我國動物疫病區域化管理現狀研究

李燕凌　歐陽一帆

摘 要：文章通過對動物疫病區域化管理相關概念和我國動物疫病區域化管理現狀的總結，對其中存在的問題進行了總結，并提出了相應對策。

關鍵詞：動物疫病；區域化管理；現狀

中圖分類號：S851.33 文獻標識碼：A 文章編號：1006-8937（2015）05-0070-03

隨著全球經濟一體化進程，動物及動物產品國際貿易和跨區域流通日趨頻繁，重大動物疫病發生和擴散蔓延的風險日益增加。重大動物疫病一旦發生，其影響不僅是經濟方面的，對社會公共安全也是巨大的挑戰。

從瘋牛病到H7N9型禽流感，從SARS到黃浦江死豬事件，重大動物疫病的危害性、影響力、跨界性不言而喻。動物疫病區域化管理就是解決動物及其制品貿易中可接受風險水平的問題，它對于防控和消滅重大動物疫病、防范重大動物疫病跨界傳播、促進動物及其制品的國際貿易，具有積極意義。

1 動物疫病區域化管理的相關概念

動物疫病區域化管理是定義其邊界內一個對規定動物疫病具有清楚衛生狀況的動物亞群體（subpopulation），并對規定動物疫病采取監測、控制和生物安全措施所實施的程序。這里所指的邊界內是通過天然或人工屏障，劃定的某一特定區域，這一區域可以是基于企業或農場水平，也可以是一個省或幾個省的連片區域。

OIE認為動物疫病區域化管理的基本原理是以流行病學和風險分析的原則來評價和管理來自動物疫病的風險，主要包括兩種模式，無規定動物疫病區和無規定動物疫病生物安全隔離區。

無規定動物疫病區（簡稱無疫區）是指在規定期限內，某一確定區域內沒有發生過某種或幾種動物疫病，且在該區域及其周邊，對動物和動物產品、動物源性飼料、動物遺傳材料、動物病料、獸藥（包括生物制品）的流通實施官方有效控制并取得經國家評估合格的特定地域。無疫區建設適用于在整個國家建立和維持無疫狀態比較困難的動物疫病，其建設的基本原則包括合理的區域化和科學的區域化措施。

隨著人們對動物疫病認識的加深、各國無疫區建設的實踐，人們發現在某一較大范圍——一個省、一個國家或幾個國家內建立和維持無疫狀態是非常困難的。

因此，OIE在2003年提出了生物安全隔離區劃的概念。生物安全隔離區劃是一個國家用對其國境內具有特定衛生狀況的動物亞群體進行定義和管理的過程。即在同一生物安全管理體系下基于對一個或多個養殖場所內對規定疾病采取了監測、控制和生物安全措施的動物疫病區域化管理方式。生物安全隔離區概念超越了地理學區劃的層面，并對相關的流行病學因素也進行了考慮。

2 我國動物疫病區域化管理現狀

2.1 我國動物疫病區域化管理所取得的成績

我國動物疫病的區域化管理最早可追溯到上世紀五十年代我國為消滅牛瘟、牛肺疫采取“劃定疫點、疫區以及受威脅區”措施，這是我國動物疫病區域化管理的雛形。

我國于1955年消滅牛瘟，1996年宣布消滅牛肺疫，現在我國無牛瘟、無牛肺疫已得到國際認證。我國第一次規范化提出動物疫病區域化管理是在1998年，當時我國借鑒國際通行的無規定動物疫病區建設經驗，提出了動物疫病區域化控制的理念。隨后，我國動物疫病區域化管理迅速發展。

2003年，四川盆地、松遼平原、海南島、膠東半島、遼東半島等五片無規定動物疫病示范區通過國家驗收。

2009年，海南省免疫無口蹄疫區通過了國家評估，標志著我國無規定動物疫病區建設和動物疫病區域化管理已經進入了新階段。

截止目前，我國已在23個省、市、自治區的651個縣實施了動物疫病區域化管理。同時，我國通過制定一系列規范性標準、文件，先后評估認可了廣東從化馬屬動物無疫區、吉林永吉免疫無口蹄疫區等區域。

其中，廣東從化馬屬動物無疫區2010年2月通過了歐盟評估。在生物安全隔離區建設方面，已有山東省德州市六和集團、平原大蔡牧業、蓬萊民和集團等近10家企業已經或即將開展生物安全隔離區試點建設，有的企業已經進入評估認可階段。

