美國國家公園立法體系分析

王佳

摘 要：黨的十八屆三中全會提出建立國家公園體制，這讓國家公園的建設首次進入了中國最高層面的政策話語中。國家公園應如何發展規劃？建設國家公園應具備什么條件、采用哪種管理體制？這些問題都成為了熱議的焦點。但國家公園在我們國家是新生事物，在討論以上這些問題前應該先明確國家公園的法律地位，建立系統的國家層面的法律法規和管理規定。

關鍵詞：國家公園;生態保護;立法體系;可持續發展

一、美國國家公園立法

（一）美國國家公園立法現狀

“國家公園”（National Park）這一概念最早來自美國，最早由美國藝術家喬治·卡特林提出。根據世界自然保護聯盟的保護地體系，國家公園被定義為——一片比較廣大的、具有高度美學價值的自然景觀，由政府批準設立，其內部阻止或取締人類的占據和開發，公園內的生態、地貌或美學實體受到切實尊重，觀光活動必須以游憩、教育及文化陶冶為目的的自然區域。隨著全球科技的進步和經濟的發展，人類社會與環境生態系統的矛盾愈加突出，于是可持續發展成為人類的共識。所以，許多國家建立起了國家公園及自然保護區，旨在合理利用資源保護人類的自然遺產。在眾多國家中，美國可謂是國家公園制度的鼻祖，其擁有完備的管理體制和法律體系，對其進行學習和分析，對我國國家公園立法工作的開展具有重要意義。

美國國家公園立法最早可以追溯到19世紀中期，這一時期的立法工作主要為國家層面立法。在環保主義者的推動下，1872年3月美國制定了《關于劃撥黃石河上游附近土地為公眾公園專用地的法案》，促成了美國第一座國家公園——黃石公園的誕生。而1916年8月通過的《關于建立國家公園管理局及相關目的的法案》即《國家公園法》則標志著立法工作取得了初步成效，國家公園立法體系的基礎已經打牢。從1920年起，美國國家公園立法工作開始向深化公園管理，擴大管理類別、宣傳環保理念等方面轉移。制定了一系列法律，例如，《管理者關于過度開發的決議》明確國家公園應適度開發;《荒野法》、《國家自然與風景河流法》、《國家步道系統法》等則擴大了國家公園管理系統和單元;《國家環境政策法》則對公眾環保理念的提升起到了推動作用。1970年國會通過的《國家公園系統一般授權法》標志著美國國家公園立法成熟階段的到來。隨后，通過多年的對國家公園系統的廣泛調查得出美國國家公園系統正面臨著一系列的變化和挑戰。于是國家公園管理部門積極調整管理理念及策略，將科學管理提升至主要層面。布什政府在2008年對公園管理局撥付了最大一筆預算，以推動公園向新的水平邁進。

美國國家公園立法的過程也可以看做生態保護理念的形成過程。美國《國家公園基本法》中進行了這樣的闡述：“在保護風景資源、自然和歷史資源、野生動物資源，并能夠在保證子孫后代不受影響的欣賞上述資源的前提下，提供當代人欣賞上述資源的機會。”上述表述充分說明，美國國家公園在面臨開發與保護的矛盾時，堅持生態保護優先的態度。但早期的國家公園管理過程則僅僅強調自然資源的景觀效應，強調人對自然景觀的感受，而忽視了資源的價值性。這一指導思想也導致了管理過程中許多錯誤行為的發生。直至19世紀70年代《國家環境政策法》的頒布，才以法律形式確立了國家公園應以生態保護理念為管理原則。此后，國會又通過了許多相關法律以滿足生態保護的要求。現今，生態保護理念已經完全融入了國家公園管理的行為中。

（二）美國國家公園立法體系

美國國家公園立法的程序與美國其他類型的法律立法程序是相同的。首先由國會議員提出議案。然后經國會上議院和眾議院通過后送至總統。如總統同意則議案成為法律，如總統反對還需要以三分之二再通過后方能成為法律。而后眾議院將新法律進行標準化，編入《美國聯邦法律編纂》。由于法律條文晦澀難懂并不適合日常的應用，所以作為國家公園最高管理部門的內政部會根據實際情況將頒布的法律進行“法規化”。內政部提議制定的法規會在聯邦政府公報中刊登，公眾此時可以提出自己的意見，然后內政部會根據這些意見進行修改，形成最終稿。這一過程也充分提高了公眾參與國家公園立法活動的程度。

通過上述過程美國的立法者們制定了數量眾多的與國家公園直接或間接相關的法律法規。這些法律法規并不是雜亂無章的，反而從橫向和縱向兩個方面形成了管理國家公園的法律體系。在縱向法律中包括處于核心位置的《國家公園系統一般授權法》及《國家公園法》。根據國家公園管理類別而形成的類型法，約束國家公園系統管理的管理立法及針對個別區域制定的區域性法律。而橫向則指國家層面的環境法、資源法等全局性法律，國家公園在管理過程中也需要遵守這些法律。

這些縱橫交織的法律相互間的協調性很強，很少發生法律沖突。即便有個別法律沖突發生也可以依據立法目的或相似判例予以解決。這種立法體系及沖突的解決方式值得我們在制定國家公園法的過程中進行借鑒。

