重構(gòu)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度思考

余歡 郝赪

【摘要】構(gòu)建和諧社會(huì)的基本要求之一是對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度進(jìn)行改革，但在改革的過(guò)程中，民族地區(qū)的情況不容樂(lè)觀，沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。文章通過(guò)對(duì)農(nóng)村集體土地的所有權(quán)制度進(jìn)行深刻剖析，找出目前所存在的問(wèn)題，提出重構(gòu)民族地區(qū)集體土地所有權(quán)的設(shè)想：其一，確定集體所有權(quán)之性質(zhì);其二，明確農(nóng)村土地所有權(quán)依附的主題。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村集體土地 所有權(quán)制度 民族地區(qū) 重構(gòu)

【中圖分類號(hào)】F301.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度改革，已經(jīng)提出過(guò)很多次，現(xiàn)在把改制作為構(gòu)建和諧社會(huì)的基本要求又提了出來(lái)，可見，我國(guó)已經(jīng)明確了改革的方向。但是，在少數(shù)民族地區(qū)，土地仍然是很多農(nóng)民賴以生存的主要生產(chǎn)資料，其社會(huì)保障功能在社會(huì)保障體系不存在或者不完善的情況下仍然突出。土地是解決中國(guó)農(nóng)民所有問(wèn)題之所在，因此，進(jìn)行土地所有制度的改革，也是解決農(nóng)民所面臨困難的迫切需要，它對(duì)于民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行更加深入的探討和研究。

現(xiàn)狀分析

民族地區(qū)集體土地所有權(quán)的現(xiàn)實(shí)狀況不容樂(lè)觀。20世紀(jì)80年代以來(lái)，國(guó)家逐步施行農(nóng)村集體土地等多項(xiàng)制度，對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極作用。然而，同全國(guó)其他地方一樣，長(zhǎng)期以來(lái)，民族地區(qū)的土地制度一直維持著一種分離模式，即名為集體所有，實(shí)為國(guó)家所有，事實(shí)上所有權(quán)與使用權(quán)分離。

《憲法》中明確規(guī)定了我國(guó)的土地所有權(quán)只有兩種形式：國(guó)家所有或農(nóng)村集體所有。農(nóng)村集體土地所有權(quán)的產(chǎn)生不是偶然的，和我國(guó)的歷史發(fā)展有著密切的聯(lián)系，不在國(guó)有權(quán)的管轄范圍內(nèi)，和國(guó)家所有權(quán)的地位是平等的，農(nóng)民集體依法所有集體土地。在法律法規(guī)中對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)都有規(guī)定。

譬如，《憲法》第四條規(guī)定：農(nóng)村土地、城市郊區(qū)土地、自留地、自留山與宅基地都屬于農(nóng)村集體所有，除了以上規(guī)定外，其他土地都屬于國(guó)家所有。《農(nóng)業(yè)法》第十條規(guī)定：分屬于村內(nèi)的集體經(jīng)濟(jì)組織的，其管理、經(jīng)營(yíng)者為該村的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，或者該村村民小組;同時(shí)還規(guī)定，土地已歸鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的農(nóng)民集體所有，其管理、經(jīng)營(yíng)者為鄉(xiāng)、鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。第十一條規(guī)定：集體土地的所有者為農(nóng)民集體。在我國(guó)的相關(guān)土地管理辦法中明確規(guī)定了農(nóng)村的土地是屬于整個(gè)農(nóng)村的農(nóng)民共同所有，是屬于整個(gè)集體的，同時(shí)在土地的管理和經(jīng)營(yíng)也是由村民委員會(huì)或者集體共同決定?！睹穹ㄍ▌t》第七十四條規(guī)定：農(nóng)村土地的所有權(quán)是歸集體所有，但是管轄經(jīng)營(yíng)權(quán)是由村委會(huì)或者集體來(lái)決定的。如果所有權(quán)歸鄉(xiāng)、鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，土地就歸鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的農(nóng)民集體所有?！段餀?quán)法》于2007年3月通過(guò)并頒布實(shí)施，在法律層面，國(guó)家土地所有權(quán)和農(nóng)村集體土地所有權(quán)具有平等地位，并不存在誰(shuí)包容誰(shuí)的問(wèn)題。在《物權(quán)法》的第一百二十四條中規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行的是一種雙層經(jīng)營(yíng)體制，即家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合。同時(shí)還規(guī)定了農(nóng)民進(jìn)行土地承包時(shí)，所進(jìn)行承包的土地是國(guó)家和集體共同所有的土地，還包含由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，當(dāng)然還有其他的農(nóng)業(yè)用地。

