新型城鎮化資金保障路徑選擇：理論分析與實證研究

牛潤盛

摘 ? 要：新型城鎮化的資金需求總量大、多樣化。利用社會融資規模等數據的實證研究結果顯示，財政、金融對城鎮化建設的正向作用顯著、持續期較長，但金融創新不夠，財政金融協調欠佳，制約了正向作用的發揮;金融對城鎮化的貢獻較大;隨著城鎮化的質量提高和難度加大，財政支出、社會融資規模對城鎮化建設的邊際作用在減小。為促進新型城鎮化的健康可持續發展，應逐步建立和完善新型城鎮化的資金保障長效機制：加快財稅體制改革，提高財政資金使用效率;優化金融資源配置，構建多元化融資體系;加強政府與金融市場協作，引導社會資本參與。

關鍵詞：新型城鎮化;資金供需;社會融資規模;金融脫媒指數

中圖分類號：F830.5 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：B ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1674-0017-2015（6）-0013-07

一、引言

改革開放30多年來，中國城鎮化水平從1978的17.92%提高到2013年的53.73%1，為經濟增長提供了強大動力。與發達國家城鎮化率80%、發展中國家城鎮化率60%的平均水平相比，中國常住人口城鎮化率53.7%和戶籍人口城鎮化率36%都顯得較低，發展空間還很大。國際經驗表明，城鎮化水平在30%到70%的區間，是城鎮化加速發展階段。城鎮化過程中大量農民向市民轉化，就業收入增加并享用良好城市公共服務，城市消費群體擴大、結構升級、潛力釋放，引致城市基礎設施、公共服務設施和住宅建設等大型投資項目和巨大資金需求。

城鎮化建設資金來源主要有政府財政稅收，使用者付費的項目收益，以及金融市場融資。目前中國城鎮化融資存在過多依賴不可持續的土地財政、風險凸現的地方債務融資平臺等諸多問題。2014年3月16日中共中央、國務院發布《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》明確指出“創新城鎮化資金保障機制，加快財稅體制和投融資機制改革，創新金融服務，放開市場準入，逐步建立多元化、可持續的城鎮化資金保障機制。”因此，創新城鎮化資金保障機制，對于有效解決城鎮化加速發展階段融資問題，促進城鎮化可持續健康發展具有重要意義。本文在梳理新型城鎮化概念及相關研究基礎上，從供需角度分析城鎮化資金需求總量、特點、供給對接情況，并使用金融統計新指標——社會融資規模，以及城鎮化率、財政支出等數據，結合VAR模型等現代計量方法，實證研究金融、財政、財政金融協調對城鎮化建設的靜態和動態作用，針對性提出政策建議。

二、新型城鎮化概念與研究綜述

（一）新型城鎮化概念

新型城鎮化，是指堅持以人為本，以統籌兼顧為原則，推動城市現代化、城市集群化、城市生態化、農村城鎮化，全面提升城鎮化質量，以人的城鎮化為核心，有序推進農業轉移人口市民化，以城市群為主體形態，推動大中小城市和小城鎮協調發展，以綜合承載能力為支撐，提升城市可持續發展水平，以體制機制創新為保障，通過改革釋放城鎮化發展潛力，走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色城鎮化建設道路。

新型城鎮化的本質是農民的市民化，實現農業人口向城鎮人口的轉換。李克強總理指出“推進城鎮化核心是人的城鎮化，關鍵是提高城鎮化質量，目的是造福百姓和富裕農民?！?014政府工作報告明確提出“今后一個時期著重解決好現有“三個1億人”問題，促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化”。

