國內外生態旅游法制建設比較研究

薛妮

[摘要]生態旅游法律制度，作為環境資源法律制度的重要組成部分，是對我國環境資源法律制度的進一步發展、完善。以往，我們稱與之有關的法律為環境法；現在我們稱之為環境與自然資源法。從學科稱謂的變化中我們可以看出，生態旅游法律制度對整體法律體制的意義。基于此，本文就國內外生態旅游法制進行比較。

[關鍵詞]美國；日本；生態旅游；法制；比較

[中圖分類號]D920.1

[文獻標識碼]A

[文章編號]1671-5918（2015）01-0071-02

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2015.01-036

[本刊網址]http：//www.hbxb.net

一、我國生態旅游立法現況

我國生態旅游的可持續發展，依賴于健全、完善的生態旅游立法體系。生態旅游立法體系的構建，為生態旅游的發展提供了重要的法律保障。如圖1所示，我國生態旅游立法體系主要包括四個層次。

（一）憲法。憲法是我國的根本大法，是其它法律的“母法”，其法律效力最高。憲法明確規定，包括生態旅游資源在內的我國所有資源均歸國家所有。然而，由于憲法中并未明確生態旅游資源所有權的行使主體或行使代表，使得我國生態旅游處于多頭管理、條塊分割的狀態。因此，筆者認為，有必要將生態旅游資源的所有權及其行使主體或行使代表寫入憲法。

（二）法律。法律層面包括幾個方面：《旅游基本法》和《生態旅游法》。具體來說：一是《旅游基本法》，它的制訂是為了規范我國的旅游行業。在基本法中突出規范生態旅游業的發展，明確生態旅游中政府、旅游企業、旅游者的權利義務，為生態旅游、旅游資源開發、保護生態環境的協調發展提供基本法律保障。二是《生態旅游法》，它的制訂是為了進一步明確生態旅游的標準，為生態旅游的綜合管理提供法律依據。三是《自然保護區法》、《國家公園法》等，它們的制訂是為生態旅游相關的法律規定提供立法、執法參考。

（三）行政法規。行政法規具體包括以下兩個效力層面：一是國家旅游局制定辦法的如《生態旅游管理條例實施細則》、《生態旅游資源項目開發條例》等規章、制度、辦法，提高了我國生態旅游立法的可操作性。二是針對生態旅游資源所有權，為貫徹落實生態旅游法而國務院制定并頒發的《生態旅游管理條例》，大大提高了生態旅游法的針對性、實用性、可操作性。

（四）地方性法規。地方性法規，主要包括地方政府、地方旅游行政管理部門制定、頒發的地方性旅游法規、規章。例如上海市政府制定并頒發的《上海市生態旅游管理辦法》等。從空間分布的視角來看，我國生態旅游資源具有區域差異性。正是由于生態旅游資源的地區差異性，決定著全國性的自然資源保護法律，很難顧及到具體地區的生態旅游資源管理、保護情況。因此，地方性法規具有較強的針對性。雖然，在眾多地方性旅游管理條例中，都單獨列一章，闡述“旅游資源的開發和保護”。但是，真正涉及保護自然景觀特色的內容卻很少。

因此，筆者認為各地區應根據本區域生態旅游資源實際情況，強化旅游資源管理，修訂管理條例，加大對旅游資源的開發及保護力度。除此之外，我國的生態旅游立法，還應注重與國家旅游公約的接軌。加入或調整性的承認國際公約的相關規定。

二、國外生態旅游立法

（一）美國生態旅游立法

美國的《國家公園事業法》、《國家旅游政策法》等均是生態旅游促進立法的重要體現。

1.美國國會于1916年制定了《國家公園事業法》，國家公園管理局（National park Service）依此成立。該法規定，美國國家公園的責任主體是聯邦政府，聯邦政府擁有國家公園的據對處置權，并直接管理各級國家公園的人事任免、設施管理制度、公園使用等。國家公園的管理費用直接用國家公園局撥款，州政府不承擔財政支持義務。

美國的國家公園，其經營旨在保護生態環境，而不是營利。所獲取的收入也用于環境教育等特殊用途。這種公園管理模式，不僅大大鼓勵了旅游者的旅游，同時還大大提高了公民的環境保護意識，有效地防止了由高昂旅游費用而造成旅游者對旅游景區產生逆反心理、破壞行為，還解決了公園運營的費用問題。

2.美國國會于1979年制定并頒布實施的《國家旅游政策法》，該法為美國旅游基本法。之所以制定該法，是出于提高旅游業的國際旅游市場競爭力，保護旅游各方主體合法權益，促進旅游業可持續健康發展、增強旅游業的國際溝通、交流的目的。該法所提出的相關政策、措施，有效地強化了政府、企業、個人之見的合作，為美國旅游業的發展提供了原則性的指導，是旅游業可持續發展的重要保障。上述兩部法律是由美國聯邦政府統一制定的，適用于全國。其后，美國各州政府制定了有關生態旅游的法律法規，這些法律共同規范、保障了美國旅游業的發展。

總之，上述法律構成了美國旅游業的基本法體系。這些法律具有很多相似之處：一是政府為國家公園的經營管理提供資金、技術等方面的支持，并鼓勵、協助其管理經營行為；二是該基本法體系，都體現著美國生態旅游、可持續旅游立法的“促進型”立法模式的成功，是對美國法律體系的進一步發展、完善；三是由政府牽頭，政府、企業、個人協作，共同致力于旅游業的可持續發展，有著旅游宣傳與教育的效果。

