現代“城市病”與地方政府治理策略

吳鋒

摘 要：從本質上看，“城市病”是人口數量和產業配置超出了城市承載能力的綜合性表現。當前，我國各大、中、小城市快速、繁榮發展，至2014年，我國的城市化水平已達到54.77%，發展速度遠超歷史上的其他國家。高速的城市化發展水平也使得中國各個城市涌現出各種各樣的城市問題，如居民生活成本上升、生存質量下降、資源緊張等問題，我們統稱之為“城市病”。治理城市病已成為河南省、市地方政府的重要任務之一。河南治理城市病應吸取國際經驗教訓，從人口規模的理性引導開始，以中小城市為切入點，進而解決教育和醫療資源短缺、市區交通擁堵、環境污染等城市病表征。

關鍵詞：“城市病”；政府治理；城市建設

中圖分類號：C93 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）16-0160-03

新型城鎮化是解決“三農問題”的必由之路。黨的十八屆三中全會指出要“堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進”[1]。但在全國城鎮化進程的快速發展中，“城市病”越來越引起政界和學界的關注。河南作為人口過億的農業大省，在城鎮化的擴張建設中，也不同程度地出現了“城市病”。

一、“城市病”的界定

“城市病”指的是城市化發展過程中人口過于向城市集中造成的一系列問題。18世紀60年代以來的工業革命，使得農村人口開始向城鎮地區轉移。城市化由此產生。在城市的城市化發展階段，由于工廠對人力的大量需要，以及城市基礎設施的逐漸完善，農村人口急劇向城市中心集聚，在此過程中，一旦城市人口的增長速度超過了城市建設，城市工業與科技發展水平，就會產生各種各樣的矛盾，隨之暴露人口膨脹、交通擁堵、環境污染、犯罪率上升、城市貧困人口增加等一系列社會問題。即所謂的“城市病”。因此，從本質上看，“城市病”是人口數量和產業配置超出了城市承載能力的綜合性表現[2]。

二、“城市病”的表現形式

（一）城市人口數量激增

改革開放以來，我國經歷了一個高速城鎮化的發展過程，與之相配套的學校、醫院以及各種基礎設施不斷地完善，使得城市功能逐步齊全。城市作為各種資源的集合體，由于集中了較多的產業，就業機會也相對較多，對人口有強大的集聚作用。2014年末，我國的中國大陸總人口達到13.6872億人，其中，城鎮常住人口7.4916億人，比2013年增加1 805萬人，城鎮人口站總人口比重達到54.77%。人口數量增加的同時，一旦城市建設和管理跟不上人口迅速增長的需要，就會導致城市的各種基礎設施和公共服務設施供給滯后于城市人口的增長，引發一系列矛盾，出現環境污染、住房緊張、交通擁堵、就業困難、教育和醫療資源緊缺、治安惡化、公共服務不足等城市病。2014年的廣州，多地生源密集地小學出現學位緊張的情況，最主要的原因是當年的流動人口增幅超過20%。與之相伴隨的，廣州在一年中平均每天要處理1.4萬噸垃圾，主要城區的垃圾處理量甚至達到每天9 700多噸。

（二）交通堵塞

城市交通問題是我國城市發展過程中的一大難題。近年來，交通事故，交通堵塞以及城市空氣污染并沒有隨著道路的擴建而緩解，交通擁堵日益嚴重，給人們的工作、生活帶來極大不便。如今，我國已經對路網結構做出了大規模的改善，棋盤式，環形加放射的路網骨架已在大多一線城市初見規模，但大多城市仍處于支干道少于主干道，網絡稀少，道路分布差異大的情況中。其根本原因在于，在人口基數大，人口數量快速增長的前提下，隨著生活水平的不斷提高，我國的人均汽車保有量也不斷增長。在汽車擁有量方面，我國在2012年就已經突破1億大關，在民用汽車擁有量方面，我國在2013年之后也首次過億。交通擁堵不僅影響了居民的城市生活質量，也破壞了居民的城市生活環境。在此過程中，不但尾氣排放量超過了正常行駛時的排放數值，擁堵產生的焦躁情緒使得鳴笛現象頻繁，進一步導致了噪聲污染。2013年國務院印發的《大氣污染防治行動計劃》指出應該合理控制機動車保有量，特別是對于北京、上海、廣州等特大城市，要嚴格限制機動車保有量。通過加強城市交通管理、優化城市布局和城市規劃完善城市交通系統。將不行，自行車交通等綠色出行方式提上工作日程，以此達到降低機動車使用量，緩解交通擁堵，改善城市環境的目的。

