)管理”財(cái)務(wù)思想見(jiàn)于1986年國(guó)家教委、財(cái)政部頒布的《高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理改革實(shí)施辦法》，但也僅針對(duì)條件成熟、規(guī)模具備的高校。自此以后，許多高校積極探索尋求符合實(shí)情的管理體制，但多數(shù)高校正經(jīng)歷大規(guī)模擴(kuò)招、新校區(qū)建設(shè)，做大做強(qiáng)客觀上要求高校必須高度集權(quán)、集中財(cái)力辦大事，分級(jí)管理財(cái)權(quán)下移試點(diǎn)工作暫時(shí)擱置。

21世紀(jì)以來(lái)，隨著宏觀市場(chǎng)環(huán)境以及校內(nèi)管理需求發(fā)生變化，校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理再次被推上歷史前沿。李雪梅（2002）、陳小玲（2007）重點(diǎn)分析了目前財(cái)務(wù)管理模式中存在的諸如資源使用效率不高、院系辦學(xué)積極性低下的問(wèn)題，突出了院校兩級(jí)改革的必要性。周清明（2006）、樓燕芬等（2008）以職權(quán)分配和目標(biāo)管理為視角，構(gòu)建了事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一、資源配置突出效率的院校兩級(jí)管理體制理論模型。張影等（2011）、鐘雪等（2012）建立了兩級(jí)管理的預(yù)算經(jīng)費(fèi)分配改革模式。

筆者將進(jìn)一步分析院系兩級(jí)改革的重要目的和意義，結(jié)合財(cái)權(quán)下移的財(cái)權(quán)配置方式，以預(yù)算管理、經(jīng)費(fèi)分配、支出自主為研究對(duì)象，優(yōu)化院校兩級(jí)財(cái)務(wù)管理體制改革模式。

二、校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理改革的目的和意義

1.適應(yīng)外部宏觀環(huán)境。近年來(lái)，高校所面臨的外部宏觀環(huán)境正經(jīng)歷著深刻的變化，愈發(fā)激勵(lì)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)促使高校必須不斷改革創(chuàng)新，各級(jí)主管部門(mén)也多次提出創(chuàng)新財(cái)務(wù)管理體制的要求，發(fā)揮資金效益、提高辦學(xué)水平。

2.配合內(nèi)部綜合改革。現(xiàn)有高校管理體制已經(jīng)制約了進(jìn)一步發(fā)展，各個(gè)方面也正經(jīng)歷著前所未有的綜合改革，作為各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，財(cái)務(wù)改革迫在眉睫，而取代“集中管理”的校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理體制，能夠在資源籌劃配置、資金使用效益等方面有效滿(mǎn)足新形勢(shì)的需要。

3.優(yōu)化資源配置效率。“集中管理”的財(cái)務(wù)體制雖然有利于高校統(tǒng)籌規(guī)劃，但也存在著經(jīng)費(fèi)分配與學(xué)院需求相矛盾，容易造成教學(xué)資源浪費(fèi)，因此只有通過(guò)建立財(cái)權(quán)明晰的二級(jí)管理體制，提升院系單位的自主權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)資源的有效運(yùn)作和調(diào)配。

4.調(diào)動(dòng)院系辦學(xué)積極性。高校財(cái)權(quán)下移賦予院系單位獨(dú)立自主財(cái)權(quán)，院系單位可以根據(jù)自身財(cái)力狀況，合理規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)，制定可實(shí)施的措施和政策，有利于其可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，通過(guò)植入院系單位財(cái)務(wù)管理理念，有利于提高其經(jīng)營(yíng)意識(shí)與成本觀念，教職員工的主人翁意識(shí)也能得到提高，從而調(diào)動(dòng)院系辦學(xué)積極性、主動(dòng)性。

三、校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理創(chuàng)新改革措施

（一）構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰的管理體制

財(cái)權(quán)下移，勢(shì)必要求明確校院兩級(jí)管理職責(zé)，通過(guò)建立合適的財(cái)務(wù)管理體制，既要實(shí)現(xiàn)集權(quán)與分權(quán)的有效結(jié)合，又要確保院系單位事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一。為實(shí)現(xiàn)院系教學(xué)、科研任務(wù)目標(biāo)，權(quán)責(zé)明晰的管理體制如下：

1.要根據(jù)機(jī)構(gòu)職責(zé)職能，建立“院為主體、權(quán)責(zé)明晰、一級(jí)核算、兩級(jí)管理”的運(yùn)行機(jī)制。具體來(lái)說(shuō)，財(cái)經(jīng)政策、資金管理、會(huì)計(jì)核算集中由學(xué)校統(tǒng)籌管理，而預(yù)算管理、支出管理應(yīng)由院系自主管理，既擴(kuò)大院系自主管理權(quán)，又加強(qiáng)院系約束監(jiān)管。

2.要明確校院兩級(jí)支出責(zé)任。采取目標(biāo)管理與宏觀控制相結(jié)合的方式，將相關(guān)經(jīng)費(fèi)直接下放到院系，讓院系進(jìn)行自主管理，結(jié)合院系發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，兼顧學(xué)科、專(zhuān)業(yè)層次與學(xué)生教工規(guī)模，本著“效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則，統(tǒng)籌掌握使用，實(shí)現(xiàn)教學(xué)經(jīng)費(fèi)資源的有效配置，完成學(xué)校安排的目標(biāo)任務(wù)。

