行政事務控制是行政單位內部控制的主要部分

【摘 要】 企業從事經營活動，《企業內部控制基本規范》尚且要求“覆蓋企業及其所屬單位的各種業務和事項”，其經濟業務層面的內部控制應是第一位的；行政單位主要職責是行使公權力，它雖然也有經濟業務，需要經濟業務層面的內部控制，但畢竟是第二位的。《行政事業單位內部控制規范（試行）》卻只要求“實現對經濟活動的全面控制”，行政單位的行政事務控制應是第一位的。行政事務控制是行政單位內部控制的主要部分。黨的十八大以來，各級黨委和政府十分重視在行政事務領域對公權力的控制。同時，對行政事務內部控制進行了理論思考并提出了政策建議。

【關鍵詞】 行政事務控制； 行政單位； 內部控制； 內控規范

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2015）17-0073-04

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“加強對政府內部權力的制約，是強化對行政權力制約的重點。對財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用。”還指出：“必須以規范和約束公權力為重點……推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間。……明確具體操作流程，重點規范行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費、行政檢查等執法行為。嚴格執行重大執法決定法制審核制度。”

一、行政單位內部控制應包括行政事務控制和經濟業務控制

高培勇（2014）指出：“在中共十八屆三中全會關于全面深化改革的系統部署中，以前所未有的歷史高度定位財政，賦予了財政以‘國家治理的基礎和重要支柱的特殊定位。那么，為什么是財政而非其他別的什么范疇獲得如此的定位呢？……縱觀當今世界各國政府所履行的職能，盡管項目繁多，表現各異，但從大類分，無非是‘事和‘錢兩個方面。前者主要涉及行政事務，后者主要指財政事務。與之相適應，國家治理的實現線索，無非位于兩個層面：事權與財權的界定和支出責任與財力的配置。”

《行政事業單位內部控制規范（試行）》第四章“業務層面內部控制”的內容共六節，分別為：“第一節預算業務控制”“第二節收支業務控制”“第三節政府采購業務控制”“第四節資產控制”“第五節建設項目控制”“第六節合同控制”。這六節基本涉及經濟業務而非行政事務。

筆者曾在評析《行政事業單位內部控制規范（試行）》時指出，行政事業單位業務層面內部控制不能僅僅指經濟業務的內部控制，業務層面內部控制應包括行政事務和經濟業務兩個方面的內容。行政事務是內部控制的風險高發區，行政事務的內部控制對于政府、事業單位比企業更為必要，但是，《行政事業單位內部控制規范（試行）》卻忽視了行政事務。

龔清浩、徐政旦（1982）指出：“為增進會計資料的準確性與可靠性而進行的，稱會計內部控制（Internal Accounting Control）。為提高工作效率、促進內部各部門工作協調和確保企業經營方針得到貫徹而進行的，稱行政、業務內部控制（Internal Administrative or Operational Control）。”

陳榮法（1986）指出：“為了便于組織實施，一般把用于行政業務管理方面的，叫做內部管理控制；用于會計控制方面的，叫做內部會計控制。”

王友莊（1959）指出：“內部控制制度一般分為財務會計控制和業務管理控制兩大類。業務管理控制包括范圍極廣，如行政組織系統、人員考勤制度、計劃和物資管理制度、責任考核制度、會議報告制度、質量檢查制度等。”

財政部企業內部控制標準委員會咨詢專家李三喜（2012）認為：“內部控制內容不是企業的經營管理活動，但企業內部控制要融合在企業經營管理活動中。……全面性原則。所謂全面性原則，就是內部控制應由董事會、監事會、經理層和全體員工實施，應當貫穿決策、執行和監督全過程，覆蓋企業及其所屬單位的各種業務和事項，即全人員、全過程、全方位的相互協同的內部控制系統。當然，全面性是相對的，在內部控制建設的實踐中，應當在全面控制的基礎上，關注重要業務事項和高風險領域，注重高風險人群，突出重要過程。”