新型城鎮化要使農民“進的來，留得下，活得好”。進城農民可以通過就業或自主創業在城鎮找到合適的工作，享受到醫保、教育、養老等公共服務，能夠享受良好城市居住環境，真正享受到市民待遇和公共服務。這需要城鎮基礎設施、公用事業（公共產品）和公共服務等配套建設?；A設施是城鎮發展的硬件基礎，包括市內道路、公交線路（機動車線路和地鐵、輕軌線路等）、交通干道設施、地下地面各類管道、橋梁、隧道等。公用事業主要有水、電、氣、熱的生產、分配和供應，公共客運、文娛場所、郵政通信等，是城市生產經營、居民日常生活所不可缺少的基本條件。公共服務包含就業、養老、住房等基本生存保障，科技、教育、文化、衛生等健康發展保障。

（二）研究綜述

新型城鎮化是一項系統工程，既包括人口轉移、規劃布局、城市發展、城鄉一體化、體制機制建設等諸多方面，也亟需解決財稅金融、戶籍管理、社會保障、生態環境、行政管理、土地管理等問題。城鎮化巨大的資金需求單靠財政資金難以滿足，需要金融市場、社會資金的廣泛參與，并建立可持續、規范化的長期融資機制（潘功勝，2013）。城鎮化資金保障機制的研究主要集中在財政收入、金融市場和社會資本的城鎮化融資渠道，城鎮化與金融、財政關系實證分析等方面。

在政府財政資金保障方面，楊志勇（2011）政府稅收融資、土地財政、債務融資是城鎮化基礎設施和公共服務資金的重要來源。賈康和孫潔（2011）認為，與土地財政、地方政府融資平臺等相比，公私合作（PPP）更合適作為城鎮化資金保障模式。賈康和劉薇（2013）認為通過全口徑預算管理（FCBM）、基本公共服務均等化、土地產權的規范化一元化等一系列措施，構建一元化的公共財政。

在金融市場和社會資本參與方面，紀志宏（2013）認為新型城鎮化融資機制應透明度高、有約束、多元化，如建立基礎設施產權交易市場，采用資產證券化、地方政府發債等金融運作手段為新項目籌集資金。陳元（2010）認為政策性金融（如國家開發銀行）能為商業性金融資源向城市基礎設施建設領域配置發揮先導性作用。辜勝阻、曹譽波和李洪斌（2013）認為應構建多層次金融體系，多渠道滿足城鎮化融資需求，如民間資本主發起設立民營銀行、基礎設施資產證券化、運用債券市場融資、增加政策金融供給、引導和鼓勵民間資本參與等。曹鳳岐（2013）認為應充分利用資本市場和社會資本為城鎮化服務，如推進城投公司股份制、資產證券化、設立基礎設施產業投資基金、發展城市信托、吸引民間資本參與建設基礎設施、商品房和保障房。郭敏和李曉峰（2013）認為，應鼓勵和引導民間資本積極參與市政公用企事業單位改制，并成為建設營利性基礎設施的主力軍。

在城鎮化與金融、財政關系的實證分析方面，孫永強（2012）利用數理模型證明了金融發展對城鎮化的正向作用，而周戰強和喬志敏（2011）利用數據的實證結果也表明金融發展、財政投入對城鎮化作用顯著，且金融的貢獻更大。王建威和何國欽（2012）的研究結果表明，財政、金融的“協同創新”對城鎮化建設有積極作用，應樹立“協調創新”理念，促進財政手段與金融手段的有機結合。

三、新型城鎮化資金供需分析

（一）新型城鎮化的資金需求總量估算

城鎮化資金需求量一般根據農民向市民轉化成本估算。由于口徑不同，融資需求估算略有差異。厲以寧認為（2013）農民工市民化人均公共開支13萬元;陳元（2013）認為每新增1個城鎮居民帶來投資和消費需求40萬元;辜勝阻和李睿（2013）認為每新增1個城鎮居民引致固定資產投資10萬元;梁達（2013）認為每新增1個城鎮居民帶動城鎮固定資產投資50 萬元?？梢源致怨浪悖?個農民向市民轉化的直接資金需求10萬元，引致投資和消費資金需求40-50萬元。

