淺析行政事業(yè)單位預算管理存在的問題及對策

楊建光

摘要：財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，預算是財政的核心。近些年，我國通過推進部門預算、決算評價、國庫集中支付、收支兩條線、政府收支分類、預算公開等一系列改革舉措，行政事業(yè)單位預算管理工作得到不斷創(chuàng)新，特別是2015年1月1日實施的《新預算法》，對預算、決算的編制、審查、批準、監(jiān)督，以及預算的執(zhí)行和調(diào)整做出了嚴格規(guī)范，為建立全面規(guī)范、公開透明的預算制度奠定了法理基礎(chǔ)。文章從預算管理的對象和內(nèi)容入手，闡述行政事業(yè)單位預算在編制、執(zhí)行、監(jiān)督等方面存在的問題，借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，結(jié)合我國實際情況，提出了改進建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；預算管理；編制；執(zhí)行；監(jiān)督

一、預算管理的意義和作用

為提高國家宏觀調(diào)控水平，促進經(jīng)濟社會發(fā)展，行政事業(yè)單位必須貫徹落實好新預算法，加強預算管理工作，有利于深化行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，由經(jīng)濟建設(shè)型政府向提供公共服務(wù)型政府繼續(xù)轉(zhuǎn)變；有利于深化經(jīng)濟改革，正確處理好政府與市場的關(guān)系；有利于建設(shè)現(xiàn)代財政制度，進一步規(guī)范預算行為，推進預算管理科學化、民主化、法治化；有利于提高政府依法治國、依法行政、依法理財?shù)哪芰Α?/p>

二、行政事業(yè)單位預算管理中存在的問題

（一）預算法制意識淡薄

第一，行政事業(yè)單位領(lǐng)導預算法制意識淡薄，主要表現(xiàn)在三個方面：一是重批示輕法制，二是重業(yè)務(wù)輕法制，三是重關(guān)系輕法制。第二，部分行政事業(yè)單位領(lǐng)導缺乏大局和責任意識，自我革新的動力不足，重視本單位利益。第三，財務(wù)人員法規(guī)學習不夠。重實踐輕法制，不能及時依據(jù)預算法、會計法等法律法規(guī)，指導和創(chuàng)新財務(wù)管理工作，也就缺乏提供合理化建議的能力。由于單位領(lǐng)導和財務(wù)人員的預算法制意識淡薄，造成預算管理不到位，運行效率低下。

（二）行政事業(yè)單位性質(zhì)不清

一是部分行政事業(yè)單位存在政企不分現(xiàn)象，既有行政權(quán)，又有經(jīng)營權(quán)，造成部分行政權(quán)力干擾企業(yè)經(jīng)營行為，影響公平競爭。二是部分行政部門與自收自支管理的事業(yè)單位存在上下級關(guān)系，造成收入和支出在單位內(nèi)部消化，未完全納入預算管理。三是多數(shù)單位存在多年積累的經(jīng)營性結(jié)余資金，虛增負債，以及資產(chǎn)超配，浪費閑置較多。

（三）人力資源管理不完善

一是行政事業(yè)單位的人員過多或配置與編制不符，為彌補編外人員經(jīng)費開支，一般采用申請項目支出預算，造成預算編制與執(zhí)行不相符的現(xiàn)象。二是人力資源缺乏流動性，造成人力資源管理效率低下。

（四）預算編制不科學

預算是一定時期內(nèi)為實現(xiàn)特定目標所必須完成的各種項目的計劃，包括對收入和支出的預計。部分單位在進行預算編制時由于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不準確、未來工作預見性較差，導致預算編制不科學。主要原因是：第一，行政單位會計核算原則采用“收付實現(xiàn)制”，造成各年支出差異較大，缺乏可比性和規(guī)律性。第二，內(nèi)部審核機制不健全。一般由財務(wù)部門獨立完成。第三，編制方法不當。財務(wù)部門對各業(yè)務(wù)部門的工作計劃簡單的預估，缺乏必要的溝通和對全年工作的詳細規(guī)劃，在往年的收支情況基礎(chǔ)上加減編制下一年的預算；第四，收入預算存在少報、漏報和虛報現(xiàn)象。第五，項目支出預算編制，細化程度不夠。

（五）預算執(zhí)行不規(guī)范

預算執(zhí)行的約束力和嚴肅性有待加強，預算編制與執(zhí)行存在“兩張皮”現(xiàn)象。第一，“收支兩條線”制度落實力度不夠。第二，基本支出與項目支出、各項目支出之間的資金相互擠占、挪用，任意開支、改變資金用途。第三，財務(wù)人員在會計核算中反映的各項支出科目混淆，造成決算數(shù)據(jù)不夠精確；比如，單位行政運行成本中的項目支出預算，計劃的項目與公用經(jīng)費內(nèi)容相類同，執(zhí)行中難以加以區(qū)別，造成會計核算不準確。第四，預算執(zhí)行控制側(cè)重于支出控制，包括支出范圍、支出標準、支出程序的執(zhí)行控制，對執(zhí)行結(jié)果的經(jīng)濟性和有效性評價不足。

