鼓勵和支持地方實施師范生免費教育政策的理性思考

周揮輝　付衛(wèi)東

摘 要：2012年9月《國務院關于加強教師隊伍建設的意見》中提出鼓勵和支持地方實施師范生免費教育制度。本文分析了地方實施師范生免費教育政策的必要性和可行性，并從國家重點支持、地方院校平等競爭、免費師范生動態(tài)管理等視角提出實施該制度的路徑選擇。

關鍵詞：鼓勵；支持；師范生免費教育；理性；思考

2012年9月，《國務院關于加強教師隊伍建設的意見》提出，要發(fā)揮教育部直屬師范大學引領示范作用，鼓勵支持地方結合實際實施師范生免費教育制度[1]。可見，鼓勵和支持地方實施該政策對于提高當前基礎教育質量、辦好人民滿意的教育具有十分重要的現實意義。

一、鼓勵和支持地方實施師范生免費教育政策的必要性和可行性

1. 我國中西部基層學校需要大量綜合素質較高的師范畢業(yè)生

“教育的發(fā)展和質量的提高，是和一支穩(wěn)定的、訓練有素的、積極性高又可靠的教師隊伍分不開的” [2]。然而，從教師數量來看，目前我國普通中小學在職教師1043.8萬人，按一般自然減員率3%來計算，每年需要補充30萬左右的教師[3]，并且其中絕大部分需求來自農村，加上農村基礎教育教師大量流失[4]，因此，僅靠6所部屬師范大學每年培養(yǎng)的1萬多名免費師范生來填補基礎教育教師需求的空缺肯定是杯水車薪。況且，根據我們對6所部屬師范大學的調查，首屆免費師范畢業(yè)生在縣城及大中城市任教的占91.2%，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農村任教的分別僅占總數的6.0%和2.8%[5]。不僅如此，我國農村教師學科結構性矛盾突出，我國中西部農村學校部分學科嚴重短缺，英語、音樂、美術等學科教師嚴重不足，相應課程難以開齊[6]。據統計，2006年全國共有508個縣平均每校不足一名外語教師；中西部貧困地區(qū)、少數民族地區(qū)農村初中音樂、美術、信息技術三門課程平均每校不足一人，致使部分學校無法開設規(guī)定課程[7]。由于我國中西部基層學校師資數量不足，且部分地區(qū)代課教師還占有不小的比例，教師綜合素質均不高。因此，免費師范畢業(yè)生可能還要承擔多門課程的教學任務，有些學校需要進行跨年級教學甚至包班上課，這些地方迫切需要學科知識較為寬廣、適應能力強的復合型人才。而且，在當今社會，從社會發(fā)展對人才的整體要求而言，人們越來越強調科學知識寬廣、人文價值深厚、創(chuàng)新精神與實踐能力強，這一要求同樣適合對基礎教育教師的要求。如果沒有知識廣博、人文價值深厚且具有創(chuàng)新精神和實踐能力的教師，就無法培養(yǎng)出社會所需的新型人才[8]。可見，目前我國中西部基層學校不僅需要大量的師范畢業(yè)生，尤其需要綜合素質較高、適應能力強的復合型人才。

