土地確權引發的思考

高婷　張高旗

[摘 要]基于我國土地確權的發展歷史，結合賈家坪鎮土地確權工作開展的方法步驟及過程開展，通過對高家千村農民的實際走訪，得出陜北地區土地確權與江浙地區土地確權的實效比較，為土地確權及土地流轉研究方向帶來一絲新鮮的探討。

[關鍵詞]土地確權；土地承包經營權；土地流轉

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.17.199

1 賈家坪鎮高家千村情況簡介

高家千村是陜西省延安市延川縣賈家坪鎮的一個行政村，是鎮政府駐地，共有3個自然村，5個村民小組，186戶585人（其中常住70戶210人，流動戶116戶375人）。共有土地面積6700畝，耕地面積2600畝（其中川臺地574畝，壩地70畝，棗園面積300畝，新建蘋果園400畝，梨園面積400畝），退耕還林面積1526畝。黨的十八屆三中全會和2014年中央1號文件明確指出，“穩定農村土地承包關系并保持長久不變”“賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”。為加快賈家坪鎮各行政村集體土地確權發證，根據國務院及陜西省相關文件精神要求，明晰農村土地產權，依法保護土地權利人的合法權益，對賈家坪鎮土地進行確權登記發證。本文結合賈家坪鎮，尤其是高家千村的實際情況，對土地確權實際工作的收效，進行一些探討。

2 我國土地確權的發展史

土地確權，即農村土地的所有權、使用權及其他權利，以法律的形式將其確定，并最終以證書的形式確權。

新中國成立至今，先后5次開展了土地確權登記頒證工作。第一次是1951年的土改，效果好，此次土改涉及農村所有土地，農民擁有完整的土地產權；第二次是20世紀80年代中期，效果不佳，其主要針對農村宅基地；第三次發生于20世紀90年代早期，此次確權發證率雖高，但確認土地權能的工作尚不完整；第四次“還權賦能”的土地登記頒證發生于十七屆三中全會后；2013年，國務院印發了《關于加快發展現代農業 進一步增強農村發展活力的若干意見》。文件提出用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。黨的十八屆三中全會后開始新一輪的土地確權頒證工作。

3 賈家坪鎮土地確權方法步驟

賈家坪鎮為深入貫徹黨的十八屆三中全會《決定》精神，加強農村土地承包管理，強化對農民土地承包經營權的物權保護，根據省、市、縣農村土地承包經營權確權登記頒證工作方案要求，結合賈家坪鎮實際，決意搞好土地確權這一深化農村土地改革的大工程。

賈家坪鎮土地確權堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，通過法律的程序保護農民承包土地的所有權利，保證現行農村承包土地關系的穩定，鞏固完善農村基本經營制度，建立土地承包經營權登記和變更登記的制度。依照《陜西省農村土地承包管理工作技術規范》，對農戶承包土地進行確權、登記、發證，并將相關信息錄入電子計算機實現土地承包相關信息的信息化管理，以地塊翔實、面積準確、四至清楚、檔案齊全為目標，建立科學化的農村土地承包、流轉和糾紛調處體系，保證農村土地承包關系長久不變。土地確權過程要堅持穩定原則，保證確權過程公開、公正、公平，并且要充分尊重農民的意愿，工作過程要因地制宜、堅持分級負責，最終做到凡實行家庭承包經營的農用耕地全面確權登記頒證，保證賈家坪鎮土地確權工作的整鎮推進。

3.1 逐地逐塊對承包土地信息進行核實

以村民小組為單位，徹底清理土地承包相關檔案，重點對經營權證與檔案及承包現狀不符、登記不全、經營權證未到戶以及承包管理缺乏規范的問題進行清查清理。對每個農戶承包地的人口數，地塊具體位置，地塊面積等信息進行核查，盡量借助固定標志確定土地的界地，對承包地界的爭議和糾紛要妥善處理。最后公示無異后整理相關信息表格。