問(wèn)題解析

關(guān)于土地的現(xiàn)有基本國(guó)策是：十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地。但是我國(guó)實(shí)踐中并沒(méi)有很好地落實(shí)，所凸顯出的問(wèn)題已經(jīng)阻礙了民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。通過(guò)梳理，筆者總結(jié)出民族地區(qū)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度凸顯的問(wèn)題主要包括五個(gè)方面。

性質(zhì)模糊。王衛(wèi)國(guó)曾在《中國(guó)土地權(quán)利研究》中論述：勞動(dòng)群眾集體組織的公司，和現(xiàn)代商法上定義的公司，有著很大的差異，同時(shí)他們與傳統(tǒng)的合伙也是有著很大的區(qū)別，主要是體現(xiàn)在本質(zhì)上的。通過(guò)農(nóng)民所構(gòu)成的集體在法律上是沒(méi)有人格的，只是屬于一個(gè)比較抽象的概念，集體所有權(quán)不是嚴(yán)格的法律術(shù)語(yǔ)，無(wú)法納入現(xiàn)行法的調(diào)整范圍。公有和私有，是我國(guó)法律對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的定性，但其他規(guī)定則顯得不科學(xué)或者很簡(jiǎn)略。譬如，所有權(quán)主體、權(quán)利形式主體等問(wèn)題。當(dāng)前農(nóng)村集體土地所有權(quán)的性質(zhì)規(guī)定在民法體系中未有規(guī)定，無(wú)法與現(xiàn)有所有權(quán)制度相對(duì)應(yīng)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與成員之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系由于所有權(quán)性質(zhì)的模糊性也處于模糊狀態(tài)，這樣就讓農(nóng)民們不能清楚了解自己在集體土地中所占的份額，也無(wú)法行使權(quán)利，但是表面上又讓人覺得人人都有權(quán)利。

主體虛位。在法律上并沒(méi)有規(guī)定農(nóng)民集體的內(nèi)涵，但已經(jīng)明確表明農(nóng)村集體的土地不是歸個(gè)人所有，而是歸集體所有的。然而，在實(shí)踐上，這種所有并沒(méi)有充分表現(xiàn)出來(lái)。第一，從經(jīng)濟(jì)組織上來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)村農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)并不現(xiàn)實(shí);第二，從所有權(quán)上來(lái)說(shuō)，并不是由村所有農(nóng)民參與土地的管理，而是由村委會(huì)少數(shù)幾個(gè)人代勞;第三，從村民小組的意義來(lái)說(shuō)，劃分的小組并沒(méi)有起到實(shí)質(zhì)的作用。由上可知，立法上的“集體”—也許是我們立法者不得不為之的折衷概念。但是，“集體”這個(gè)詞，是一個(gè)高度抽象化的概念，在權(quán)利和職責(zé)上劃分也不是很明確，這樣就造成“全民所有、全民皆無(wú)”，如果放在財(cái)產(chǎn)上來(lái)說(shuō)，就是“人人有份，人人無(wú)份”，責(zé)任上就會(huì)有“誰(shuí)都應(yīng)負(fù)責(zé)、誰(shuí)都不負(fù)責(zé)”的情況發(fā)生。①《物權(quán)主體論綱》的作者尹田指出：“集體所有權(quán)”的定義其實(shí)就是沒(méi)有主體的，那么構(gòu)建的只是空中樓閣，華而不實(shí)。因此，所有制意義上的“農(nóng)村集體”就不能是物權(quán)法上的主體，也就意味著集體所有制實(shí)際上在我國(guó)實(shí)施的效果并不理想。

客體不清。王利明曾在物權(quán)法專題研究中提出：由于城市在發(fā)展，老城市的市區(qū)隨著城市發(fā)展建設(shè)在擴(kuò)大，同時(shí)出現(xiàn)新的建制城市，這些新建制市的土地應(yīng)該歸屬成屬于誰(shuí)？一般情況下都是通過(guò)征用郊區(qū)農(nóng)村的土地來(lái)發(fā)展城市新建的城區(qū)。這些新建的城區(qū)土地是集體土地，還是國(guó)有土地？這些新建城區(qū)的土地，權(quán)屬就存在爭(zhēng)議。那么對(duì)于老市區(qū)，在城市中間還沒(méi)有被征用的集體土地，它的所有權(quán)又怎么去確定呢？這些都是當(dāng)前無(wú)法回避的問(wèn)題。雖然在立法上農(nóng)村集體土地與國(guó)有土地的界限是分明的，但在實(shí)際中并不十分明確：在當(dāng)前立法中，并沒(méi)有具體界定哪一片土地是城市的土地，也沒(méi)有規(guī)定哪一片是集體的土地②。因此，農(nóng)村集體土地所有權(quán)在客體的界定上本身就是有問(wèn)題的。