《企業內部控制基本規范》的第一個原則是全面性原則，它要求“覆蓋企業及其所屬單位的各種業務和事項”；《行政事業單位內部控制規范（試行）》的第一個原則也是全面性原則，它卻只要求“實現對經濟活動的全面控制”。筆者認為，全面性原則應是“三全”（空間上的“全部活動”、時間上的“全過程”、實現“全面控制”），即覆蓋全部活動（包括經濟活動和行政事務活動），應當貫穿全部活動的決策、執行和監督全過程，實現對全部活動的全面控制。由此可見，內部控制對于一個單位來講無處不在、無時不在；內部控制無死角，內部控制無空隙。

二、行政事務控制應是行政單位內部控制的主要組成部分

（一）行政單位與企業本質區別是行政單位擁有公權力

《行政事業單位內部控制規范（試行）》適用于行政單位和事業單位。所謂行政單位是指依據憲法和有關組織法的規定設置的，進行國家行政管理、組織經濟建設和文化建設、維護社會公共秩序的單位，主要包括國家權力機關、行政機關、司法機關、檢察機關以及實行預算管理的其他機關、政黨組織等。本文為闡述方便，行政單位主要指行政機關或政府。行政機關是指行使國家行政職權，負責對國家各項行政事務進行組織、管理、監督和指揮的國家機關。

行政權力是指國家管理行政事務的權力，是行政機關的職權，行政權力通稱公權力，也叫公權或公共權力。行政權力一般分為立法權（行政法規）、行政權和司法權。政府作為行政執法的主體行使行政執法權。《國務院法制辦公室就推行行政執法責任制工作相關問題答疑》對行政執法分為行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政裁決、行政確認等。

由此可見，行政單位主要職責是行使公權力，它雖然也有經濟業務，需要經濟業務層面的內部控制，但畢竟是第二位的。內部控制控制什么？權力，把權力關在制度的籠子里，因此，行政單位的行政事務控制應是第一位的。企業則不同，企業從事的是經營活動，其經濟業務層面的內部控制是第一位的。因此，在《行政事業單位內部控制規范（試行）》頂層設計時，應該區別于《企業內部控制規范》的控制內容。行政事務控制應是行政單位內部控制的主要組成部分，而《行政事業單位內部控制規范（試行）》恰恰沒有注意這一點。

（二）行政單位的行政事務控制比經濟業務內部控制更為重要

1.行政權（這里指審批權和執行權）是行政單位腐敗的風險高發區

2014年7月16日，王岐山在2014年中央第二輪巡視工作動員部署會上強調：“在腐敗問題上，要緊盯礦產資源、土地出讓、房地產開發、工程項目、惠民資金和專項經費管理等方面的突出問題。在選人用人問題上，要重點發現買官賣官、帶病提拔、超編制配備干部和‘裸官等問題。”

（1）組織人事部門及其領導。“買官賣官、帶病提拔”是王岐山提到需重點發現的問題，也是查處黨政軍中大老虎的突出問題。

（2）國家發改委是重要的審批部門，近年來查處的如就業和收入分配司原司長張東生、價格司原司長曹長慶、國家能源局原局長劉鐵男、核電司原司長郝衛平、煤炭司原副司長魏鵬遠、新能源和可再生能源司原司長王駿、國家能源局原副局長許永盛、電力司原副司長梁波等。

（3）國土資源部門也是腐敗的風險高發區，涉及到土地審批，探礦權、采礦權審批等，王岐山提到需“緊盯礦產資源、土地出讓”等。2015年1月19日，國土資源部部長、黨組書記、國家土地總督察姜大明在講話中指出：“部黨組認為，國土資源系統面臨的最大危險是腐敗。腐敗是國土資源事業改革發展的‘攔路虎和‘絆腳石。目前，國土資源領域黨風廉政建設和反腐敗斗爭形勢依然復雜嚴峻，正風肅紀、高壓反腐，是2015年國土資源工作的一項艱巨任務。”

