政府采購績效審計評價指標體系研究

孫曉蕾

【摘要】近年來政府采購績效逐漸成為理論界研究的重點，同時也是人大、審計和社會公眾、媒體輿論關注的熱點。本文以績效審計和政府采購理論為指導，從經濟性、效率性和效益性等方面，探索建立符合業務工作實際、方便操作實施的審計評價指標體系，以合理評價政府采購績效，促進完善政府采購制度，提高資金效益，充分發揮采購政策功能。

【關鍵詞】政府采購 績效審計 評價指標

一、引言

政府采購是我國財政支出管理體制改革的重點，是公共財政的重要內容。政府采購大規模的資金投入，所產生的效益如何？政府采購扶持中小企業等政策引導效應發揮得怎樣？使用什么指標進行科學評價？這些都是迫切需要在政府采購中加以解決的問題。審計機關作為國家治理的“衛士”和“謀士”，用獨立的第三方身份，對政府采購績效進行客觀評價有利于促進政府采購程序規范，提高財政資金使用效益。本文對此進行研究。

二、政府采購績效審計評價指標構建

（一）加強政府采購資金使用審計

通過對國內現存政府采購績效評價指標的研究，結合審計經驗及上海市政府采購的實際情況，從政府采購節約資金、耗費支出及采購集中程度三個方面來評價政府采購資金使用的經濟性。

1.節約資金指標。

（1）資金節約率 =（政府采購預算金額 - 政府采購實際金額）÷ 政府采購預算金額 × 100%

通常情況下，資金節約率越高，說明政府采購資金的利用率越高，其經濟性越好。

（2）資金節約率指標雖然可以直觀的反映政府采購資金的節約情況，但是缺點是對預算編制的依賴較大，有時會無法真實反映采購資金的使用效益，針對采購量大的普通商品采購，本文提出另外兩個指標進行補充：

一是：廠商政府采購利潤系數 = 某廠商一定時期內政府采購商品利潤 ÷ 同一時期該廠商同類商品非政府采購銷售平均利潤

如果廠商的政府采購成交商品銷售利潤難以取得，也可使用“廠商政府采購價格系數”進行替代。

廠商政府采購價格系數 = 某廠商一定時期內政府采購商品平均價 ÷ 同一時期該廠商同類商品非政府采購銷售平均價

對比多家廠商的利潤系數，可以發現利潤明顯高于同行廠商。

二是：商品政府采購價格系數 = 一定時期內某類商品政府采購成交平均價 ÷ 同一時期同類商品第三方指導價

由于政府采購供應商可能存在為政府采購單獨定制某型號商品的情況，市場上難以找到其同類商品的銷售，此時對供應商因特定政府采購商品獲得的利潤就難以分析評價，在這種情況下，可借助第三方的指導價格來進行比較，以確定政府采購價格是否還有下降空間。

2.耗費支出指標。

（1）政府采購費用率 = 一定時期內因政府采購所發生的費用 ÷ 同一時期政府采購金額 × 100%

該指標是從耗費角度對政府采購的經濟性進行評價，得出為完成單位金額的采購所花費的支出。

（2）實際資金節約率 =（政府采購預算金額 -政府采購實際金額 - 采購費用）÷ 政府采購預算金額× 100%

該指標是資金節約率改進形式，可反映剔除采購費用后的資金節約情況。

3.采購集中程度指標。

集中采購占比率 = 一定時期內集中采購金額 ÷同一時期政府采購總金額× 100%

通常情況下，集中采購具有批量采購的優勢，其采購商品的價格較分散，且降價的幅度與采購量有一定的正比關系。而從費用的角度，地方集中采購的費用主要為集中采購機構的人員、公用及專項經費，相對比較穩定，與采購量并沒有明顯的正比關系。因此，在當地集中采購機構可以承受的范圍內，集中采購的比例越大，不僅采購價格更便宜，而且單位金額承擔的采購費用也越少，整個地區政府采購的經濟性就越高。

（二）加強政府采購過程管理審計

隨著政府工作量的不斷增加，工作效率必須得到提高。政府采購效率性也成為績效審計的一項重要內容。本文著重從采購完成情況、采購耗用時間、采購預算調整及人均采購效率四個方面構建效率性評價指標體系。由于分散采購是由各預算單位自行組織或委托實施采購，其效率性可以根據自身需求自行控制，主要探討集中采購機構效率。

1.采購完成指標。

（1）效率，只有在事情最終了結的前提下才有意義，因此評價政府采購效率性的首要指標就是“采購完成率”。

采購完成率 = 一定時期內完成采購項目數 ÷ 同一時期接受委托項目數 × 100%

該指標是采購機構一定時期內受托完成情況的反映，一個采購項目走完程序，即視為該項目已完成，但采購結果有成敗之分。本市集中采購機構的通行做法是：重新開展采購程序時，將為采購項目分配一個新的采購編號，視為一個全新的采購項目。

