生態文明視角下政府績效管理模式分析

高玉娟　高欣

摘要我國政府績效管理中忽視了生態環境方面的問題，生態環境問題日益嚴重，背離了可持續發展的軌跡。我國政府開始重視生態問題，而績效管理是政府改革的主要切入點。通過對生態文明視角下政府績效管理的現狀和問題及制約因素的分析，提出轉變觀念、績效管理主體多元化等對策，為政府績效管理的改革提供參考。

關鍵詞政府改革；生態文明； 生態績效管理

中圖分類號S-9文獻標識碼A文章編號0517-6611（2015）07-342-02

Analysis of Government Performance Management Model under the Ecological Civilization

GAO Yu-juan， GAO Xin

（Academy of Economics and Management， Northeast Forestry University， Harbin， Heilongjiang 150040）

AbstractChina's government performance management neglected ecological environmental problems， ecological environment problem is increasingly serious， departing from the sustainable development track. In recent years the Chinese government started to pay attention to ecological problems， and performance management is the main point of government reform， based on the analysis of present situation and problems and restrictive factors of the government performance management from the perspective of ecological civilization， puts forward changing the idea of performance management， diversification and so on， to provide reference for the reform of government performance management.

Key words Government reform； Ecological civilization； Ecological performance management

1 背景及現狀

我國工業化和城市化發展迅速，我國正步入加速城市化的時期，伴隨經濟發展速度的加快，城市規模顯著增長，城市空間結構發生巨大變化，而生態空間的破碎化也逐漸加劇，城市生態環境問題日益突出。我國頻頻爆發生態環境危機，已經對經濟的進一步發展和民生的改善構成了重大威脅，并對全球生態環境產生了一定影響，以政府為主導建設生態文明的需要迫在眉睫。

政府績效管理作為世界范圍行政改革的一項重要措施，成為政府改革的主要切入點，是提高政府職能，改善政府在公眾心目中形象的有效途徑。長期以來，我國政府績效管理中忽視了生態環境方面的問題，導致生態環境問題日益嚴重，我國部分地方政府為了追求經濟的增長甚至不惜以犧牲環境和破壞生態資源為代價，背離了可持續發展的軌跡，片面側重經濟的增長，不惜以破壞環境與資源為代價，導致生態環境惡化、政府保護生態環境功能失靈，更有學者把當前我國政府普遍的政府績效現狀概括為“政府績效悖論”。我國政府逐漸意識到生態問題的嚴重性，在十七大報告中首次把“建設生態文明，在全社會樹立生態文明觀”明確列入全黨全國人民的奮斗目標。生態問題已得到了全社會的廣泛關注，但是由于相關研究的起步較晚，生態文明視角下政府績效管理研究需要不斷地完善和改進。

我國在生態文明視角下的政府績效管理主要以理論為主，在政府生態績效方面公開發表的相關學術論文有百余篇，其中多數的研究方向為政府績效考核制度以及績效評估理論探討，提出了將綠色GDP納入我國地方政府績效評估指標體系，以及以第三方政府績效評價生態環境等主要觀點。實踐方面，我國開始研究制定適合我國國情的“綠色GDP”核算體系，這種新體系隨后在海南、重慶等部分省市進行了試點。部分學者提出政府生態績效管理應從領導干部的政績考核入手，如今生態政績考核被正式納入試點地區的領導干部政績考核體系之中。目前存在著兩種生態政績考核的典型模式，一種是海南的生態省建設考核模式，另一種是廣東的分區考核模式。這兩種模式代表了我國的生態政績考核發展趨勢。本文將從生態文明的視角研究，提出完善生態績效考核模式的對策，以期為我國城市低碳發展和環境建設提供理論支撐與政策建議。

2 生態文明視角下政府績效管理存在的問題

2.1 政府生態績效管理理念存在偏差

政府績效管理的理念是政府績效管理的主體，即政府按照一定的價值理念對不同的行政目標所做出的具有一定傾向性和理性的行為方向選擇，它體現了政府組織的基本價值判斷、價值確認和利益選擇；它強調對政府的評價既要看產出又要看投入，通過衡量投入與產出的比例來對政府業績進行綜合評價，注重行政效果。而我國政府績效管理理念卻單純追求經濟發展，通過對經濟增長的績效評估來考核地方行政首長并以此為依據決定他們的升遷任免，造成了唯GDP論英雄的普遍現象。這樣做雖然達到了推進經濟增長的目的，但卻忽視了社會的全面發展、忽視了自然和人的長遠發展和利益，我國部分地方政府為了追求GDP的增長甚至不惜以犧牲環境和破壞生態資源為代價，背離了可持續發展的軌跡，進而導致生態環境惡化、政府保護生態環境功能失靈。