2013年全國人口13.61億人，常住人口城鎮化率53.73%。要達到《國家新型城鎮化（2014-2020年）》要求的2020年常住人口城鎮化率60%左右的目標，在人口基數不變的條件下，未來7年總共要向城鎮轉移8532.2萬人，每年轉移1218.9萬人，每年將有直接資金需求1.22萬億元，引致投資和消費資金需求4.88-6.09萬億元，城鎮化資金需求巨大。

（二）新型城鎮化的資金需求類型

新型城鎮化項目眾多、特征明顯，因此相應資金需求也不盡相同，資金籌集渠道也有所差異。按照公共品的排他性和非競爭性，城鎮化建設項目分為純公共物品、私人物品、準公共物品，并依次由公共部門、私人部門、公私共同提供（巴曙松等，2011）。世界銀行把城鎮化建設項目分為經營性、準經營性和非經營性項目三類。經營性項目由使用者付費，非經營性項目則完全由政府承擔成本，準經營性項目介于完全依靠政府投入和“使用者付費”之間。準經營性項目具有部分公共性短期內可由政府提供，長期看利用金融市場發債籌資以及“使用者付費”償還債務本息更為合理（周小川，2011）。

城鎮化的基礎設施、公共事業（公共產品）和公共服務等多種項目的資金需求特征差異明顯?；A設施的資金量大，期限長，與商業銀行短期資金來源的期限錯配嚴重;公共事業資金需求可觀，具有壟斷性、地域性、消費的排他性等特征，可采用“使用者付費”原則;公共服務的資金需求總量大、多樣性、小微型（如自主就業、個人住房貸款等），基礎性公共服務應由政府提供或購買為主，并由其他社會組織補充。城鎮化的資金需求呈現多樣性、復雜性等特征，應在政府承擔成本、使用者付費兩者之間平衡。

（三）新型城鎮化的資金供需匹配

新型城鎮化的資金需求總量大、多樣化，應充分發揮市場的決定性作用和更好的發揮政府作用，根據城鎮化項目類型，合理選擇政府財政、金融市場等融資渠道，加強政府與金融市場協作，構建全方位、多元化的資金保障機制，實現新型城鎮化的資金需求和供給合理匹配（圖1）。

純公益性、長期性的城鎮化資金需求應通過政府財稅融資。政府財稅收收入穩定可靠的，適合缺乏現金流的純公益性項目;土地使用權出讓金不可持續。地方政府融資平臺存在隱性擔保風險，可通過市政債券、城鎮化集合債券等提高融資透明度，強化市場約束來管控潛在風險?？沙浞终咝越鹑诘拈L期性特點匹配保障性住房、棚戶區改造、基礎設施建設等長期資金項目。

多樣性、小微型的城鎮化資金需求應選擇金融市場融資。不斷加強金融機構創新、制度創新、產品創新，支持新型城鎮化建設。在信貸市場，利用銀團貸款滿足城鎮化大項目資金需求，利用供應鏈金融、商圈貸款、1+N模式、信貸工廠、流程銀行、權益質押貸款等創新模式向小微企業、自主創業項目等發放貸款。在資本市場，加快債市、股市改革，如注冊制改革、縣域城鎮化集合債券、區域集優債券、資產證券化等試點發行與推廣。加強保險與銀行業、證券業合作，創新開展商業醫療、就業保險產品、巨災保險，完善經濟補償機制。引導社會資本設立或參股民營銀行，創新與規范互聯網金融、風險投資基金（VC）、私募股權基金（PE）、產業投資基金等服務新型城鎮化的高風險、個性化資金需求。支持小額貸款公司、融資擔保公司、典當行實施特色化、差異化經營，為城鎮化建設提供市場化、多元化融資渠道。