內(nèi)容不全。農(nóng)村集體土地所有權(quán)并不是一種自由的權(quán)利，而是負(fù)有責(zé)任的被限制的所有權(quán)，因?yàn)樵趯?shí)施的過(guò)程中缺乏對(duì)主體的界定，所有導(dǎo)致使用權(quán)、占有權(quán)、處置權(quán)，這些應(yīng)該體現(xiàn)的權(quán)益都不能很好的體現(xiàn)出來(lái)。也就是說(shuō)，所有權(quán)權(quán)能不全。③體現(xiàn)為：使用權(quán)能不全，處分權(quán)能空缺，收益權(quán)能受限，既限制了土地資源的規(guī)?；?jīng)營(yíng)管理，又損害了農(nóng)民的利益。另外，《土地管理法》明確規(guī)定：在農(nóng)村進(jìn)行煤窯的修建和墳地的使用過(guò)程中是嚴(yán)禁占用耕地的，即使是在耕地上進(jìn)行采石、采礦和取土等行為也是禁止的。經(jīng)過(guò)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，農(nóng)村集體所有的土地也才能用于宅基地建設(shè)、鄉(xiāng)村公益事業(yè)建設(shè)。綜上所述，我們可以了解農(nóng)民對(duì)于集體所有的土地在處分權(quán)上受到了很大的限制，因此說(shuō)農(nóng)村集體土地所有權(quán)在內(nèi)容上并不完全。

行使權(quán)利存在問(wèn)題。對(duì)于農(nóng)村的集體土地，農(nóng)民在行使權(quán)利的過(guò)程中也受到很大的影響，而國(guó)家通過(guò)依法進(jìn)行征用農(nóng)村村民的集體土地的條件是—公共利益需要。④當(dāng)前，由于國(guó)家行政權(quán)的嚴(yán)重干預(yù)，土地所有權(quán)是無(wú)法得以完全實(shí)現(xiàn)的。現(xiàn)在農(nóng)村集體所有土地，事實(shí)上是成了鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村干部個(gè)人所有的土地，集體土地所有權(quán)被少數(shù)人濫用，嚴(yán)重侵犯了農(nóng)村集體土地權(quán)益，這已經(jīng)成為影響社會(huì)穩(wěn)定的因素。⑤而在實(shí)踐中，國(guó)家征用的土地并不完全是用于公共利益所需，其中還有很大一部分是用于商業(yè)行為，特別是在一些地方，當(dāng)?shù)卣怨怖娴男枰瑒?dòng)用其行政權(quán)力，低價(jià)征用然后高價(jià)轉(zhuǎn)讓、出讓農(nóng)村集體土地，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民和集體的利益。

重構(gòu)的路徑選擇

對(duì)民族地區(qū)農(nóng)村集體土地所有權(quán)進(jìn)行重構(gòu)，是一個(gè)必然的現(xiàn)實(shí)選擇。不管是對(duì)國(guó)家，還是對(duì)民族地區(qū)，變革一種權(quán)利，也就意味著重新分配一種利益。當(dāng)前，弊大于利是農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度的現(xiàn)實(shí)狀況，內(nèi)部改造已是沒(méi)有這種必要，那么重構(gòu)民族地區(qū)的農(nóng)民集體所擁有的土地所有權(quán)就成為目前十分迫切和緊要的問(wèn)題。⑥一是農(nóng)民的集體所有土地的所有權(quán)主體現(xiàn)實(shí)權(quán)利存在虛位，僅僅去完善是完全沒(méi)有了意義。二是農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度沒(méi)法體現(xiàn)效率的原則。三是重構(gòu)所有權(quán)，是減小城鄉(xiāng)差距，解決“三農(nóng)問(wèn)題”的現(xiàn)實(shí)需要。四是人地矛盾突出，重構(gòu)所有權(quán)是解決此問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)需要。

如何重構(gòu)民族地區(qū)農(nóng)村集體土地所有權(quán)呢？通過(guò)對(duì)凸顯的問(wèn)題進(jìn)行了深入的剖析，筆者在借鑒學(xué)習(xí)其他學(xué)者研究的基礎(chǔ)上，提出重構(gòu)民族地區(qū)集體土地所有權(quán)的具體設(shè)想：