（2）“采購完成率”主要反映了集中采購機構的工作量完成情況，但對于其中由于采購失敗導致的重復勞動無法體現，因此增加“項目失敗率”指標，以全面評價采購完成情況。

項目失敗率 = 一定時期內采購失敗的項目數 ÷同一時期完成采購項目數 × 100%

2.采購耗時指標。

平均采購周期 = 一定時期內采購項目耗費總時間 ÷ 同一時期接受委托項目數

采購方式不同，平均采購周期差別也相應較大。公開招投標項目程序、環節都比較復雜，且招標公告期、接受投標期等時間期限都有明確的規定和制約，因而周期較長；競爭性談判、詢價、單一來源等采購方式程序相對簡單，采購周期也相應較短。因此在使用該指標評價時，需要考慮被評價對象各種采購方式的占比情況。

3.預算調整指標。

政府采購預算調整包括采購內容的變化、采購金額的增減以及采購方式的改變等事項。預算的調整必然會降低采購效率，一方面財政部門要通過規范的流程對調整事項進行審核批準，增加了采購花費的時間；另一方面，采購單位、采購中心的工作人員要重新收集資料、確定技術參數、編制招標文件等，增加重復工作量，工作效率自然也會降低不少。對此，本文設計了“預算調整率”指標，來評價政府采購預算調整的頻率及其對采購效率的影響。

預算調整率 = 一定時期內調整的政府采購預算金額 ÷ 同一時期政府采購預算金額 × 100%

4.人員效率指標。

（1）“采購人員人均采購額”和“采購人員人均采購量”兩個指標，從采購金額與項目數量兩個方面，評價了集中采購機構工作人員的工作強度。

采購人員人均采購額 = 一定時期內集中采購機構完成采購金額 ÷ 集中采購機構人數 × 100%

采購人員人均采購量 = 一定時期內集中采購機構完成采購項目數 ÷ 集中采購機構人數 × 100%

（2）“采購人員人均采購額變動率”和“采購人員人均采購量變動率”兩個指標，可以用來反映采購人員采購效率的升降變動趨勢。通過該指標的橫向與縱向對比，可以了解被評價對象的組織結構合理性以及實際工作效率等情況。

采購人員人均采購額變動率 =（當年采購人員人均采購金額 -上年度人均采購金額）÷ 上年度人均采購金額 × 100%

采購人員人均采購量變動率 =（當年采購人員人均采購項目數 -上年度人均采購項目數）÷ 上年度人均采購項目數 × 100%

（三）加強政府采購執行效果審計

對政府采購執行效果進行評價是政府采購績效審計評價體系的重要組成部分。政府采購不僅僅是簡單的政府花錢買東西，作為政府的公共行為，必定具有一定的公共職責，因此政府采購必須在保證采購產品質量的前提下，突出采購的公平性特點，起到宏觀政策的導向作用，并盡量提高參與各方的滿意度。下文將圍繞政府采購的這些特點構建效益性績效審計評價指標體系。

1.公平性指標。

通過對與公平性相關程序及制度進行評價，間接評價政府采購的公平性，主要有以下指標：

（1）政府采購信息公開度 = 一定時期內采購信息已公開的項目數 ÷ 同一時期采購信息應公開的項目數 × 100%

公開透明是實現公平的有力措施，采購信息公開的范圍越大、時間越久，則潛在供應商參與采購的概率就越大。

（2）投訴率 = 一定時期內有效投訴次數 ÷ 同一時期采購實施項目數 × 100%

該指標是評價集中采購機構或社會代理機構工作質量指標，投訴內容反映投訴方認為集中采購機構或社會代理機構在代理采購過程中的一些不公平因素。投訴機制是保證公平的重要救濟制度。

2.政策導向指標。

政府采購可以通過對采購產品某些性能參數的要求設置、供應商資質條件的審核發放等，釋放出政策信息，從而引導企業向政策希望的方向發展，發揮出與國家宏觀政策相一致的調控和導向功能。目前，在政府采購中反映最明顯的傾斜性政策主要有兩方面——節能環保與中小企業扶持。