（二）日本生態旅游立法

日本生態旅游業的發展，起步早，較為成熟。在美國國家公園模式的影響之下，日本政府相繼出臺了《國立公園法》、《森林法》、《自然公園法》以及《自然保護法》等法律。其后，日本政府于1963年制定的《觀光基本法》作為全國旅游法律體系的基本法。在經歷1984年、1999年、2007年三次修訂之后，該法已漸趨成熟。該法明確制定了旅游事業發展的基本方針，并規定了保護旅游者、配備旅游設施、設立行政管理機關、管理旅游團體等內容。在借鑒美國旅游業發展經驗的基礎之上，日本采用了自然公園管理模式，并結合本國國情，調整了公園管理體制。《觀光基本法》規定，環境部是旅游管理的最高機關，國立公園、國家公園均由其管理；地方政府負責管理都道府公園。另外，為了促進民間經濟的發展，日本政府還開創了鄉村生態旅游發展模式，針對該模式相繼出臺了《市民農園促進法》、《農村休暇法》、《促進農、山、漁村地區發展逗留型旅游活動的相關基礎建設法》等，為發展鄉村生態旅游提供了重要的保障。日本政府還針對恢復遭受破壞的城市制定了《自然再生推進法》，充分調動了政府、旅游經營者的協作力量，有效地促進了恢復生態系統、再生環境工程的開展。endprint

日本政府于2007年，全面修訂了《觀光基本法》，并將其改名為《觀光立國推進基本法》。該法明確規定了觀光立國的基本內涵、戰略目標，為日本發展國內旅游、入境旅游、社會經濟提供了重要的法律保障。制定并實施上述法律，無不體現著日本政府采取“促進型”立法的方式，引導、鼓勵、規范本國生態旅游活動所構建的生態旅游法律體系。

三、國外生態旅游對我國生態旅游立法的啟示

立法機關、學界在探討是否對我國旅游基本法進行單獨立法的必要性上爭議頗多。筆者在研究中發展，爭議主要集中于旅游法能否成為一門獨立部門法？旅游法是否具有特定的調整對象？本人認為，我國構建旅游基本法，可以借鑒美日兩國的旅游基本法立法實踐、立法宗旨。具體來說：

首先，每日兩國在制定旅游法時，并不存在上述焦點性爭議。在立法之初，便已制定并實施了旅游基本法，并在實踐中不斷修訂加以完善，成果顯著。在實用主義原則的引導之下，進行立法，美日兩國均以能夠促進國家旅游業、社會經濟健康、可持續發展作為制定旅游基本法的唯一衡量標準。

眾所周知，歐美國家基本的法律制度，是遵循先例，是一個典型的普通法系國家。據此，我國在制定旅游法的過程中，可以綜合運用歐美國家法系法律思維方式、中國大陸法系法律部分劃分理念，創造性地開辟具有中國特色的立法途徑。從美日等國旅游法的頒布及實施中，我國可以看出，旅游法作為旅游業基本法，是有助于旅游業的健康順利發展的。因此，我國的旅游基本法，應該早就制定，而不是今日的依然停留在爭議之上。隨著旅游業的法制化、國際化程度越來越高，只有制定并實施旅游基本法，才能促進我國旅游業、和諧社會的健康發展。

其次，我國的旅游立法可以借鑒美日兩國旅游法的立法宗旨。通過上述對國家旅游立法宗旨的分析可以看出，旅游立法應堅持這樣的原則：是否有助于促進本國旅游業健康發展，促進社會經濟、文化發展；是否有助于本國保持國際收支平衡，促進旅游企業的國際綜合競爭實力；是否有助于保障旅游者合法權益；是否有助于促進游客健康文化生活。

在解決旅游法是否具有獨立調整對象的問題上，首先需要明確研究的立足點是什么。通常情況下，旅游調整對象包括發生在旅游業中的一切社會關系，無論是縱向社會關系還是橫向社會關系，都屬于旅游法的調整對象。從法理的視角來說，只要旅游法律法規依照該制定取向，制定并頒布實施，該法律法規便具有調整社會生活，產生顯示旅游法律關系的可能性。

最后，通過研究美日兩國的旅游立法實踐、旅游基本法地位及作用，尤其是《美國全國旅游政策法》規定成立“全國旅游政策委員會”，我們可以發現，旅游立法的制定是為了規范、促進旅游業乃至社會經濟健康發展，而不是服務于旅游主管部門的爭權奪利，它涉及多種行業，是一個行業大法。

在我國，部分城市地區試驗性的成立了“旅游委員會”，例如杭州市成立的杭州旅游委員會，具有與美國“全國旅游政策委員會”相類似的社會功能。因此，在認識旅游基本法立法重要性的過程中，不能再受縛于學理、概念之爭，更不能僅僅立足于部門利益、狹隘本位主義的視角，應立足于促進旅游業乃至社會經濟、國際社會和諧健康發展的高度，加快我國旅游基本法的立法步伐。

參考文獻：

[1]萬緒才，朱應皋.國外生態旅游研究進展[J].旅游學刊，2002（2）：68.

[2]曹景麗.我國生態旅游環境保護法律問題研究[D].北京：中國政法大學，2007：24.endprint