對(duì)農(nóng)村集體所有權(quán)性質(zhì)的確定—國(guó)有化。制度重構(gòu)的切入點(diǎn)是確定農(nóng)村集體所有權(quán)性質(zhì)。在理論研究中，如果只研究用益物權(quán)制度，而沒(méi)有對(duì)性質(zhì)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，無(wú)異于霧里看花。因?yàn)閺恼J(rèn)識(shí)事物的規(guī)律上說(shuō)，我們討論和構(gòu)建任何一種所有權(quán)制度，無(wú)論這種制度是傳統(tǒng)的還是非傳統(tǒng)的;⑦也無(wú)論這種制度是符合民法理論的還是難以在民法理論上尋找根據(jù)的，首要解決的問(wèn)題都是對(duì)性質(zhì)的認(rèn)清，所以說(shuō)，依法確定農(nóng)村集體土地所有權(quán)的性質(zhì)是解決問(wèn)題的關(guān)鍵。

探討集體土地所有權(quán)的問(wèn)題中，學(xué)者們提出以下四種觀點(diǎn)⑧：一是主張實(shí)行農(nóng)村土地國(guó)有化，廢除、打破現(xiàn)在的土地集體所有。二是實(shí)行農(nóng)村土地農(nóng)戶個(gè)人所有制。三是實(shí)行農(nóng)村土地國(guó)家、集體、農(nóng)民個(gè)人所有三者共存。四是完善現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地所有制。在改革的過(guò)程中，不管是完善相應(yīng)的土地所有權(quán)的制度還是通過(guò)將集體土地進(jìn)行私有化都不具可操作性。所以我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村集體土地所有權(quán)的性質(zhì)為國(guó)有化。

對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)主體的明確—國(guó)家。在立法上要體現(xiàn)出農(nóng)村土地所有權(quán)的歸屬，也就是國(guó)家。這樣一來(lái)，農(nóng)村集體土地就國(guó)有化了，對(duì)上述講到的農(nóng)村集體所有權(quán)主體問(wèn)題以及實(shí)踐出現(xiàn)的問(wèn)題就能得到很好的解決。

農(nóng)村集體土地國(guó)有化為大勢(shì)所趨。農(nóng)村集體土地國(guó)有可以在很大程度上依靠國(guó)家的主權(quán)來(lái)為依托的，同時(shí)集體所有的土地依然還有著收益和處分等方面的權(quán)利。⑨但是在實(shí)際的操作過(guò)程中，由于受到國(guó)家相應(yīng)政策方面的影響，很多農(nóng)村集體所有的權(quán)利已經(jīng)被國(guó)家所進(jìn)行管理了，只是這種管理是一種不完全的國(guó)家所有權(quán)。通過(guò)對(duì)農(nóng)村現(xiàn)存的集體土地進(jìn)行國(guó)有化，這也就是對(duì)現(xiàn)有的農(nóng)村土地所有制的糾正，在有些地方其實(shí)已經(jīng)實(shí)施了。⑩將農(nóng)村集體土地的性質(zhì)變成國(guó)家所有，它只是剝奪了農(nóng)村集體的一個(gè)虛名，實(shí)質(zhì)上并沒(méi)有、也根本不可能傷害到農(nóng)民的利益。

其實(shí)，與其給農(nóng)民一個(gè)虛名，不如給農(nóng)民一種權(quán)利—能得到切實(shí)保障的、實(shí)實(shí)在在存在的權(quán)利。農(nóng)村集體土地由國(guó)家直接管理，就能夠改變農(nóng)村無(wú)政府的土地管理狀態(tài)，把農(nóng)村土地進(jìn)行了國(guó)有化，國(guó)家就會(huì)成為農(nóng)村集體土地的主人，主體虛位的弊端得到克服，就能使土地資源受到嚴(yán)重破壞、浪費(fèi)土地現(xiàn)象頻現(xiàn)等問(wèn)題得到根本的解決。農(nóng)村集體土地國(guó)有化，國(guó)家可在較大范圍內(nèi)調(diào)整土地的使用狀況，就能更好地實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)土地和集中土地。

馬克思在《資本論》中論述了：一個(gè)民族、社會(huì)，只是土地的占有者與利用者，并不都不是土地的所有者。一言以蔽之，農(nóng)村集體土地國(guó)有化乃大勢(shì)所趨、勢(shì)在必行。國(guó)有化的方式在總體上來(lái)說(shuō)是一種自然的轉(zhuǎn)化—在集體虛置的情況下，國(guó)家就成為主體—農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體，農(nóng)村集體—這個(gè)虛置的集體就不復(fù)存在，將徹底消失。