2. 地方師范院校和地方綜合性大學培養(yǎng)出來的畢業(yè)生更適合中西部基層學校的需要

當前我國中西部地區(qū)學校教師嚴重短缺的是普通初中和小學教師，而普通高中教師和初中、小學教師的培養(yǎng)目標和方式是不同的，普通高中教師的養(yǎng)成，側重于學科知識教育；初中、小學教師的培養(yǎng)，側重于教育教學能力和技能的培養(yǎng)[9]。目前6所部屬師范大學將培養(yǎng)普通高中教師作為自己主要辦學目標之一，這顯然和我國中西部基層學校的需求背道而馳，這些中小學更需要責任心強、有愛心、有耐心且具有崇高師德的教師。根據我們對大量的免費師范生和普通中小學校長的調查，部屬師范大學培養(yǎng)的畢業(yè)生更適合在大中城市普通高中任教，他們自己在潛意識里也認同自己是精英人才，不適合在中西部基層學校尤其是農村偏遠地區(qū)學校任教。我們對首屆免費師范畢業(yè)生調查發(fā)現，他們對師范生免費教育政策認同度普遍下降，主要原因在于他們對目前在基層學校任教的現狀不滿意。就師范教育來說，地方院校在招生規(guī)模、專業(yè)設置、就業(yè)服務等方面都具有得天獨厚的優(yōu)勢[10]。地方師范院校和地方綜合性大學培養(yǎng)出來的免費師范畢業(yè)生，他們更能認同自己一輩子在農村基層單位工作，他們更能扎根中西部基層學校，勤勤懇懇工作，任勞任怨，更能為我國中西部基層教育發(fā)展貢獻自己的力量。因此，在6所部屬師范大學試行免費教育之后，應向薄弱地區(qū)地方院校拓展。[11]

3. 國家和地方經濟實力的增強和教育的大量投入為地方實施師范生免費教育政策奠定了堅實的基礎

就國家經濟實力而言，2007-2011年，經濟年均增長9%以上，國內生產總值從24.5萬億元躍升為47.3萬億元，財政收入從5萬多億元增加到10萬多億元，成為世界第二大經濟體，占世界經濟總量的份額提高到10%左右。從目前我國各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）經濟發(fā)展狀況看，GDP超萬億（人民幣）的省（自治區(qū)、直轄市）迅速增加，有些地方“富可敵國”，甚至趕超當年的“亞洲四小龍”，在2009年14個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）GDP總量超過萬億元后，2010年“萬億俱樂部”新增3名成員，達到17個。英國《經濟學人》雜志將中國2010年地方經濟狀況和世界其他國家對比，結果顯示，上海、山東和浙江的GDP可以和芬蘭、瑞士和奧地利等經濟發(fā)達國家相提并論[12]?？梢?，國家和地方經濟實力的逐步增強，為進一步實施師范生免費教育制度提供了強有力的經濟支撐。不僅如此，根據《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2012-2020年）》的要求，2012年國家財政性教育經費支出占國內生產總值的比例要達到4%。據初略估算，2008年至2012年，每年新增的教育經費就超過1 600億元[13]。如果中央和地方每年拿出5%的新增教育經費用于培養(yǎng)免費師范生，按照每名免費師范生1萬元的培養(yǎng)成本計算，地方每年至少可以培養(yǎng)80萬名免費師范生。可見，國家和地方教育的巨額投入，為進一步鼓勵和支持地方實施師范生免費教育政策提供了堅實的財力支撐?？傊?，國家和地方經濟實力的增強和教育的巨額投入為鼓勵和支持地方實施師范生免費教育政策在經濟和財力上提供了強有力的保障。