（三）環境污染問題

1.空氣污染。改革開放以來中國經濟過程的高速度并沒有帶來發展的高效率。近年來，控制大半個中國的霧霾天氣便是空氣質量下降的最好說明。2014年，我國全國平均霾日數為35.9天，比2012年增加了18.3天，為1961年來的最多[3]。與此同時，根據《中華人民共和國國家環境分析報告》指出，如若根據世界衛生組織制定的空氣質量標準來計算，在中國500個大型城市中，99%的城市都不達標。除了嚴重的影響人類的身體健康以外，霧霾還對人的心理健康產生極大的負面影響，長期處于霧蒙蒙天氣中的人們，更易于心里壓抑、郁悶、情緒低沉。相比于室外空氣污染，室內空氣狀況也不容樂觀。20世紀90年代開始，人民的生活水平逐步提高，城市化進程加快的同時室內空氣質量不斷惡化。不良裝修帶來的甲醛、揮發性有機物等有害物質嚴重影響到人體健康，再加上很多人大部分時間待在室內，室內的空氣污染問題也不容務實。權威機構數據顯示，基本上中國城市的絕大多數家庭存在甲醛超標的問題。

2.水污染。在空氣質量嚴重下降的同時，我國的水資源受污染嚴重。1990—2014年僅僅二十多年間，我國的城市生活污水排放量整整翻了一倍，與此相對應的是而我國偏低的城市污水處理率。二十年間，我國的年平均污水處理率僅為13.6%。除地表水的污染外，我國的地下水也遭到了污損。2014年，中國污水排放總量遠遠超過環境容量，僅COD（化學需氧量）就超出環境容量三倍多[4]。

3.城市垃圾處理。生活垃圾逐年增長，垃圾處理率的低下使得大部分城市都是垃圾圍城，這不僅形象城市面貌，長期的垃圾堆砌造成的污染也給人體健康帶來了極大的危害。專家預計，到2030年我國的城市垃圾產量將達到4億多噸。endprint

（四）就業與生存壓力大

近年來，就業問題愈發嚴重，就業難問題成為困擾廣大學生，農民工以及民眾的問題之一，是名副其實的城市病。我國的就業矛盾主要表現在城鎮就業壓力加大和農村富余勞動力想非農領域轉移速度加快的同時出現新成長勞動力就業和失業人員再就業問題相互交織。對于那些向城市中心遷徙的人們來說，城市意味著機遇，然而其中不乏本來遠離城市和新科技的農民工。同時，隨著產業的升級，城市本身就存在大量的隱性與顯性失業者，就業問題已經刻不容緩。

從城市生存壓力看，全國房價領漲的城市是北京、上海、廣州、深圳，河南房價最高的城市是鄭州、洛陽、新鄉。近年來，雖然河南房地產市場發展迅猛，但城市人口的快速增長，使住房需求不斷增加，從而推高房價連年上漲，人們的生存壓力逐年增加。

（五）城市貧困與犯罪率問題

城市貧困問題是一個世界性問題，在發達國家與發展中國家同時存在。在我國，由于現階段城市建設的不完善，導致了大量諸如社會保障體系不完善、失業和下崗職工的不斷增加、經濟膨脹等大量問題。這些問題使得我國的居民收入差距逐步加大，加劇了城市貧困問題。

在城市生活的競爭中，處于城市底層的勞動者壓力激增，報復社會的極端行為時有發生。縱觀改革開放以來三十多年的發展，犯罪率的提高與城市化的發展、經濟水平的提高亦步亦趨。犯罪人口主要集中于流動人口中，在北京、廣州、上海等大城市尤為明顯。