2.2支撐政府生態績效管理理論基礎薄弱且實踐探索不足

政府生態績效管理這一領域屬于世界性難題，很多的內容難以量化，標準制訂比較困難。對于生態文明視角下績效管理理論的研究，要求研究者有多學科的知識背景，如生態學、管理學、經濟學、統籌學、行政學、法學、人力資源管理學等等，對研究人才的要求很高。政府生態績效管理還會受到政治、經濟、歷史、文化等多種因素的制約，研究難、見效慢，生態問題才被人們重視起來，加上我國開展政府績效管理起步較晚，在生態文明視角下的政府績效管理基本上還處于探索階段，理論研究不足，多數停留在探討階段，缺乏科學的管理方法、技術以及體系的研究，實踐研究滯后于理論研究，與理論脫節較為嚴重。

2.3考核政府生態績效目標不易確定

我國作為最大的發展中國家，發展目標更側重于經濟發展。作為一個整體來說，公共組織的目標自然是為公眾提供最好的產品和服務，這也是它存在的目的和意義。但是，生態問題頻頻發生、生態惡化嚴重，很難實現長遠性和可持續性發展。在黨的十八大報告中加入了“生態文明”構成了“五位一體”的總體布局亦體現了政府將生態環境列入組織目標中，然而如何將政府績效管理的目標與生態文明相結合又是難中之難。我國地域遼闊，各地區的發展速度以及生態情況不同，績效目標難以確立，部分地區對于政府生態績效管理進行了探索性嘗試，總體而言，目標的設定往往不能完全達到針對性、實踐性、可行性三方面的要求。

2.4評估政府生態績效管理體系不夠科學

黨的十八大報告提出要“建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制”，強調要“促進領導干部樹立正確政績觀”。樹立正確的政績觀，核心問題是要建立科學的政府績效評估指標體系，以發揮績效評估的導向機制作用。政府績效的評估導向以傳統的國民經濟衡量指標（GNP）為主，生態指標只有“軟約束”效應。考核中缺少環境及資源耗減的指標，評估的方法多在定性方面，較少采用定量方法，評估的主體過于單一，且尚未建立有效的政府績效評估制度。理論研究局限于政績考核和評估，尚未形成體系，缺少反饋和改進機制的績效管理往往是事倍功半。

3基于PEST政府生態績效管理因素分析

3.1 PEST分析法

PEST 分析是戰略外部環境分析的基本工具，用于分析組織所處宏觀環境對于戰略的影響。PEST 分別代表四類影響組織戰略制定因素的英文單詞首位字母縮寫：政治（Politics）、經濟（Economy）、社會（Society）、技術（Technology）。它通過四個方面的因素分析從總體上把握宏觀環境，并評價這些因素對組織戰略目標和戰略制定的影響。它是戰略管理理論中用于分析組織外部宏觀環境的一個重要分析工具。

3.2基于PEST政府生態績效管理因素分析

3.2.1

政治環境因素分析。政府生態績效管理作為政治上層建筑的一部分，它的各項機制的運作和功能的實現最直接地受到政治環境的影響。主要表現為缺乏相應的法律、法規和政策上的保障；以及在整個生態績效管理的過程中都是官方內部進行，自己既是考核及評估的主體，又是考核及評估的對象，缺乏社會公眾與社會評估機構的參與。

3.2.2

經濟環境因素分析。經濟環境經濟基礎決定上層建筑，上層建筑反作用經濟基礎，我國政府的生態績效管理也必然受到社會經濟和生產力發展水平的制約。當前，我國經濟生態環境對政府績效管理的制約主要表現為經濟發展的緊迫性和區域經濟發展的不平衡性，在政府進行生態績效管理時又要因地適宜地進行；另外部分地區政府領導的績效考核以經濟增長為主要考核指標，過于追求GDP的增長而忽略生態環境的治理，更有甚者以破壞生態環境為代價單方面地追求經濟增長，違背了可持續增長的發展軌跡。