2.2 動物疫病區域化管理法律法規不斷完善

1998年我國剛開始動物疫病區域化管理探索時相關法律、法規還處于空白狀態，相關管理和技術文件還不完善。僅是農業部制定發布了《全國無規定動物疫病區建設項目實施方案》、《無規定動物疫病區條件》等規范性文件。但隨著我國動物疫病區域化管理的不斷深入，相關法律法規也得到了進一步完善。

2007年，全國人大通過新修訂的《中華人民共和國動物防疫法》從法律高度規定了“國家對動物疫病實行區域化管理，逐步建立無規定動物疫病區”。隨后《關于加快推進動物疫病區域化管理工作的意見》、《國家中長期動物疫病防治規劃（2012～2020年）》等一系列法律法規相繼出臺，使我國動物疫病區域化管理的法律地位不斷提升。

在地方立法方面，建設了無疫區的山東、遼寧、四川等地都由省級人民代表大會或政府通過、頒布了動物疫病區域化管理相關的法規制度，制定了無規定動物疫病區建設管理條例、辦法和重大動物疫病防治規劃、重大動物疫病應急管理辦法等規范性文件，使得無規定動物疫病示范區建設管理的法律法規和技術標準體系日漸成熟、完善。

2.3 基層動物防疫體系建設不斷加強

有了成熟完善的法律法規、政策規范，也需要強有力的執行。基層動物防疫體系建設直接關系到動物疫病區域化管理的實施。隨著我國畜牧業的發展，動物疫病區域化管理的推進，基礎動物防疫體系特別是示范區的基層動物防疫體系建設不斷加強。

2.3.1 健全獸醫工作機構

各地以動物疫病區域化管理為契機，加強獸醫隊伍建設，積極推進獸醫管理體制改革。

例如，四川省和重慶市通過“放權”，將鄉鎮獸醫站的“三權”直接歸縣級政府部門，同時分離執法與服務，加強和穩定了無規定動物疫病示范區基層獸醫隊伍。

2.3.2 加強了獸醫隊伍建設

據統計六個示范區內從事獸醫工作人員總數達到8.84萬人，人員結構不斷優化，人員素質不斷提高，具備開展動物免疫、監測、檢疫和監督等動物防疫工作的能力。

2.3.3 無疫區動物疫病防治的基礎設施有了明顯改善

無疫區加強了動物疫病控制體系、動物疫情監測體系、動物防疫監督體系、動物防疫屏障體系等四大體系建設。為提高檢測水平、防范疫病風險，示范區按照統一標準對省、縣兩級獸醫診斷實驗室進行改造升級；為保障疫苗流通、動物制品運輸安全，完善了從省到鄉的四級冷鏈設施建設；為加強疫病檢測能力，升級了動物疫情信息傳輸網絡建設，實現有關信息的及時分析、匯總和傳送。

2.4 財政投入不斷增加，經濟社會效益顯著

截止2007年，我國無規定動物疫病區建設就已累計投資16.48億元，其中中央預算內專項資金10.24億元，地方配套6.24億元，并保持每年10%以上的投資增長。在資金的使用方面，國家投資部分資金全部用于購置動物疫病檢驗監測、畜產品安全檢測等儀器設備。地方配套資金主要用于實驗室改造、維修和補充儀器設備購置。

隨著我國無疫區建設的發展，無疫區建設所產生的經濟社會效益得以顯現。通過無疫區建設帶動相關產業的發展，促進畜牧產品出口、農民增收，加強了區域內動物疫病防控能力，區域化管理所產生的紅利有目共睹。

據資料顯示，無疫區生豬疫病死亡率分別由8%下降到2006年底的4%；2009年無疫區畜產品出口額較2006年增加6.21億美元，占全國畜產品出口總額比例從46.21%提高到58.21%。

在帶動農民增收方面成效顯著，其中海南省2008年的畜牧業產值占農業總產值的重達21%以上，農民人均牧業年收入收入達870元，同比增長15%。

3 我國動物疫病區域化管理存在的問題

3.1 存在形式主義

規范化的動物疫病區域化管理對于我國來講還是個新鮮事物，也是個“舶來品”。從層面設計來看，相關評估管理辦法、技術規范、管理條例都是建立在大量理論研究和實踐工作上的，是科學的、具有實踐意義的。但在一些地方的無疫區建設中，沒有因地制宜、科學合理的制定符合本地區動物疫病流行情況和畜牧業發展特點的防疫措施，盲目照搬無疫病示范區模式，同時由于缺乏財政投入保障和相應的制度建設，動物疫病區域化建設容易成為“政績工程”、形式主義，不利于我國動物疫病區域化管理的發展。