（六）社會資源緊張

人口的定向集聚造成社會公共資源供應嚴重不足。教育方面，適齡兒童上學難，大多數公辦學校每班超員，嚴重影響了義務教育的質量和成效；醫療方面，一方面病人看病難，另一方面，醫務人員超負荷工作，難以保證醫療服務質量。

三、治理“城市病”的措施

從世界范圍來看，西方國家城市的興起始于工業革命，人口迅速增長推動了城市化進程的加快，并導致了城市病問題的出現。對此，西方的學者開始探索城市病的治理之策并提出了一些理想的城市發展模式。①

而在我國，“城市病”的產生，究其原因，首先是歷史原因，城市在功能定位出現了地方政治中心、經濟中心、文化中心的相重疊，這一定位失誤直接導致人口的定向集聚，進而導致城市的配套基礎設施和資源日益緊張，滿足不了現代城市的發展需求。其次是在現實發展中，地方政府盲目攤大餅式地在政策、資金等方面向大城市傾斜，意圖鼓勵發展大城市、超大城市所造成的。對此，在解決“城市病”時，在借鑒西方國家經驗教訓的基礎上，還必須結合我國城市化實際，有的放矢。

（一）提升中小城市的吸引力，引導人口流向中小城市

即從防止大城市人口過度膨脹入手解決城市病。城市規模并不是越大越好。德國的人口城市化率高達90%，卻很少受到諸如交通擁堵、高房價、垃圾圍城等“城市病”的困擾。這與德國獨特的城市化理念和城市均衡發展密切相關。德國是以中小城市為主的城市化格局，百萬人口以上的大城市只有柏林、漢堡和慕尼黑[5]。河南應借鑒德國城市化的成功經驗，在城市化進程中，大中小城市發展并舉、數量和質量并重，以發展中小城市為主，控制大城市發展規模，防止城市人口過度膨脹。這就需要做到：（1）針對就業機會牽動人口流動方向，可以從政策和資金上鼓勵新建企業落戶中小城市及小城鎮。（2）針對教育、醫療等公共資源推動著人口流動，合理配置教育資源，提高基層教師的工資待遇水平，財政教育資金向基層學校傾斜，盡快提高中小城鎮教育資源的品質；增加中小城市醫院設備等基礎設施投入；在燃氣、水、電、養老等方面制定向中小城鎮傾斜的優惠政策，降低中小城市的生活成本和生存壓力，提升中小城市的生活舒適度，推動、吸引人口向中小城鎮流動。總之，河南省要解決城市病，推進新型城鎮化，就應立足本省實際，堅持以產業為基石、就業為根本、住房和教育吸引為主，要讓大量的農業轉移人口主動選擇中小城市，使城鎮化與工業化、信息化、農業現代化相輔相成，形成產業集聚、人口轉移、就業增加、產城互動的良性結構和態勢。

（二）制定科學的城市規劃，加大規劃實施保障力度

由于中國的城市化發展普遍存在急功近利，不顧市場發展規律，攤大餅式的投資，因而直接導致了資源的浪費，阻礙了高效的發展模式。因此，必需認真進行城市規劃，立足長遠，搞好城市建設治理。以河南為例，城市病的治理要堅持科學規劃、合理布局、目光長遠、落實堅決的原則：（1）對城市的區域功能定位、產業發展模式、基礎設施建設等進行富有長遠性、預見性、全局性的科學規劃。我們要把城市發展與城市實際建設，城市規劃布局，以及城市人口生活品質緊密的聯系在一起。高效利用、配置城市的空間與資源，全面、系統的進行城市建設。規劃一經制定，不經過法定程序不得擅自變更；在規劃實施過程中，要加強對市政建設和機構的監管，實施官員問責制，嚴懲腐敗。水、電、氣、暖、電信、消防等各種管線基礎設施要立體規劃、同步施工。（2）在大城市周圍建立既提供就業機會又有配套公共設施的中小城鎮，可疏散大型城市的部分人口和產業、機構等機構，有效緩解中心城市的壓力。（3）調整城市產業結構，城市重點發展第三產業，治理或關停部分污染嚴重的企業，做好垃圾分類工作，提高污水和垃圾處理率，建設生態宜居城市。（4）在城市建設中立足人口、環境、資源、經濟的協調發展。（5）依法治城，制定城市發展的相關法律文件，依法進行城市建設。