3.2.3

社會環境因素分析。

影響政府生態績效管理的社會環境因素主要是文化環境因素和地理環境因素。文化因素是指一個社會思想意識、文化心態和觀念形態的總和，它是社會成員在社會化過程中長期積淀而形成的一種較為穩定的價值取向。每一個社會都有其核心價值觀，這些價值觀和文化傳統都是歷史的沉淀。我國是一個具有悠久歷史和文化傳統的國家，我國傳統文化理念對國家的各項管理制度有深刻的影響，如在現實中，一項改革方案能否得到順利地實施，并不僅僅取決于方案是否科學化或是否符合理性的設計，而是取決于方案是否被大多數參與改革者所認同和接受，深受文化環境的影響和制約。我國是一個幅員遼闊的國家，不同的地區由于其所處的地理環境的不同，對于政府生態績效管理會有一定程度的影響。這種影響尤其明顯，如同一種政府績效管理模式在我國東南沿海地區和西北高寒地區在管理效果上有較大差距，但很多時候此點會被忽略。

3.2.4

技術環境因素分析。 影響政府生態績效管理的技術環境因素主要是將信息技術引入政府生態績效考核的管理體系中，運用科學方法對績效考核進行科學核算，將定性考核與定量考核相結合?，F行政府生態績效管理體系中應更加關注技術因素，不斷改善生態績效管理的效率與效果。

4 構建生態文明視角下政府績效管理模式的對策建議

4.1 轉變觀念

轉變績效管理中只關注經濟效益的觀念，增強環保意識和環保價值，把“生態優先”作為生態型政府的根本價值取向。倡導生態服務理念，建立領導干部的環?？冃в^，以公務員的績效考核帶動政府績效，把 “生態管理”作為政府的基本職能。 以科學發展現為指導，把 “可持續發展”和 “綜合協調”作為政府績效管理的核心價值理念。

4.2績效管理主體的多元化

我國政府績效管理的主體較為單一，應借鑒西方發達市場經濟國家的經驗，建立健全政府績效管理主體體系，將管理主體與管理對象完全區別開來。重視職能替代，創建公民制約機制，把 “公眾參與”作為生態型政府的有利補充，同時積極鼓勵倡導社會評估機構參與政府績效評估。

4.3指標體系植入生態元素

政績評估體系中重經濟、輕環保的問題由來已久，這也是政府忽視生態環境治理的重要原因。根據科學發展觀的要求，改變 GDP 至上的發展觀念，要將生態績效評價指標客觀、全面地納入績效考核體系，并賦予其更大的權重，使整個指標體系更好的反映出經濟效益和生態效益間的互動關系。同時，針對不同區域建立分類分

級考核的指標體系。在生態功能區劃分的基礎上，針對不同

區域的功能特色，按照分類分級的指標體系進行考核。如生態旅游區、 生態林區的 GDP 增長的考核指標就要適當降低，適當增加生態功能建設和生態保護成效方面的考核，做到因地制宜，突出特色。

4.4完善責任追究制度

由于我國沒有系統的責任追究制度，出現了一些熱衷于比拼發展規模，而忽視資源環境保護的領導干部，卻順利逃過被追責，說明現有的責任追究制度并不完善，缺乏有效、可行的相關法律法規。2013年12月，中央組織部下發了《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，通知中規定：“制定違背科學發展行為責任追究辦法，強化離任責任審計，對拍腦袋決策、拍胸脯蠻干，給國家利益造成重大損失的，損害群眾利益造成惡劣影響的，造成資源嚴重浪費的，造成生態嚴重破壞的，盲目舉債留下一攤子爛賬的，要記錄在案，視情節輕重，給予組織處理或黨紀政紀處分，已經離任的也要追究責任?！痹谌尕瀼赝ㄖ耐瑫r，筑牢責任追究這個制度的籠子，制定相應法律法規，并對盲目追求政績、不惜以生態為代價、不計環境成本的領導干部進行相應的黨紀政紀處分，嚴重者處以法律處分。

4.5加大理論和實踐研究力度

對政府績效管理全面展開跨學科領域的研究，應借鑒國外先進的管理制度經驗，結合我國政府的特點和實際情況以及我國具體國情加以改進、優化和本土化以后加以運用。鼓勵倡導部分地區開展生態績效管理的實施，利用先進的理論指導實踐，總結經驗教訓完善理論研究以供其他地區學習和參考。

5 小結

我國政府績效管理的改革要結合現階段的主要問題及我國的實情，政府部門績效管理和評價工作是一項復雜的系統工程，在生態文明視角下我國政府尚屬探索階段，缺乏理論和實踐經驗，需要政府的支持與引導，加大宣傳，引起足夠的重視，把好的經驗和創新模式通過媒介和各種場合予以推廣，推動我國政府公共管理事業的全面發展。

參考文獻

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