4. 目前不少地方開始進行師范生免費教育試點并取得了初步成效，為鼓勵和支持地方實施師范生免費教育制度積累了寶貴的經驗

在6所部屬師范大學實施師范生免費制度的示范和引領作用下，目前該制度已經得到進一步推廣，據統計，到目前為止，全國已有16個省份開展了師范生免費教育[14]。例如，上海師范大學2008年恢復招收免費師范生，名額在100名左右，成為師范生免費教育政策之后全國首個恢復師范生免費教育的地方性大學[15]。2008年廣東省推出大學畢業(yè)生到農村從教“上崗退費”政策，凡是到廣東欠發(fā)達地區(qū)農村中小學任教的大學畢業(yè)生，可享受“上崗退費”政策，按每人每年6 000元的標準退還大學學費，服務期為五年，每年計劃10 000名，其中?？粕? 000名，本科以上（含本科）學歷畢業(yè)生4 000名[16]。福建省在福建師范大學等開展農村師資緊缺專業(yè)師范生免費教育試點，積極引導大學畢業(yè)生到農村學校任教，使農村學校逐步形成穩(wěn)定、規(guī)范的師資補充渠道[17]。不僅如此，新疆、西藏已經在全自治區(qū)范圍內實行師范生免費教育，其中新疆自治區(qū)決定2010至2013年每年招收6 000名師范類免費師范生，設立免費師范生計劃專項資金，每名學生平均的經費補助額度為4 700元[18]；云南、江蘇、河北、湖北等地部分師范院校開展師范生免費教育試點，江西、湖南等省開展免費定向培養(yǎng)農村教師工作，甘肅實行高校畢業(yè)生到農村從教上崗退費政策，海南省與天津職業(yè)技術師范大學合作免費培養(yǎng)中等職業(yè)學校教師，內蒙古自治區(qū)實行蒙古語授課師范類專業(yè)免費教育[19]?？梢?，師范生免費教育政策得到積極推廣，這為進一步鼓勵和支持地方實施師范生免費教育制度積累了寶貴的經驗。endprint

二、鼓勵和支持地方實施師范生免費教育政策的路徑選擇

1. 國家重點支持

從產品的屬性角度來看，教師教育產品雖然屬于一種準公共產品，但它本質上卻擁有更多的公共產品的特征，其公共產品特性明顯多于私人產品特性，是一種更接近于公共產品的準公共產品[20]。就免費師范畢業(yè)生服務的對象而言，他們主要任教于我國中西部基礎教育領域，而基礎教育是一種正外溢性很強的地方性公共產品，因為其服務的對象通過高校進一步深造，畢業(yè)后往往會選擇留在流入地或其他經濟發(fā)達地區(qū)發(fā)展。根據公共財政的基本職能，公共產品一般由政府部門直接提供，“公共經濟和政府介入應限制在市場失效的范圍內”，而“提供公共產品正是政府最主要的活動范圍之一”[21]。同時，公共財政對中央政府和地方政府進行財政責任分工時，主要遵循“公共產品受益層次論”和“財政聯邦主義理論”。[22]前者決定了受益范圍覆蓋地方的地方免費師范生教育主要由地方政府來承擔；后者決定了中央政府要對中西部貧困地省份以及少數民族地區(qū)給予一定的支持，因為財政聯邦主義理論遵循基本公共服務均等化原則，即當某些地方政府由于經濟不發(fā)達而不能保證本地居民在正常條件下獲得和其他地區(qū)同等最低公共服務時，上級政府有責任在財政上幫助這些經濟不發(fā)達地區(qū)的政府[23]。所以，根據公共財政的基本職能，國家對地方實施師范生免費教育要給予一定的財政支持，但國家不可能采取大包大攬的形式，一來中央財政難以承受巨額的經費投入，二來這樣做會給地方政府形成等、靠、要的惰性心理。國家應有重點地鼓勵和支持地方實施師范生免費教育政策，具體而言，國家支持的重點應包括：（1）先西部地區(qū)、后中東部地區(qū)，即國家先支持我國西部貧困地區(qū)培養(yǎng)免費師范生，然后支持中部貧困地區(qū)，最后是東部經濟發(fā)達地區(qū)貧困縣市；（2）先農村后城鎮(zhèn)，即國家先為農村貧困地區(qū)培養(yǎng)免費師范生，然后為城鎮(zhèn)和縣（市、區(qū)）培養(yǎng)免費師范生；（3）先小學初中后高中，即國家先為普通小學培養(yǎng)免費師范生，然后為普通初中培養(yǎng)免費師范生，最后是普通高中或中專技校等。（4）先緊缺學科后非緊缺學科，即先為中西部基層學校緊缺學科如英語、音樂和體育等專業(yè)培養(yǎng)免費師范生。這樣國家通過有重點地給予地方政府一定的財政支持，積極鼓勵和支持地方實施免費師范生教育，可以提高中西部地方政府的積極性，也能優(yōu)化中西部基礎教育師資配置，促進我國城鄉(xiāng)基礎教育均衡發(fā)展。