政府與金融市場協作可以充分發揮市場決定性作用和更好地發揮政府作用。政府與金融市場協作有公私合作PPP（Public Private Partnerships）、市政債券等形式。公私合作是指政府公共部門與民營部門合作，讓私人部門參與提供公共產品和服務，從而實現政府職能轉變。公私合作包括政府實施特許經營、政府購買私人部門提供的公共服務、以及BOT（建設——經營——轉讓）等多種方式。市政債券由地方政府特別是城市政府發行，負債主體和事權主體一致，資金來源和使用一致，并利用財產稅、消費稅、營業稅和使用者付費償還本息，具有信息披露、發行成本等市場約束強的特點，有利于促進政府債務融資公開化、透明化，避免對地方融資平臺的隱性擔保，強化債務風險管理。通過公私合作、發行市政債券，政府財政資金可以撬動多元化的金融市場和巨大的社會資本，協同推進新型城鎮化建設。

四、實證分析

（一）模型選擇

為了研究中國近年來政府財政、金融市場、政府財政與金融市場協作對城鎮化建設影響作用，使用回歸分析、向量自回歸模型（VAR）、格蘭杰非因果檢驗、脈沖響應函數、方差分解等方進行分析。這些現代計量經濟方法使用廣泛，不再贅述。為研究影響作用的時變情況使用狀態空間模型。狀態空間模型構建可觀測變量和系統內部狀態的關系，估計各狀態向量來詳細分析、動態觀測系統。經濟系統的不可觀測的一些狀態反映了系統所具有的真實狀態，被稱為狀態向量。狀態空間模型將不可觀測的變量（狀態變量）加入可觀測模型，并利用卡爾曼濾波方法估計。參照Hamilton （1994）、Harvey （1989）以及高鐵梅（2006）等人的研究，可變參數狀態空間模型由量測方程與狀態方程所構成，形式如下。

社會融資規模是一定期限內實體經濟從金融體系獲取資金總額，由金融機構表內業務、表外業務、直接融資以及其他項目等四個部分組成，并包含十個子項目。其中金融機構表內業務包含人民幣和外幣各項貸款;金融機構表外業務包含委托貸款、信托貸款和未貼現的銀行承兌匯票;直接融資包含非金融企業境內股票籌資和企業債券融資;其他項目包含保險公司賠償、投資性房地產、小額貸款公司和貸款公司貸款（盛松成，2011，2012，2013）。

金融脫媒指數借鑒了伍戈和劉琨（2013）的方法，用社會融資規模相關數據構建。金融脫媒指數是直接融資與間接融資的比值，反映了以銀行信貸為主的融資格局向融資多元化發展情況，也集中體現了金融創新和金融結構優化。

其中，Z?X是財政與金融資金的交叉項，檢驗政府與金融市場協作對城鎮化的影響。

相關數據來源于中國人民銀行網站，國家統計局網站，經整理，采用2002年至2013年季度數據。城鎮化只有年度數據，用插值法產生季度數據。為消除季節性影響和減少異方差，對數據進行季節調整和對數化處理（加L表示），使用軟件Eviews6.0進行建模。

（二）回歸分析

為保證回歸結果的可靠性，須進行單位根和協整檢驗。單位根檢驗結果顯示，在5%的顯著水平下變量Y、Z、X、FD是1階平穩變量（表1）。協整結果顯示，在5%的顯著水平下變量存在1個協整關系（表2）。

用普通最小二乘法（OLS）LY與LZ、LX、LFD作回歸分析，結果顯示（表3），方程1、2的adj-R2都大于0.9，擬合度較好。在1%的顯著水平下，方程1的社會融資規模增長、財政支出增加對城鎮化發展有正向作用，而財政金融資金交叉項對城鎮化發展有負向作用，而金融融資結構變化對城鎮化發展作用不顯著。方程2（去除金融融資結構變量）各自變量的系數大小與方程1的系數差異不大，說明方程具有較好穩健性，且DW大于臨界值1.56，不存在自相關。

實證結果顯示，社會融資規模、財政支出的系數為正、而財政金融資金交叉項對的系數為負，表明2002-2013年金融資金、財政資金的支持對城鎮化建設有積極作用，而金融脫媒指數對城鎮化建設作用不明顯，財政金融配合不協調對城鎮化建設有負作用。金融脫媒指數對城鎮化建設的作用不明顯，可能是多元化融資、金融創新發展未能與城鎮化融資需要的多樣性實現有效對接。