（4）環境保護部門也是腐敗的風險高發區，涉及環保項目管理、排污許可證管理、環保行政執法、行政處罰、排污費征收、環境監測等環節。據2013年全國“兩會”報道：安徽省檢察院通報，2013年安徽檢察機關在環保領域大案窩案中共查辦133人，其中包括廳級干部1人、處級干部20人、區縣環保局“一把手”局長8人。近年來，圍繞環保領域的腐敗案在各地頻發，隨著環境問題日益受到關注，近年來環保部門地位提升，權力凸顯，環保系統已成為腐敗案件易發多發的新領域。

（5）公安部門、檢察部門、法院也是權力濫用的風險高發區。東方早報記者報道：“根據公開報道不完全統計，截至目前，2014年已有12起冤假錯案得到糾正。2014年糾正的12起冤假錯案中，有9起是致人死亡的命案，2起搶劫案，1起非法買賣槍支案。13名冤假錯案當事人中，4人一審被判死刑，5人一審被判死緩，1人一審被判無期徒刑，最終都因被指控的犯罪‘事實不清、證據不足被法院宣告無罪或檢察院撤回起訴。”

（6）財政部門也是腐敗的風險高發區，表現為：稅收中的腐敗行為、政府采購中的腐敗行為、預算體制中的腐敗行為、轉移支付中的腐敗行為等。

（7）國資、證監、鐵路、食品藥品安全等部門是權力很大的部門，也是腐敗的風險高發區。

2.政策制定權是行政單位政策性腐敗的重要方面

政策制定權是指行政立法權。政策性腐敗已成為十八大以來廣為關注的問題。

汪文濤（2015）報道：“所謂政策性腐敗，是指在制定、執行國家有關政策過程中，借政策之名假公濟私，將政策異化成牟利平臺的腐敗行為或腐敗現象。多名專家指出，在當前反腐高壓態勢下，違規性、違法性腐敗的操作空間縮減，而政策性腐敗勢頭漸盛，已經滲透于多個領域，尤其是‘熱門領域。更有專家指出，政策性腐敗已成為中國當前一切腐敗的淵藪。‘政策，就是對公共資源權威性的分配，誰掌握這項政策就意味著掌握了權力和資源，就容易產生權力尋租的空間。北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水說，政策性腐敗包含‘制定層面的腐敗和‘執行層面的腐敗。‘制定層面的政策性腐敗，一個典型案例就是商務部原正司級巡視員郭京毅的‘立法式腐敗。從北京大學法律系畢業后進入商務部條法司工作到落馬，郭京毅幾乎參與了商務部近20年來全部外資審批政策法規的起草和修訂，他利用法律政策中的模糊地帶，把制定政策和解釋法規的職能轉化為權力尋租，向企業個人輸送利益。郭京毅案還牽出了國家工商總局外商投資企業注冊局原副局長劉偉、國家外管局管理檢查司原司長許滿剛和綜合司原司長鄒林等人。業內人士指出，這是一個盤踞中國外資審批領域多年的官商利益同盟。……與制定層面相比，更大面積的政策性腐敗體現在執行環節。‘程序上非常合法、合理，表面上沒有突破政策規定的任何界限，但實質上是借助資源的分配和權力的執行來牟取私利，但你拿我沒招，因為我是按照政策辦事，我的行政行為在政策允許范圍內。莊德水說，政策性腐敗具有天然的‘牟利便利性。……在近年來被查辦的部委官員中，把政策賦予的權力運用到極限的，當屬劉鐵男和陳柱兵。據檢察機關指控，劉鐵男利用擔任國家計劃委員會產業發展司司長，國家發展和改革委員會工業司司長、副主任等職務便利，為他人在項目審批、設立汽車4S店等方面牟取利益，單獨或與其子共同非法受賄3 558萬余元。而財政部企業司綜合處原處長陳柱兵，則利用掌握國家政策資金管理權，十年間共染指八種專項資金，其中礦山、乳粉和物聯網領域的專項政策扶持資金被其數次利用，多次索賄，金額高達2 454萬元。”