二、中國國家公園立法現狀

目前，我國僅有一個真正意義上的國家公園。即2008年10月14日經過環境保護部和國家旅游局聯合批準成立的黑龍江湯旺河國家公園。在我國，國家公園還仍然被看成一個體系，其主要包括風景名勝區、自然保護區、森林公園、地質公園、濕地公園這幾個類型。所以，關于國家公園的立法也是圍繞著這幾種不同類型展開的，各種類型的公園均有著自己單獨的法律法規。也就是說，我國國家公園法律體系類型化部門立法較多，而缺少綜合性立法的出臺。以自然保護區為例，就有《中華人民共和國自然保護區條例》、《森林與野生動物自然保護區管理辦法》、《地質遺跡保護管理規定》等相關法律法規。總結我國目前的國家公園立法狀況，有以下幾點缺陷。

（一）立法層級低，缺乏統一性

就以上進行舉例的自然保護區相關法律法規就可以看出，絕大多數均屬于行政規章，效力較弱。而居于行政法規層面的《自然保護區條例》又無法有效協調、統領這些自然保護地的部門法。法制缺乏統一性不僅僅表現在部門內法律法規缺少整合，而且在立法依據上也無法做到同源。例如，《森林與野生動物自然保護區管理辦法》的制定依據是《中華人民共和國森林法》，其在制定時并沒有遵照屬于同一法律部門的《自然保護區條例》，在立法思想上與上位法并不統一。這種非統一性還導致了立法內容上的沖突，使法律在適用過程中增加難度。

（二）立法目的不明確

國家公園在其定義中就指出了本身存在的意義，即充分體現生態保護的理念并同時體現可持續發展的理念。目前我國相關立法思想還停留于“保護自然環境”的基礎上，而沒有將“保護與利用結合”。只有對自然資源進行合理的利用，才能將人對自然的利益需求與自然發展相結合，才能從根本上保障國家生態安全，這樣體現出的可持續發展理念才是包含人類利益的理念。將這一思想融入人們的意識中，才能更加明確建立國家公園的根本目的。

（三）公眾參與立法的程度過低

美國作為國家公園立法的先驅，其公眾參與管理及立法的程度是世界領先的。這種廣泛采納民意的行為能更充分表達民意，是最佳的國家公園管理機制。現階段，我國的環保法中也有相關的表述：“我國任何單位和個人均有保護環境的義務，并有權對破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。”但這種籠統的規定在實踐過程中缺少細則，適用性并不突出。如何參與，如何具體行使公眾自身擁有的對環境進行保護的權利都應詳細的寫入法律法規中。這是我國今后立法應注意的問題。

三、我國國家公園立法體系的構建路徑

由于社會制度、經濟體制、法律體制等多方面的差別，使得我國的國家公園立法相與美國的相關制度間存有很大差異。學習美國立法工作的長處對我國今后開展相關工作會有較大助益。

（一）確立正確立法原則，倡導生態保護與可持續發展

如前所述，當代人對自然資源的利用要以保證子孫后代不受影響為原則，體現出自然與人類社會和諧共存的理念。所以我國國家公園立法工作首先就應確立“生態保護與可持續發展”的正確立法原則。這種平衡原則既能達到保護生物多樣性、維持自然界的平衡發展、促進國家生態安全的目的，又能體現國家公園的多元目標和人類的利益追求。這充分符合我國建設“美麗中國”的理念。所以立法過程中應體現這種原則。自然生態的可持續發展是構建國民經濟可持續發展戰略中最重要的一環。特別是現階段，我國社會發展與自然環境之間的矛盾日益突出，要想從最本質解決這個矛盾就要使人與生態之間形成和諧的關系，達到可持續發展的狀態。而作為其中重要一環的國家公園建設必然要以此觀念作為基本的立法原則。

（二）加強國家層面立法，豐富立法內容

美國國家公園的建立和發展均離不開立法的緊密支持。美國國家公園的立法體系的形成過程就是國家公園的發展過程，與國家公園管理、經營、建設相關的行為也都能找到切實可行的法律依據。由此可見，國家公園立法對其本身的發展起到了決定性作用。我國也應該建立國家層面的國家公園法，繼而針對每一個具體的國家公園形成一園一法。在立法體系中，大量的國家層面立法是使法律體系高效運行的保障，從中央立法到每個公園的具體規章都是相互呼應的。這種體系一方面可以減少法律之間的沖突，另一方面則更為方便的將公園管理與地方政府的利益相剝離，更有利于公園管理的根本目標及國家整體利益的實現。還應注意的是，應同時豐富立法內容，使一般法與特殊法相結合更能在同一管理的基礎上，使每個國家公園都找到更適合自己的特殊管理法律依據，提高管理的有效性。

（三）擴大公眾參與程度，強化生態保護理念

美國國家公園的發展同時提升了公眾對生態保護的認知度，這就使得更多的個體和自然保護團體自愿且無償的加入國家公園的管理活動中。一方面，國家公園的管理力量更多元化，從而減輕政府資金、人員的壓力;另一方面人們的環保理念又得以再次加深。由此可見，只有鼓勵公眾參與國家公園的管理及立法活動，提高其參與性、積極性、主動性，才能使國家公園事業持續、高效的發展。國家公園周邊的民眾更應引起特別的注意。這些周邊居民長期生活在國家公園周圍的環境里，熟悉了解國家公園的自然環境，對國家公園的發展有著獨到且準確的理解。若在個別國家公園的特殊立法過程中聽取他們的建議，則法律在實際應用時會更貼近實際情況，更有利于國家公園發展的持續性。對于公眾參與立法過程不應用法條簡單、籠統的概括說明，而應該制定具體參與的細則。例如，參與人資格標準、參與的時間、方法、程序、效果評估等都應有具體規定。公眾對國家公園的參與是必然的也是必須的，這樣做不僅有利于提高公民的生態保護意識和環境法律意識，也便于法律的執行，促進社會與自然的和諧發展。

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