減少管理環(huán)節(jié)、節(jié)約交易成本。土地國(guó)有化并不是完美的，可能導(dǎo)致對(duì)違法者的懲處，這種懲處無(wú)論是在行政還是刑事上，與之前的體制相比都要更具力度。這是因?yàn)?，土地集體所有意味著對(duì)違規(guī)者的處罰主體由于與違規(guī)者處于同一群體的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，從而導(dǎo)致民事責(zé)任的承擔(dān)方式不確定及程度的減輕，其最終結(jié)果是對(duì)土地資源的保護(hù)不利。

在存在集體土地所有權(quán)主體時(shí)，如果國(guó)家介入自然有侵犯其權(quán)利之嫌，又使集體對(duì)土地所有權(quán)行使成為一句空話，反而增加了土地進(jìn)行管理的成本。顯然，農(nóng)民集體土地所有權(quán)存在的情況下，如果國(guó)家對(duì)土地交易進(jìn)行管理的話，那么就必須要越過(guò)集體，但是還要顧慮著農(nóng)村集體土地的所有權(quán)。如果國(guó)家要想對(duì)很多國(guó)有土地進(jìn)行統(tǒng)一部署和使用時(shí)，就會(huì)涉及到很多利益方面的協(xié)調(diào)，極大地增加了彼此間的矛盾和成本。反之，如果國(guó)家擁有著農(nóng)村土地所有權(quán)的主體資格，就可以很方便的與個(gè)體進(jìn)行聯(lián)系，最大限度的節(jié)約了成本，而農(nóng)民的負(fù)擔(dān)也不會(huì)加重。

保護(hù)農(nóng)民的利益?，F(xiàn)實(shí)中集體的存在是虛無(wú)的，可是如果集體名義上仍然存在，不取消集體所有制，那么仍然會(huì)留下了口實(shí)—就是村委會(huì)或者村民小組作為農(nóng)村集體所有土地的代表，其有權(quán)進(jìn)行阻止承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，他們的理由是土地屬于集體所有。那么作為土地的集體所有者—村委會(huì)或者村民小組也就擁有對(duì)集體土地進(jìn)行局部調(diào)整的權(quán)力，這樣，他們就能夠阻止村內(nèi)農(nóng)民私自轉(zhuǎn)包土地，也能制約農(nóng)民把土地轉(zhuǎn)給村外人。如果農(nóng)村集體土地的性質(zhì)變成國(guó)家所有，那么農(nóng)村的村委會(huì)就只是一個(gè)純粹的組織，將不再是農(nóng)民集體所有的代表者，也就沒(méi)有理由去侵犯農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)管理權(quán)。

（作者分別為中國(guó)政法大學(xué)博士后、貴州民族大學(xué)教授，中央司法警官學(xué)院副教授;本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目階段性成果之一，項(xiàng)目編號(hào)：11YJC820109）

【注釋】

①王利明：《物權(quán)法研究》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002年，第299頁(yè)。

②楊柳：“我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度體系的重構(gòu)”，《法制與社會(huì)》，2008年第1期。

③陳俐伶，陳英，張仁陟：“我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的形成、缺陷及其完善”，《草業(yè)科學(xué)》，2013年第12期。

④盧錕：“關(guān)于完善我國(guó)集體土地所有權(quán)制度的思考”，《平原大學(xué)學(xué)報(bào)》，2007年第4期。

⑤劉?。骸吨袊?guó)土地法理論研究》，北京：法律出版社，2006年，第158頁(yè)，第159頁(yè)。

⑥韓洪今，馬秋：“論中國(guó)農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度改革”，《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2005年第7期。

⑦栗勝華：“農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的完善”，《特區(qū)經(jīng)濟(jì)》，2008年第8期。

⑧劉忠：“論我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的建議完善”，《湖南警察學(xué)院學(xué)報(bào)》，2013年第6期。

⑨周天勇：“中國(guó)土地制度的進(jìn)一步改革和修法”，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》，2011年第2期。

⑩高圣平：“宅基地使用權(quán)性質(zhì)的再認(rèn)識(shí)與制度再造”，《中國(guó)土地》，2010年第1期。

高建偉：“美國(guó)土地征收中的‘公共利益’”，《美國(guó)研究》，2011年第3期。

責(zé)編 /韓露（實(shí)習(xí)）