2. 地方院校平等競爭

我們發(fā)現，國家在實施師范生免費教育制度的實踐中，有部屬師范大學盡管有招收免費師范生的機會，但沒有把主要的精力放在培養(yǎng)免費師范生上，導致這些學校培養(yǎng)的免費師范畢業(yè)生綜合素質不高。因此，我們在鼓勵和支持地方實施師范生免費教育制度時，應該實行競爭性培養(yǎng)機制。具體來講，省級教育主管部門可以根據地方基層學校的需求將一些學科、專業(yè)和免費師范生名額公示，鼓勵地方師范院校和綜合性大學根據本院（校）的優(yōu)勢平等地參與申報競爭，省級教育主管部門擇優(yōu)選擇地方師范院校和綜合性大學的學科、專業(yè)和免費師范生名額。這樣做不僅可以避免指定地方師范院?；蚓C合性大學培養(yǎng)免費師范生帶來的惰性和隨意性，還可以選擇出最優(yōu)秀的學科、專業(yè)和免費師范生，進而保證地方基礎教育質量的提高。同時，省級教育主管部門每年要根據地方基層學校教師需求變化適當調整免費師范生的學科、專業(yè)和免費師范生的名額。這樣做可以在實施師范生免費教育過程中保證地方師范院校和綜合性大學平等參與競爭，也可以保證培養(yǎng)出來的免費師范畢業(yè)生能適合基層學校教師需求變化。

3. 免費師范生動態(tài)管理

優(yōu)質的免費師范生生源是實現師范生免費教育制度初衷的前提條件，也是加強基層基礎教育質量的根本保證。從6所部屬師范大學培養(yǎng)免費師范生的實踐來看，僅僅依靠考試分數和考生提供的報考資料，加上人的動機和行為會隨著環(huán)境的變化而變化，靜態(tài)的選拔標準難以保證優(yōu)質的免費師范生生源。因此，要建立免費師范生的流動和退出機制。地方實施師范生免費教育制度時，要對免費師范生進行動態(tài)管理，允許免費師范生和非免費師范生在校期間進行二次選擇。具體而言，在實施師范生免費教育中期階段，對于那些報考動機不強、在校期間放松學習以及服務基層意識不強烈的免費師范生，省級教育主管部門要主動終止師范生免費教育協議，要求他們返還在校期間享受的免費教育費用，將他們轉入非免費師范生教育學習。對于那些成績優(yōu)秀、綜合能力強、有強烈服務基層學校意愿的非免費師范生可以通過自愿申請，經過全面的素質考核后，允許他們轉入免費師范生教育學習。同時，對免費師范生名額也進行動態(tài)管理，如果本校免費師范生和非免費師范生進行二次選擇后出現剩余名額時，允許其它地方院校非免費師范生進行動態(tài)選擇，從而保證優(yōu)質的免費師范生生源。

4. 偏遠地區(qū)學校師資定向培養(yǎng)