綜上所述，行政單位掌握了巨大公權力，如果制度失控或道德失范，易造成權力尋租。因此，行政單位的內部控制應著力于控制行政權力，行政事務控制應是行政單位內部控制的主要組成部分。

三、行政單位的內部控制應突出對行政事務的控制

（一）黨和政府重視行政單位對行政權力的控制

2011年12月21日，中共中央紀委、監察部頒發的《關于加強廉政風險防控的指導意見》（中紀發〔2011〕42號）第八條規定：“優化權力結構。堅持市場優先和社會自治原則，對權力進行科學分解和配置，重點在行政審批、行政處罰、行政給付、政府投資項目、公共資源交易、財政專項資金管理使用等領域，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。圍繞重大決策、重要干部任免、重大項目安排和大額度資金的使用，健全議事規則和工作規則，規范領導班子及其主要負責人的決策權限、決策內容及決策程序，完善“三重一大”決策事項的風險防控措施。”第十五條規定：“突出重點，統籌推進。各地區各部門要圍繞重點領域、重點對象和權力運行的關鍵部位，著力防范工程建設、土地出讓、產權交易、政府采購、資源開發和交易、食品藥品安全、環境保護、安全生產、金融運行以及選人用人等方面的廉政風險。要把加強廉政風險防控融入業務工作流程，與加強廉政教育、規范權力運行、深化各種形式公開、完善行政審批制度、實現公共資源市場化配置有機結合起來，統籌安排，協調推進，整體提高反腐倡廉建設科學化水平。”這是對行政權力的內部控制規定的首創。

2013年中共中央、國務院《關于地方政府職能轉變和機構改革的意見》指出，“梳理各級政府部門的行政職權，公布權責清單，規范行政裁量權，明確責任主體和權力運行流程。”黨的十八屆三中全會決定明確要求，“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程”。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次提出“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度”。

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確提出：“推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間。”

2015年1月13日，習近平在十八屆中央紀委五次全會上指出：“推行權力清單制度，公開審批流程，強化內部流程控制，防止權力濫用。”

（二）地方政府重視行政單位對行政權力的控制

2009年8月14日，無錫市惠山區委辦、政府辦《關于全面推進部門行政權力運行內控機制建設的意見》（惠辦發〔2009〕22號）規定：“部門權力內控機制建設包括：（1）嚴格規范行政權力；（2）優化權力運行流程；（3）實行權力網上運行；（4）建立健全制度體系。”

2011年7月28日，濰坊市紀委、監察局印發《關于開展部門權力內控機制建設工作的意見》。

2012年9月11日，宜興市印發的《部門內控機制建設基本規范指導手冊》規定：“部門內控是指機關部門為實現行政管理目標、有效組織內部管理活動，對部門權力運行過程進行自我監控的行為。部門內控的主要內容：部門內控包括對行政業務管理權力的監控和對內部行政管理權力的監控。行政業務管理權力包括行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收等行政權力，也包括除行政權力以外的其他履行政府職能的部門行政管理和服務事權。內部行政管理權力是指為保障行政業務管理權力規范高效運行，對部門內部事務進行日常管理的權力。主要包括人事管理、財務管理、資產管理、事務管理等方面的權力。”

（三）學者重視行政單位對行政權力的控制

崔卓蘭、劉福元早就提醒過“行政系統的內部控制則常常被忽略”，他們（2009）指出：“傳統觀點認為行政自由裁量權能且僅能通過立法和司法途徑進行控制，而行政系統的內部控制則常常被忽略。實際上，立法機關在規則制定、組織構成和核心任務等方面有著相當程度的控制局限，而司法機關則在控制范圍、控制成本和糾偏能力等方面存在著不足之處。相應地，行政自由裁量權的內部控制卻因其內發性、專業性、同步性等特征表現出無可替代的控權優勢。只有建立健全行政控制的各項機制，并將其與立法、司法控制結合起來，才能讓行政自由裁量權更為健康有序地運行。”