3.2 動物疫病區域化管理模式有待完善

我國是畜牧業生產大國，也是動物疫病發病較為嚴重的國家。經過多年的動物疫病區域化管理實踐，我國的動物疫病防控工作取得了顯著成績，但當前我國動物疫病區域化管理模式還存在著“單一性”和與國際接軌不足等問題。

目前我國的動物疫病區域化管理主要以無疫區建設為主，生物安全隔離區建設有待加強。

全國現有10家企業已經或即將開展生物安全隔離區試點建設，但目前還沒有一家通過國家認證。在生物安全隔離區的制度設計、評估標準方面缺乏相應的規范，在流行病學調查方面由于缺乏國家科研力量支持，僅憑企業自身力量很難拿出科學的數據證明自己達到無疫狀態。

3.3 國際認可度不高

在國際認證方面，現階段我國建設的五區六省無疫區都沒有開展國際認證，OIE以及我國貿易伙伴國對我國在無疫區建設、管理、評估工作取得的成效不了解，由動物疫病引發的貿易壁壘依然存在。

①我國在風險評估、事前準入、口岸進入和隔離檢疫等措施的規范和實施上與OIE的相關規定還存在差距，建設的無疫區難以符合無規定動物疫病區域化管理技術規范的要求。

②我國相關理論研究還不夠，缺乏可靠的流行病學分析和科學的區劃。目前，我國對于動物疫病區域化管理的研究主要集中在定性研究方面，對于相關概念、國際條例，我國動物疫病區域化管理機制等的研究占主流。相關的定量研究較少，僅有李媛媛、蒲華對我國無規定動物疫病區建設進行了經濟社會效益評估等少量研究。相應的風險評估、管理模型研究較少，這也與我國基層動物防疫體系信息化水平不高，動物疫病相關數據較為敏感、不易獲得有關。

4 對策思路

4.1 加強組織領導，建立健全保障措施

各級政府要高度重視，明確動物疫病防控在畜牧業發展、農民增收和食品安全方面的重要作用。獸醫行政主管部門作為動物疫病區域化管理的主管部門要加強組織領導，應地制宜的制定完善各項規范、制度和標準，為動物疫病區域化管理提供制度保障；發揮好統籌協調作用，整合優勢資源、推進各部門聯防聯動，為動物疫病區域化管理提供組織保障；加強基層動物防疫體系建設，進一步提升獸醫機構的工作能力和業務水平，確保動物疫病區域化管理的各項措施能得到有效實施。動物疫病區域化管理是一項長期性、復雜性的工程，建立健全相關保障措施，才能更好地促進我國動物疫病區域化管理的平穩健康發展。

各地要建立動物疫病區域化管理的長效機制，加大無規定動物疫病示范區的政策支持；再者要建立穩固的國家經費投入機制，做好中央、地方財政投入的配套管理，積極調動社會資金參與到動物疫病區域化管理的建設中來，協調好財政投入和社會投資的動力機制與長效機制，為動物疫病區域化管理提供資金保障。

4.2 因地制宜，創新我國動物疫病區域化管理模式

以相關法律、法規為依據，結合各區域內實際狀況，在符合國際、國家標準的前提下，制定符合地方畜牧業發展水平和動物疫病流行程度的動物疫病區域化管理規范，創新我國動物疫病區域化管理模式。對于一些我國已經消滅或接近消滅的動物疫病，要推動它們得到國際認可。

對自然屏障體系較優越、動物疫病流行程度較輕的區域按照目前示范區建設的模式，分病種提出無疫區建設計劃，分步驟實現無疫目標。對畜牧業集約化程度高及具有畜產品出口優勢的地區，國家應鼓勵一些大型龍頭企業集團建立生物安全隔離區劃，投資建設無規定動物疫病企業。

對于自然屏障體系較差、疫病流行較為嚴重的區域，要加大流通控制，和疫病防控，防止疫病的大規模流行。

4.3 強化調查研究，推進國際評估認可

目前，我國對于動物疫病區域化管理的研究主要集中在定性研究方面，相關的定量研究較少，僅有李媛媛、蒲華對我國無規定動物疫病區建設進行了經濟社會效益評估等。

動物疫病區域化管理本質上在評價和管理動物疫病風險水平，但相關的風險評估、管理模型研究較少。

因此要加強動物疫病區域化管理調查研究，使得制定的相關規定既具有科學性又具有可操作性。

同時，要通過加強與OIE溝通與聯系，在科學研究的基礎上參與OIE標準和規則的修訂，促進我國動物衛生管理措施更加科學合理。

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