（六）預算監(jiān)督不到位

具體表現(xiàn)在：第一，多數(shù)內(nèi)部監(jiān)督部門側(cè)重于本單位利益，監(jiān)督形式化，而且人員配置不完備，側(cè)重于事后監(jiān)督，缺乏時效性和獨立性，不能對預算管理的整個過程進行實時、全面的監(jiān)控。第二，外部監(jiān)督評價機制不完善。外部監(jiān)督部門主要為上級主管部門、財政部門、審計部門、中介機構(gòu)（會計師事務(wù)所）。其一上級主管部門和財政部門多重視對預算審批、預算撥款、決算審核等內(nèi)容，在預算管理方面缺少必要的業(yè)務(wù)指導和監(jiān)督。其二因行政事業(yè)單位較多，政府審計部門不能保證每年度進行審計監(jiān)督。其三單位聘請會計師事務(wù)所進行的審計，僅停留在“查賬糾錯”的層面，監(jiān)督預算資金使用情況，有無“跑冒滴漏”，提出的審計建議，不能夠完全整改到位，一些問題或一些單位出現(xiàn)了“年年審計年年犯”的死結(jié)。第三，監(jiān)督的內(nèi)容側(cè)重于各項支出是否合法合規(guī)，要知道，公眾更為關(guān)心的是行政事業(yè)單位用最少的成本投入，取得最大的產(chǎn)出回報，對績效評價需要進一步加強。

三、完善行政事業(yè)單位預算管理的對策

（一） 加強預算法制意識和組織保障

第一，要充分認識到新預算法對規(guī)范預算管理的重大意義。單位領(lǐng)導等有關(guān)人員應認真學習貫徹，有責任擔當，帶頭樹立遵紀守法的工作作風，在法律準繩下開展各項經(jīng)濟活動，同時，結(jié)合單位自身情況不斷完善內(nèi)部控制制度，養(yǎng)成一個良好的預算法制意識。第二，做好組織保障工作。健全預算管理工作機制，有條件的單位可增加法務(wù)人員編制，負責預算的編制規(guī)劃、執(zhí)行審核、監(jiān)督審查等工作，并給予足夠的權(quán)利和獨立性，保證預算績效目標的剛性管理效果，強化預算的嚴肅性和約束性。第三，強化預算管理人員業(yè)務(wù)培訓。采取“走出去，請進來”的方式，組織學習預算管理知識，不斷提高預算管理人員的專業(yè)水平和綜合素質(zhì)。

（二）理順行政事業(yè)單位性質(zhì)，清理結(jié)余資金

第一，繼續(xù)深化行政事業(yè)單位分類改革，簡政放權(quán)，政企徹底分開。第二，清理結(jié)余資金，以往財政部門僅關(guān)注單位的收支情況，忽略了對資產(chǎn)負債管理，要清理行政事業(yè)單位銀行賬戶、閑置資產(chǎn)和往來款項，對于單位積累結(jié)余的資金納入預算統(tǒng)籌管理，全部上交財政部門。

（三）激活人力資源，為規(guī)范預算管理創(chuàng)造基礎(chǔ)性條件

第一，借助養(yǎng)老保險雙軌制的有關(guān)政策，盤活編制存量，發(fā)揮編制效用。從實際出發(fā)對重點職能、編制進行調(diào)整，以實現(xiàn)人力資源配置與職能需要的科學對接，使部分機關(guān)“閑置”的存量編制資源能夠調(diào)整到切實需要的崗位部門去充分發(fā)揮效用。第二，全面推進單位人員聘用制改革。按“以事定崗、以崗定薪、崗動薪動”的原則進一步轉(zhuǎn)換單位用人機制，提高隊伍整體素質(zhì)、增強單位的生機與活力。第三，對人力資源實施有效管理，建立客觀公正、科學合理的人力資源評價體系，根據(jù)個人工作表現(xiàn)及業(yè)績，完善自我評價、民主評價、領(lǐng)導評價的三方評價體系。總之，要科學配置人力資源，激發(fā)人員流動性和創(chuàng)造性。

（四）預算要體現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，堅持實事求是，規(guī)范預算編制方法