（1）節能環保產品采購比例= 一定時期內成交商品中節能環保成品的商品總金額÷同一時期成交商品總金額 × 100%

該指標反映出某地區執行節能環保政策、發揮政策導向作用的力度。

（2）中小企業中標率= 一定時期內中小企業簽約項目數÷同一時期中小企業參與競爭的采購項目數 × 100%

該指標以中小企業最終獲得政府采購項目的比例來考核扶持中小企業政策落實情況，直接反映扶持的效果。

3.采購項目質量指標。

采購項目的質量不僅包括所采購貨物、工程和服務自身的質量，而且還包括其實際使用期限。前者是任何采購都關注的重要方面，后者則是重點考察政府各預算部門采購商品的實際使用效益，即評價是否存在不必要的重復采購、重復建設，采購商品更新淘汰率過高等人為降低采購效益的行為。

（1）返修率= 一定時期內某品牌商品返修金額÷返修商品所在采購批次該品牌商品總金額 × 100%

通過某單位一定時期內各品牌商品的“返修率”可以比較直觀地看出同類商品中各品牌商品的質量如何。

（2）平均使用壽命= 一定時期內報廢的政府采購商品使用總年限÷同一時期報廢的政府采購商品總數量 × 100%

該指標可以通過與其他地區（部門）的橫向比較，得出該地區（部門）是否存在商品更新頻率過快、商品使用年限過低等結論。

4.滿意度調查指標。

各方滿意度調查指標主要是針對政府采購各參與方，如采購人、代理機構、供貨商、評審專家等，通過合理的問卷設計，讓其進行自評與互評，充分抒發自己的參與感受，從而形成政府采購總體滿意度調查結論，有效地發現政府采購各主體對采購的不同意見及感觀，進一步提高政府采購的效益性。

三、政府采購績效審計評價應用

（一）評價指標的賦權

確定了評價指標后，需要考慮各個指標在評價體系中的所占比重，對其進行賦權，再根據權重計算得出各級指標的分值，最后匯總得出整個指標體系的總分，將該分值與標準分值或參考分值進行比較，就可以得出綜合評價的基本結論。本文假設每一類指標即二級指標的權重都是相同的，在進行綜合評價時，政府采購的經濟性、效率性和效益性的得分就是各自明細指標得分的算術平均值之和。

（二）評價標準的確立

評價標準是指標體系不可或缺的組成部分，是衡量指標得出結果優劣程度的重要依據，是審計做出客觀評價的判斷基礎。尤其是績效審計，標準確定的合理與否直接關系到審計結果的成敗。但是由于政府采購績效審計是近幾年才發展起來的新興事物，因此至今仍處于探索階段，沒有一套公認的統一標準。因此，我們需要根據科學合理的原則，構建一套審計部門、被審計單位及其管理部門、信息使用人均認可的，適合上海政府采購實際情況的評價標準體系。

首先是經濟性指標評價標準的確定。經濟性衡量的是“價格最優或成本最小”的問題，該類指標主要以平均水平、最優水平或歷史數據或等實務標準作為評價依據。如“廠商政府采購價格系數”指標，就可以通過與同類產品銷售廠商的最佳實務進行比較，離最佳實務差距比較大就說明該廠商的利潤有一定的下降空間。

其次是效率性指標評價標準的確定。政府采購的效率性主要衡量采購項目是否全部完成、采購各環節是否及時啟動、各類采購平均耗時是否合理等方面的內容，因此，我們可以運用法規、內部規章等政策性標準及管理部門考核標準、被審計單位計劃等實務性標準作為評價標準。如我們可以用招投標法的規定為準繩，來評價采購項目公告、投標截止等的期限是否達到法定期限。

最后是效益性指標評價標準的確定。“效益性”衡量的是資金實際使用效果與預期目標之間的吻合程度，因此，可以通過與采購計劃、目標等實務性標準進行比對，來確定采購項目效益性的高低。評價標準值可以來源于公眾滿意度，也可以是被審計單位對相關經營活動的設計要求或計劃應達到的狀態，以及最佳實務、專家評審結果等等。

運用中央政府采購和各省市政府采購公布的相關數據，結合上海市實際情況，初步確定相關評價指標的及格標準和最優標準。

經過篩選、賦權、確定評價標準，最終形成完整的政府采購績效審計評價指標體系，如下表所示：

四、結語

隨著政府采購的蓬勃發展、采購制度的日趨完善，社會公眾更多地將目光投向于政府采購的效率效果方面。目前，我國的政府采購實踐在績效方面有較多改進提高的空間：財政資金的購買使用效益仍不夠高；政府采購實施過程時間較長，效率較低；政府采購的部分資產仍存在閑置、浪費問題；政府采購的政策引導功能尚未得到充分發揮等。這些問題影響了經濟社會資源的合理配置，損害了政府采購的形象和聲譽。未來我國政府采購范圍將不斷拓展，規模也將繼續擴大，科學評價并正確對待政府采購績效方面存在的問題，有助于完善政府采購制度，提高財政資金使用效益，促進我國政府采購的健康發展。

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