周麗婷（2012）指出：“行政自由裁量權是行政權的核心，它在產生積極影響的同時，其濫用也是不爭的事實，實施行政程序性控制可以在行政自由裁量權行使的過程中督促其行為趨于科學合理，在當前不失為一種行之有效的控制方法。”

吳傳毅（2012）指出：“由于行政主體本身的強勢地位，很容易造成對行政自由裁量權的濫用，使行政行為違背法律授權的目的和宗旨，執法者甚至可能利用自由裁量權謀求私利或達到非法目的，使行政相對人的權利和義務任意增減。為此，需要控制行政自由裁量權。”

2013年7月19日，財政部黨組副書記、副部長張少春在行政事業單位內部控制規范實施動員視頻會上的講話中指出：“從一定意義上說，搞好內部控制，能夠起到制度籠子的作用。實施內控規范，建立完善的內部控制制度，對于建立健全權力運行的制約和監督體系，減少自由裁量權的空間和余地，用制度來限制權力的濫用，具有重要的促進作用。”

四、行政事務內部控制的理論思考與政策建議

（一）理論思考

恩格斯曾指出：“政治權力能給經濟發展造成巨大的損害。”阿克頓勛爵也指出：“在所有使人類腐化墮落和道德敗壞的因素中，權力是出現頻率最多和最活躍的因素。”因此，孟德斯鳩告誡：“有權力的人們使用權力，一直到遇到有界限的地方才會休止。”正如伯納德·施瓦茨（1997）指出的“行政法制度的發展史，就是一部日益擴大行政權，不斷限制司法權的歷史。……對于行政決策的司法復審范圍不斷受到限制”。由此可見，權力必須制衡，權力必須控制。不然，以權代法、以權壓法，權力會鉆出法規的籠子。不受約束的權力、不受控制的權力必然會滋生腐敗。而最有效的控制是內部控制！

（二）政策建議

1.單獨制定《行政單位內部控制規范》

企業、事業單位、行政單位的內涵不同，所從事的活動也不同，如同會計準則分為《企業會計準則》《事業單位會計準則》《政府會計準則》，財務通則（規則）分為《企業財務通則》《事業單位財務規則》《行政單位財務規則》那樣，內部控制規范也應分為《企業內部控制規范》《事業單位內部控制規范》《行政單位內部控制規范》。

2.《行政單位內部控制規范》的頂層設計

《行政單位內部控制規范》的頂層設計《行政單位內部控制規范》的頂層設計應著力于行政單位控制行政事務權力，并將控制行政事務權力放在《行政單位內部控制規范》的主要內容、放在重要地位，將內部控制嵌入到行政審批流程中。

3.國務院各部委等行政單位應單獨制定《內部控制基本制度（試行）》

2014年10月8日，財政部《財政部內部控制基本制度（試行）》（財辦〔2014〕40號）頒布，自11月1日起正式實施，標志著財政部內部控制工作全面啟動。財政部的規定是一個完整的財政部內部控制制度體系，其構架可分為三個層次，第一層次是《基本制度》，即財政部內控體系的總則和綱要，明確了內控基本原則、要求和體系框架；第二層次由八個專項內部控制辦法構成，規范的是部內各單位間的一級業務流程；第三個層次是單位內部操作規程，規范的是各單位內部的二級業務流程，是各單位內部工作的行事規則和操作手冊。

由于國務院各部委的職能都有差別，每個部委等行政單位都應單獨制定《內部控制基本制度（試行）》及下屬層次的辦法和操作手冊，規定行使各自領域的權力邊界和權力控制流程。●

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