（三）狀態空間模型分析

為進一步研究財政資金、金融資金及財政資金協作對城鎮化的動態影響，建立可變參數的狀態空間模型：

（四）VAR模型分析

格蘭杰因果性檢驗結果顯示（表5），在10%的顯著水平上，城鎮化與財政支出、城鎮化與社會融資規模，城鎮化與財政金融交叉項互為格蘭杰因果。即城鎮化建設可以引致財政、金融資金投入增加，而增加財政、金融資金投入也可以促進城鎮化建設發展。

根據lag length criteria六種檢驗標準原則以及樣本容量，建立滯后2階段的VAR（2）模型（表6），自回歸根圖（AR Root Gragh）中所有根都在單位圓內說明VAR（2）模型穩定，可作進一步分析。

沖擊響應結果顯示（圖3），財政支出的單位脈沖對城鎮化正向沖擊效應由0逐漸增大，在滯后7期后基本穩定;社會融資規模的單位脈沖對城鎮化正向沖擊效應由0逐漸增大，在滯后6期后基本穩定;財政金融交叉項的單位脈沖對城鎮化負向沖擊效應由0逐漸增大，在滯后8期后基本穩定。沖擊效應與前面回歸分析一致，財政、金融及兩者協調作用對城鎮化建設的作用存在時滯。

方差分解結果顯示（表7），在滯后16期，城鎮化的方差貢獻基本保持穩定。城鎮化的方差的74.44%來源于自身，4.30%來源于財政支出，11.80%來源于社會融資規模，9.46%源于財政金融交叉項，金融資金的方差貢獻大于財政資金。

（五）初步結論

1、2002-2013年金融資金、財政資金的支持對城鎮化建設有積極作用，而金融脫媒指數對城鎮化建設作用不明顯，財政金融交叉項對城鎮化建設還有負作用。金融脫媒指數對城鎮化建設的作用不明顯，可能是多元化融資、金融創新發展未能與城鎮化融資需要的多樣性實現有效對接。財政金融交叉項對城鎮化建設負作用可能是財政金融不協調，城鎮化建設中政府 “看得見的手”擠占了市場“看不見的手”，即政府過度介入本該由市場發揮作用的領域，“建設財政”過度而公共財政投入不足，資金使用效率較低。

2、財政支出、社會融資規模對城鎮化建設的邊際作用在減小，這是因為城鎮化質量提高，農村人口老齡化增加城鎮化難度，從而1個農民向市民轉化資金投入增加，單位資金對城鎮化的促進作用減弱。隨著政府和市場定位逐漸清晰，財政金融協調配合作用有所改善。應優化財政支出結構，提高財政資金使用效率，加強金融創新，引導金融市場融資多元化，協調好政府財政資金與市場融資關系。

3、政府財政資金、金融市場資金對城鎮化建設的作用持續期較長;金融市場融資對城鎮化的波動（方差）貢獻較大，財政金融交叉項次之，政府財政資金最小。應逐步完善城鎮化融資長效機制，以金融市場為主，加強政府財政資金對市場的引導作用，避免城鎮化建設過程中出現較大波動。

五、政策建議

為促進新型城鎮化的健康可持續發展，應逐步建立透明化、強約束、多元化的新型城鎮化的資金保障長效機制。按照“正確處理政府和市場關系，更加尊重市場規律，堅持使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用”的思路提出幾點建議。

（一）加快財稅體制改革，提高財政資金使用效率

一是加快培育可持續財政稅收和債務融資機制，增強地方政府公共服務能力。探索開征房產稅、遺產稅和贈與稅、資源稅等稅種，在一定范圍內賦予地方政府舉債權，并通過金融市場公開化、透明化融資。