3.配套有效的評(píng)價(jià)機(jī)制。在財(cái)權(quán)下移授予院系充分自主權(quán)的同時(shí)，配套建立相應(yīng)地評(píng)價(jià)機(jī)制和監(jiān)控措施。評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)既包括教學(xué)質(zhì)量評(píng)價(jià)，還應(yīng)包括管理水平評(píng)價(jià)。教學(xué)環(huán)節(jié)評(píng)價(jià)工作以督導(dǎo)、檢查、評(píng)估為控制手段，結(jié)合院系發(fā)展規(guī)劃與院領(lǐng)導(dǎo)任期考核目標(biāo)進(jìn)行；管理水平評(píng)價(jià)則是要求院系在建立決策約束機(jī)制的基礎(chǔ)上，健全院長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)的行政管理組織體系，通過(guò)教代會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)、黨政干部會(huì)等民主管理，促進(jìn)院系發(fā)展。

（二）校院兩級(jí)職責(zé)分工明確

對(duì)于高校而言，鑒于教學(xué)、科研、社會(huì)服務(wù)三大基本職能，學(xué)校層面上工作是充分發(fā)揮人、財(cái)、物資源優(yōu)勢(shì)，把握戰(zhàn)略發(fā)展方向、制定年度工作目標(biāo)規(guī)劃，通過(guò)規(guī)章制度建立、經(jīng)濟(jì)資源分配、人事組織任命、定期考核評(píng)估等行政手段對(duì)二級(jí)單位進(jìn)行管理以期完成既定發(fā)展目標(biāo)。

對(duì)于院系而言，作為辦學(xué)主體單位，其主要職責(zé)是實(shí)施高等教育、進(jìn)行科學(xué)研究。由于院系單位是實(shí)際工作者，學(xué)校把相應(yīng)地教學(xué)、科研職權(quán)下放到院系使之自主管理的同時(shí)，財(cái)權(quán)也應(yīng)相應(yīng)下移，加強(qiáng)對(duì)院系經(jīng)費(fèi)財(cái)力的支持，為院系各項(xiàng)事業(yè)開(kāi)展提供財(cái)力支撐。

對(duì)于職能部門(mén)而言，校院兩級(jí)管理改革目的就是要簡(jiǎn)政放權(quán)，因此職能部門(mén)應(yīng)當(dāng)定位于服務(wù)功能，工作模式應(yīng)逐步由管理型轉(zhuǎn)向服務(wù)型，從以往財(cái)權(quán)相對(duì)集中轉(zhuǎn)換為財(cái)權(quán)下移，以服務(wù)日常事務(wù)、指導(dǎo)專(zhuān)項(xiàng)工作、評(píng)價(jià)監(jiān)督檢查為主。

（三）預(yù)算管理與經(jīng)費(fèi)分配模式創(chuàng)新

1.現(xiàn)行預(yù)算經(jīng)費(fèi)分配模式存在的問(wèn)題。在許多高校預(yù)算分配模式中，教學(xué)相關(guān)經(jīng)費(fèi)已經(jīng)直接下?lián)艿皆合担热缃虒W(xué)基本運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用、學(xué)生實(shí)習(xí)實(shí)驗(yàn)費(fèi)用、設(shè)備器材購(gòu)置經(jīng)費(fèi)等，但這些經(jīng)費(fèi)支持力度難以適應(yīng)深化改革要求，大部分財(cái)力仍然集中在職能部門(mén)，在年度執(zhí)行過(guò)程中，一旦職能部門(mén)執(zhí)行不了，到年底就存在突擊花錢(qián)、緊急劃撥院系的情況，不僅造成學(xué)校預(yù)算執(zhí)行緩慢、結(jié)余資金較大造成經(jīng)費(fèi)浪費(fèi)，同時(shí)給院系也帶來(lái)壓力，院系不能全面掌握本單位經(jīng)費(fèi)總量而過(guò)分依賴(lài)職能部門(mén)，等、靠、要現(xiàn)象嚴(yán)重。

2.創(chuàng)新預(yù)算分配改革模式。目前，高校收入來(lái)源以財(cái)政撥款和學(xué)費(fèi)收費(fèi)為主，一般來(lái)說(shuō)年度預(yù)算經(jīng)費(fèi)總量規(guī)模不會(huì)有太大變化，因此在收入確定的情況下，預(yù)算支出如何在校院兩級(jí)之間分配安排顯得尤為關(guān)鍵。

首先，在校院兩級(jí)之間，既要保證學(xué)校行政正常運(yùn)轉(zhuǎn)，又要賦予院系較大的自主財(cái)權(quán)。其次，還要注意職能部門(mén)與院系單位之間平衡關(guān)系，職能部門(mén)在校院兩級(jí)改革中應(yīng)當(dāng)定位于為院系提供服務(wù)上，弱化職能部門(mén)的經(jīng)費(fèi)管理權(quán)限，加大劃撥院系經(jīng)費(fèi)的支持力度。最后，院系單位的自主財(cái)權(quán)是建立在約束機(jī)制之上的，保障民生工程、學(xué)生事務(wù)，突出重大發(fā)展項(xiàng)目，把學(xué)校投入的有限資源發(fā)揮使用效益，同時(shí)還應(yīng)廣泛開(kāi)源、爭(zhēng)取社會(huì)資金。

參考文獻(xiàn)：

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（作者單位：西南交通大學(xué) 四川成都 610031）

（責(zé)編：呂尚）