3.2 進一步完善好確權登記的內容，準確登記農戶承包地界位置坐標

農戶土地在承包經營權確權之后，采用統一的表樣進行登記。一是依照地塊逐戶登記填表格，由村和確權小組各自保存以備查看；二是承包農戶匯總填表，申報領取土地承包經營權證，并由鎮、村、組分級存案歸檔；三是等到條件成熟之后，以省市提供的底圖為基礎，聘請專業機構，以圖測法和實地調繪結合的方法集取農戶承包地的相關信息，繪制出農戶承包土地的位置圖，以附件的形式出現在經營權證書中。待自下而上逐級審核公示后，將數據統一輸入全市農村土地承包管理計算機的系統，實現農戶承包土地的數字化管理。

3.3 建立農村土地承包經營權登記簿

村級審核之后將登記表格報送鄉鎮，鎮級土地承包管理機構按照規范格式再報送縣級，從而建立縣級農村土地承包經營權登記簿，日后若發生承包地塊變更等情況，當事人要提出申請再予以登記。

3.4 頒證

依照土地承包經營權登記簿，打印土地經營權證書，縣級人民政府和土地承包管理機構進行審核蓋章，最后將土地經營權證書發放到農戶手中。

3.5 土地承包檔案資料的管理要實現電子信息化

根據農業部和國家檔案局《關于加強農村土地承包檔案管理工作的意見》（農經發〔2012〕12號）的相關要求，認真做好確權登記工作，做好檔案資料的收集及其分類歸檔的工作。利用延安市、縣、鎮三級聯網的農村土地承包管理計算機系統，對延安農村土地承包信息進行管理。測繪的相關數據按保密規定報送至縣農業部門專用計算機進行保存。全部的登記工作資料要求統一機打，不得手工填報。

4 土地確權實效的南北差異

高家千村土地確權在全鎮確權工作整體推進過程中順利完成，期間未發生任何土地糾紛及農戶矛盾問題。就此次土地確權進行農戶走訪，在與高家千村支書、村長及部分村民的攀談中得知，此次土地確權較前幾次相比，農戶并未感受到任何不同，對此次確權并沒有多少期待。農戶因何會出現態度疲軟的狀況，究其原因，主要是由于土地確權并帶的土地流轉在陜北地區效果并不明顯，具體原因通過對以江浙為代表的南方地區和陜北地區作比較分析如下。

4.1 自然條件的差異

南方，以江浙地區為例，自然條件先天優于北方，溫暖的氣候，平坦的地勢，肥沃的土壤，充足的灌溉等優勢資本催生土地的快速流轉，能夠較易形成集約化、規模化、機械化的大農業。

4.2 經濟差異

南方經濟發達，人口眾多、城市化水平高、城鄉一體化進程快、工廠企業密布等原因也是南方土地流轉快的重要原因。南方農民的土地價值較北方而言，可流轉途徑多，價值就更高。

4.3 農民思想觀念的差異

新一輪的土地確權于南方農業大戶，養殖大戶來說，意義很大，農戶不僅可以安心投入資金、人力、物力等，也可以利用土地確權證抵押貸款，保證規模投入的本金，土地確權登記起到實際收效，更利于剩余勞動力的再就業，促進農民增收致富。與南方自然經濟發展方式不同，陜北以山地高原為主，川臺地少，導致農業依舊以傳統農耕為主，機械化水平低，黃土土質較差，陜北普遍缺水，山地農作物完全依靠雨水提供，導致農作物產量低、質量差，天氣狀況對農作物起著決定性作用，農民勞動力的投入遠大于收成，這就導致很多農民寧愿讓土地閑置也不愿意耕種。陜北經濟發展落后，經濟主要源于對煤炭、石油等自然資源的勘探開發，農業產業規模化發展起步晚，農民意識落后也是土地流轉速度慢的重要原因；工業企業種類少，工廠少，土地利用就少，城市化水平低，城鄉一體化進程慢，也是導致北方土地流轉速度慢的客觀原因。因此，土地確權在陜北多流于形式，未產生實際收效。

要扭轉陜北土地確權收效低下，個人認為絕非一朝一夕，需要各方面的發展聯合帶動。以延川縣為例，可喜的是縣委縣政府從去年開始狠抓農村產業經濟發展。延川縣正積極發展各鄉鎮特色規模產業種植，按照“山地蘋果，川臺地建大棚，溝地養殖”的總思路，從政府推動、政府引導開始，為產業發展鋪平道路，并鼓勵農民積極投入規模種植、養殖，從人為推動土地流轉到農民嘗到甜頭自覺進行土地承包經營，需要時間。

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