二是不斷提高財政資金使用效率。盡快使“建設財政”回歸公共財政，實施公共服務均等化，加強地方國庫現金監測分析，探索地方國庫現金管理模式，合理高效利用財政資金。

（二）優化金融資源配置，構建多元化融資體系

一是積極創新銀行信貸模式。商業銀行在城鎮化過程中依然要發揮不可替代的作用，要改變單一的抵押擔保貸款模式，根據城鎮化建設需求創新金融產品，采用供應鏈金融、商圈貸款、1+N模式、信貸工廠、流程銀行、權益質押貸款等創新模式發放貸款。建立政策金融在基礎設施、保障房建設、棚戶區改造的長效機制，如實施獨立核算的事業部制改革。

二是加快資本市場改革。積極探索市政債的試點發行，如城鎮化基礎設施債券、區域城鎮化集合債券等。實行市政債券資金專項使用，逐步形成市政債“誰舉債、誰使用、誰償付”的成熟運營模式。推進資產證券化常態發展，通過資產證券化盤活地方政府融資平臺資產，為公共服務項目籌集資金。建立基礎設施產權交易市場，實現政府投資項目有序退出。

三是提升保險業服務新型城鎮化能力。創新產品模式發展商業養老和醫療健康保險，豐富社會保障體系;創新資金運用形式支持養老健康產業、保障性住房等民生項目和城鎮基礎設施建設。加快建立巨災保險制度，提高城鎮化建設的災害防范水平，提升保險業服務新型城鎮化能力。

（三）加強政府與金融市場協作，引導社會資本參與

一是逐步降低準入條件，引導社會資本參與公共基礎設施建設。逐步降低準入條件，面向民間資本開放基礎設施投資項目，建立公共事業特許經營領域制度，更多放開公共領域競爭性業務。通過公私合作促進城鎮化基礎設施、公用事業和公共服務運營和供給效率，充分激發社會資本活力。

二是探索民間資本發起自擔風險的民營銀行。民營銀行與大中型銀行服務互補，可為新型城鎮居民自主創業和就業、小微企業和個人業務提供差異化服務，專注為中小微企業提供資金籌集和運用、財務管理、政策咨詢服務，以及服務具有區域特色的城鎮化建設項目。

三是創新與規范互聯網金融等新金融發展。互聯網金融低成本、高效快捷、覆蓋面廣，與新型城鎮化的多樣化金融服務需求相適應?；ヂ摼W金融要不斷創新產品和服務，有效對接城鄉居民和小微企業的普惠金融需求，并牢守不得非法吸納公眾存款和不得非法集資的兩條紅線。繼續引導風險投資基金（VC）、私募股權基金（PE）、產業投資基金等直接金融模式，以及小額貸款公司、融資擔保公司、典當行等小微金融模式健康發展，服務新型城鎮化的高風險個性化資金需求。

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The Path Choice of the Funding Ensurance of the New-type Urbanization： Theoretical Analysis and Empirical Research

NIU Runsheng

（Shanwei Municipal Sub-branch PBC， Shanwei Guangdong 516600）

Abstract：The demand for the funding of the new-type urbanization is great and diversified. The result of the empirical research using the data of AFRE and other data reveals that the positive effect of the finance on the urbanization construction is significant and lasts longer， but the financial innovation is not enough， fiscal and financial coordination is poor， which constrains the positive role; the contribution of the finance to the urbanization is great; along with that the quality of the urbanization is improving and the difficulty of the urbanization is increasing， the marginal effect of the fiscal expenditure and AFRE on the urbanization construction is decreasing. To promote the healthy and sustainable development of the new-type urbanization， measures should be taken to gradually establish and perfect a long-term funding ensurance mechanism of the new-type urbanization， such as accelerating the reform of the fiscal and taxation system and increasing the utility efficiency of fiscal funds; optimizing the allocation of financial resources and building a diversified financing system; strengthening the coordination between the government and the financial market and guiding the participation of the social capital.

Keywords：new-type urbanization; fund demand and supply; aggregate financing to the real economy （AFRE）; financial disintermediation index

責任編輯、校對：苗文龍