（三）優化交通運輸系統，合理規劃土地使用

交通運輸系統是國民經濟的重要組成部分，是城市發展的必要前提，優化交通系統對于維持宏觀經濟的健康發展，保證人民的生活質量，控制生態環境污染都起著重大的作用。

要實現這一目標，在高密集的人口居住城市建設有限的道路，我們必須綜合考慮土地使用和城市規劃等諸多社會經濟因素。首先，需要制定交通發展策略，在確保環境質量的前提下，建立高效、經濟的城市交通網絡。其次，合理規劃土地使用，交通規劃，以及土地使用功能。減少盲目建設，同時建立完整有效的交通運輸網。最后，發展以公共交通為主導的智能交通管理系統。公共交通具有節約道路資源，減少環境污染等特點使之成為現代都市可持續發展的必然選擇。endprint

（四）開展全面生態建設，建設綠色低碳發展模式

發展低碳經濟，徹底改變以犧牲環境與資源來換取經濟增長、城市建設的行為，已經成為我國城市化建設過程中的重要原則。治理城市病還要順應現代城市發展趨勢，以人為本、尊重自然、尊重環境、強化人們的資源節約和環境保護意識，不以犧牲環境為代價發展城市和經濟。完善和加強與環境保護相關的法律建設，對企業，進行嚴苛的管理，制定合理嚴格的排放機制，輔之以有效的懲罰措施；對社會，宣傳“節能減排”、環境保護理念，培養環保意識，發動政府、企業、社會各界人民的力量，倡導健康、環保、節約的生活方式、綠色出行習慣和消費觀念，使“節能減排”、保護環境逐漸成為社會自覺自愿行為，打造良好風尚與習慣。

（五）建立有效的就業機制，化解貧困

城市化同時也經歷著產業升級、經濟轉型和和社會結構的變遷。失業與貧困是城市化又一亟需解決的問題。在處理失業問題方面：（1）將側重點放在完善人才市場，加強就業指導和培訓，實施再就業工程，改善就業機制，鼓勵自主創業。（2）各級政府應積極鼓勵發展第三產業和個體經濟。應秉承“政府宏觀主導，市場機制就業，社會提供援助，創新就業機制”的理念向失業人員提供援助，改善其生活狀況，緩解貧困。同時完善各種社會保障配套機制，如養老保險、醫療保險、失業保險的扶持額度以及覆蓋面等。

（六）加強文化建設，提高民眾文明素質，提升城市生活品位與舒適度

人是城市建設的出發點和歸宿。新型城鎮化和城市病的治理同樣應堅持以人為本，將城市建設與人的生活質量、幸福指數緊密聯系在一起。治理城市病還要從提高城市居民的綜合素質出發，城市是人的城市，人是城市的主體而非客體，民眾要愛護自己的城市，遵紀守法，精心守護自己的家園，愛惜公共設施和公共綠化，與自然和諧共生發展；要文明出行，綠色出行，嚴格遵守交通規則，緩解交通擁堵、減少交通事故。只有人們注重人文素質、和諧相處，才能提升城市生活品位與舒適度。唯此，方能進一步打造健康城市、生態城市、宜居城市、智慧城市，實現“城市讓生活更美好”。①

參考文獻：

[1] 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》輔導讀本[M].北京：人民出版社，2013：22.

[2] 李瑾.河南“城市病”防治研究[J].河南商業高等專科學校學報，2011，（1）.

[3] 韓旭.全國霧霾天平均35.9天 為1961年以來最多[N].京華時報，2014-06-05.

[4] 孟偉.今年我國污水排放總量遠超環境容量[EB/OL].北京科博會第九屆中國循環經濟發展論壇，2014-05-16.

[5] 韓墨.德國如何醫治“城市病”[J].半月談，2011，（4）.

[責任編輯 吳明宇]endprint