制約公共財政發展的瓶頸及突破

宋連升

摘要：文章主要列舉了制約農村公共財政發展的瓶頸因素，強調指出，只有正視存在的問題，采取科學有效的對應策略，才能實現農村公共財政的可持續性發展。

關鍵詞：公共財政 瓶頸 突破

隨著我國經濟的發展，農村公共財政也得到了長足了發展。但是，也要看到，受制于近年來宏觀經濟環境的變化，以及國家多種體制性政策的出臺，尤其是農業稅的取消，基層鄉鎮公共財政在發展中遇到了一些較為突出的問題，表現為：

一、制約農村公共財政發展的瓶頸因素

（一）縣鄉兩級財政負擔重

不可否認，不少地方財政存在著干部工資難以及時發放、縣鄉機構難以正常運轉等問題，吃飯財政、要飯財政成為地方財政的代名詞。應當看到，在農村實施稅費改革之后，鄉鎮政府財政收入非但沒有增加，反而大幅度減少，加之，過去由鄉鎮通過統籌收取的九年制義務教育以及計劃生育、優撫等支出，納入到鄉鎮政府預算安排中，由此使得鄉鎮財政面臨著行政事業支出增加的缺口壓力，以至于財力入不敷出，財政舉步維艱。

（二）公益資金嚴重不足

新時期以來，國家大力倡導重視民生，發展民生事業需要大量的資金，由于鄉鎮財政困難，這就使得縣鄉兩級在農村公益事業的興辦、公共產品的供給捉襟見肘。尤其表現在中小學危房改造資金，按照規定由縣鄉共同承擔，由于公共財政資金困難，不少學校危房改造只能一拖再拖；村村通工程、抗旱排澇、鄉村道路建設等農村公益性事業，也往往受制于財政資金短缺，而不能得到及時有效的治理，從而延緩了所在地的經濟的發展，也影響了農民生活質量的提高；不少地方還存在著拖欠工資現象，部分鄉鎮甚至不再安排公用經費，為了保證工資發放，不少縣鄉壓縮正常性經費支出；社會保障支出存在困難，隨著縣級社會保障制度的全面推進，社會保障支出成為縣鄉財政的新的負擔。特別表現在失業保險、醫療保險和最低生活保障三項支出，由于縣鄉財政調整支出結構彈性空間很小，財政難以落實，成為矛盾聚焦點；不僅如此，縣鄉財政還面臨著諸多硬性支出。如糧食流通領域要求農村公共財政自籌配套糧食風險基金和糧食新增虧損掛賬貼息，這都需要高額的財政資金，加之，計劃生育、擁軍優屬等都對縣鄉地方財政提出了硬性要求，這些都加大了公共財政的資金缺口。

（三）債務增大，風險加劇

毋庸諱言，地方公共財政多年來擔負著農田水利建設、農業開發、鄉村道路、義務教育等諸多公共事業的開發和建設，更由于近年來擔負著產業結構調整及其他民生服務工程，產生了不少債務。同時也要看到，不少債權、債務問題時間久，錯綜復雜，債務清償艱難，由于農村稅費改革和鄉統籌村提留的取消，債務償還渠道和能力大為減少，清償手段幾乎用盡。沉重的債務負擔既增加了縣鄉財政運行的風險，這些債務給縣鄉政府帶來了沉重的負擔。以至于基層財政運行風險加大，使正常工作受到干擾，嚴重影響政府財政形象。

（四）財政分配關系錯節

上述事實表明，鄉鎮財政所面臨的問題最多，矛盾也最為顯著。由于鄉鎮拖欠的工資和債務較多，不少地方采取職能上移、財權上劃的辦法，緩解鄉鎮財政中的部分問題。但是也要看到它給農村公共財政帶來的負面效應。就鄉鎮財政而言，職能和財權上劃后，主要任務主要是鄉鎮政府人員的工資支出，因而鄉鎮財政的預算編制、執行和監督等職能近乎于擺設，其作為一級財政的職能受到嚴重削弱。而就縣級財政而言，在把鄉鎮財政職能和財權統管之后，把分散矛盾變成集中矛盾，增加了縣級財政壓力。長此以往，這這錯節的農村公共財政分配關系帶來的是鄉鎮財政職能的弱化，使得縣鄉財政運行復雜化。

二、突破瓶頸制約

大力發展公共財政上述問題已經影響到農村公共財政的正常發展，損害了基層財政的基礎地位，發生了動搖，影響了地方經濟的正常發展。因此，縣鄉財政要正視所存在的問題，采取科學有效的改進措施，確保農村公共財政的進一步發展。

（一）完善財政結算體制

根據筆者多年的工作實踐，認為應該完善縣鄉財政結算體制，平衡和提升預算內可用財力。其做法是，在現行體制結算方式下，預算內體制結算要最大限度的確保政府職能的正常開展，同時，依據鄉鎮各自的預算外財力，在不超越財力的情況下搞好事業建設。縣一級財政做好縣域規劃，根據實際情況加大對鄉鎮資源性預算外收入的統籌力度，做好各鄉鎮間的平衡；在此基礎上，還要加大資金轉移支付力度，對那些經濟發展相對滯后的鄉鎮加大轉移支付力度，同時，采取預算外資金的統籌辦法，對一些鄉鎮實行橫向轉移支付，使上級財政向下轉移，又使鄉鎮財政能基本平衡地或相應地負擔部分事業發展支出，也可加大對村一級財政轉移支付力度，切實減輕鄉鎮財政的壓力；采取事權與財權有機結合的方法，明確鄉鎮財政支出，確保鄉鎮財政的正常運行。上級財政要依據各個鄉鎮經濟發展實際，明晰各個鄉鎮的財權和事權，尤其是鄉鎮一級的人事機構管理、社保、義務教育、民生工程等各個方面的政策。

（二）深化機構改革，減少供養人員

鄉鎮財政之所以困難，其中一個主要的因素是供養人員太多。擺脫財政困難的最直接的方法就是政府實行積極的人事改革，精兵簡政，壓縮不必要的職能部門，減少吃財政飯的人員數量。筆者認為，要加快和推進鄉鎮政府機構改革，把那些超編部門和人員實施調整，清退臨時人員和聘用人員，從而最大限度的減少財政支出。

（三）積極消化債務

縣鄉兩級財政部門要積極依托政府，根據相關法律法規，組織人員全面核查清理債務，找清源頭，指定專門的責任人，制訂切實可行的償還措施，按照計劃，落實責任；建議鄉鎮主要領導親自靠上去，制定任期內化解債務措施，同時，政府要堅決杜絕情盲目舉債和為企業、個人擔保行為；制定和實施嚴格的財經制度，加強對新增債務的管理，增強新建項目管理意識和償債意識，建立償債準備金，不給鄉鎮財政增加新的債務負擔；建議縣級財政也要適時的為鄉鎮財政消化部分用于公益和民生服務的債務。

縣鄉兩級財政作為基層財政單位，要正視公共財政發展中存在的問題，采取科學有效的措施提高財政管理水平，提高財政人員的理財意識，嚴格按照公共財政的內在要求，建立健全財經管理制度，將財政資金用于實現政府職能、滿足公共需要，提高財政資金的使用效益。