目前我國中西部農村偏遠地區(qū)初小和教學點師資嚴重短缺，而且這些地方學?；A設施差，有些學校甚至連最基本的教職工食宿問題都難以解決，更不用說學校文化娛樂活動了，因此不少大學畢業(yè)生在那里呆不下來情有可原。我們在湖北恩施、江西分宜和銅鼓等地調研時發(fā)現，這些地方采取定向招聘的方式解決農村偏遠地區(qū)初小和教學點師資嚴重短缺的問題，效果較好。他們具體的做法是：在地方院校招聘具有本科文憑且有本地戶籍的大學畢業(yè)生，地方教育主管部門和應聘大學畢業(yè)生簽訂合同，大學畢業(yè)生至少在本地初小或教學點工作5年，5年后可以繼續(xù)留在本校任教，也可以調往縣城以下其他學校任教。這種方式既解決了大學畢業(yè)生在初小和教學點工作時的食宿難題，也解決了外地大學畢業(yè)生本土文化不適應的問題，加上大學畢業(yè)生在本地學校任教，情況比較熟悉，責任心和使命感也較強烈，有利于農村偏遠地區(qū)初小和教學點等學校教學質量的提高。事實上，世界上不少國家如美國、印度和泰國等也是采取類似的方式解決欠發(fā)達地區(qū)小規(guī)模學校師資短缺問題的。目前國內江西省和湖南省也正在進行農村教師定向培養(yǎng)試點工作，效果較為明顯。鑒于此，地方實施師范生免費教育制度時，每年可以在免費師范生名額中拿出一定的指標，定向培養(yǎng)一批具有本地戶口的免費師范生。入學前省級教育主管部門和免費師范生簽訂合同，他們在校期間可以享受免費教育待遇，畢業(yè)后直接到農村偏遠地區(qū)初小及教學點學校任教，并可以在工作期間給予一定的優(yōu)惠政策，如工資提前定級、評先評職優(yōu)先和享受偏遠地區(qū)津貼等等，工作年限到期后可以在縣城以下的學校自由調動。這樣做既可以保證農村偏遠地區(qū)初小及教學點有穩(wěn)定的師資，也能提高定向免費師范畢業(yè)生工作的積極性。endprint

5. 免費師范畢業(yè)生雙向選擇

免費師范生的就業(yè)問題關系到他們的切身利益，也是地方實施師范生免費教育政策能否持續(xù)進行的關鍵。具體來講，免費師范畢業(yè)生遵循“雙向選擇為主，組織安排為輔”的基本原則，省級教育主管部門每年公布各縣市基層學校教師需求，各縣市教育主管部門負責基層用人學校和免費師范畢業(yè)生崗位范圍內進行雙向選擇，基本上按照“省級教育主管部門公布基層學校崗位——免費師范畢業(yè)生志愿申請——學院初審推薦——基層用人單位審核——學院公示——免費師范畢業(yè)生派遣”流程。通過雙向選擇仍未落實就業(yè)單位的免費師范畢業(yè)生，由生源地教育主管部門根據縣以下基層學校師資需求的狀況進行統一安排就業(yè)。同時，允許部分免費師范畢業(yè)生因家庭原因或男女朋友因素需要跨地區(qū)調動，也允許部分免費師范畢業(yè)生對就業(yè)地域和任教學校在縣域內進行微調，這樣可以調動廣大免費師范畢業(yè)生的積極性和主動性，消除他們就業(yè)時的種種顧慮。

6. 實行獎優(yōu)罰劣機制

就地方院校而言，對于那些積極培養(yǎng)免費師范生的高校，省級教育主管部門在下年度分配免費師范生培養(yǎng)學科、專業(yè)和名額時給予適當傾斜；對于那些沒有將主要精力放在培養(yǎng)免費師范生的高校，要削減一定的指標。對基層學校來說，對于那些積極配合并妥善安排免費師范畢業(yè)生的學校要給予一定的獎勵，對于那些不配合甚至怠慢免費師范畢業(yè)生的學校取消下年度招收免費師范畢業(yè)生的資格。針對免費師范生，也可以采取一些積極的激勵措施。例如，主動到中西部偏遠地區(qū)學校工作的免費師范畢業(yè)生，他們的服務年限可以適當縮短，可以在評職、讀研和進修等方面享受優(yōu)惠政策，等等。同時，我們可以借鑒韓國、澳大利亞和尼泊爾等國家的經驗，對于愿意長期在我國中西部農村偏遠地區(qū)學校任教的免費師范畢業(yè)生，可以給予一定的“偏遠地區(qū)津貼”，工作在條件越艱苦的學校，工作的年限越長，他們的“偏遠地區(qū)津貼”越多。通過以上獎懲機制，積極鼓勵地方院校、基層學校和免費師范生認真執(zhí)行地方實施師范生免費教育制度，為地方基礎教育增磚添瓦。

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[責任編輯：陳立民]endprint