第一，會計原則由收付實現(xiàn)制逐步向權(quán)責發(fā)生制轉(zhuǎn)變，建立先進、統(tǒng)一的財務(wù)報告制度。依據(jù)新預算法和行政事業(yè)單位會計制度，統(tǒng)一會計核算制度，結(jié)合預算科目，科學設(shè)置會計核算科目，準確反映各項收支業(yè)務(wù)，有助于提升預算、決算信息編制質(zhì)量。第二，預算由傳統(tǒng)的投入預算逐步改為產(chǎn)出結(jié)果預算。行政事業(yè)單位編制預算要將戰(zhàn)略規(guī)劃、績效目標和預算資源分配聯(lián)系起來，對中長期目標進行分解，與業(yè)務(wù)部門負責人進行充分溝通，預計年度發(fā)生的經(jīng)濟業(yè)務(wù)和重要事項，確定年度工作目標和年度工作計劃或項目計劃，年度工作目標應該用衡量的方式表示出來并且保證與總目標的銜接，在此基礎(chǔ)上合理設(shè)立績效目標。績效目標既是有關(guān)部門評審的依據(jù)，也是事后問責的依據(jù)。第三，在轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)的宏觀政策背景下，要弱化政府配置資源的主導地位，讓市場發(fā)揮更大的作用，因此，預算資金安排上應集中到發(fā)展社會事業(yè)和擴大公共產(chǎn)品的供給上，切實投入到民生工程。

（五）制度創(chuàng)新，建立績效評價和問責制度，推進預決算監(jiān)督透明化

第一，以財政部門為主導建立健全預算管理績效評價制度。一是預算執(zhí)行中要以結(jié)果為導向進行全過程的績效監(jiān)控和考評。績效監(jiān)控要與項目實施進展相結(jié)合，及時發(fā)現(xiàn)偏離目標的問題并對預算所確定的支出總量和結(jié)構(gòu)進行相應調(diào)整，以保證組織目標的實現(xiàn)。預算執(zhí)行終了要進行績效評價并提交績效報告，通過將結(jié)果與績效目標的對比，對單位履行職能的情況或項目效果進行客觀、公正的評價。二是改進績效評價的組織和協(xié)調(diào)機制。尋求政府支持和各界的參與配合，建立政府支持、財政部門主導、其他部門密切協(xié)作、公眾積極參與的工作機制。健全績效評價工作機構(gòu)，明確各自的職責范圍。整合相關(guān)部門財政績效評價的力量，提高績效評價的工作效率。三是改進績效評價指標體系、方法體系和標準體系。結(jié)合績效評價工作實際，逐步建立共性指標和個性指標、定性指標和定量指標相結(jié)合的績效評價指標體系。按照定量優(yōu)先、簡便有效的原則，創(chuàng)新并合理選用多樣化的績效評價方法。結(jié)合地區(qū)、部門實際，逐步建立統(tǒng)一、規(guī)范的績效評價標準，使得區(qū)域內(nèi)、相關(guān)部門之間績效評價標準一致、可比，增強績效評價結(jié)果的實用性。

第二，要改革和完善行政問責制度，完善問責法律制度體系。在科學劃分組織和個人職責的基礎(chǔ)上，將問責的重點由重大事故問責轉(zhuǎn)向績效問責。建立預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、績效評價的主體責任追究制度，責任量化，與個人工資、職務(wù)晉升緊密掛鉤。逐步賦予部門和單位更多的人事管理和資金管理權(quán)，特別是對預算管理水平高、績效目標完成好的部門和單位應嘗試放松人事和預算控制，增加其行動的自主權(quán)。

第三，建立電子數(shù)據(jù)共享平臺。將財政管理基礎(chǔ)信息、財政收支運行數(shù)據(jù)、以及其他外部相關(guān)信息納入大數(shù)據(jù)平臺，統(tǒng)一口徑和數(shù)據(jù)內(nèi)涵，全面記錄財政資金和資產(chǎn)運行情況，實現(xiàn)財政經(jīng)濟數(shù)據(jù)集中存儲和統(tǒng)一管理，有利于政府主管部門實施財政監(jiān)督。同時，利用電子數(shù)據(jù)共享平臺，逐漸推進預決算、評價體系和監(jiān)督結(jié)果的社會公開透明化，接受公眾監(jiān)督。

四、結(jié)語

預算管理是行政事業(yè)單位管理的重要內(nèi)容，規(guī)范行政事業(yè)單位預算管理，對于提高財政資金使用效率，防止腐敗，提高行政事業(yè)單位公共服務(wù)能力具有重要的意義。法律的生命在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”，如果有了新預算法而實施不力，那么法立得再好也會打折扣的，依法行政、依法理財就會成為一句空話。認真貫徹實施新預算法、實現(xiàn)預算完全公開是我國財政經(jīng)濟工作的一項重要任務(wù)。

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（作者單位：山東省人民政府駐北京辦事處）