中小城市綜合承載力如何提升

【摘要】中小城市是優化城鎮規模結構的主攻方向，加快中小城市發展是推進新型城鎮化的必然要求。當前，眾多中小城市和小城鎮缺乏產業支撐，基礎設施落后，公共服務缺乏，人氣明顯不足。完善中小城市功能、提升中小城市綜合承載力的途徑包括：完善基礎設施、加快棚戶區改造、建設綠色城市和智慧城市、推動基本公共服務的全民覆蓋和城鄉一體發展。

【關鍵詞】新型城鎮化 綜合承載力 城市功能

【中圖分類號】F293.2 【文獻標識碼】A

新型城鎮化，既是推動轉型升級的重要力量，也是解決農業農村問題的重要途徑。中小城市是新型城鎮化的主戰場，《國家新型城鎮化規劃（2014～2020）》將加快發展中小城市作為優化城鎮規模結構的主攻方向，中小城市能否加快發展將對新型城鎮化能否順利推進產生重要影響。總體上說，中小城市的總體發展水平還比較低。大城市集聚了政治、經濟、科技、文化等方面的資源，產業規模大，現代化程度高，吸納就業人口量大，吸引著各地各方面的人才和勞動力資源蜂涌而來。同時，眾多中小城市和小城鎮卻缺乏產業支撐，基礎設施落后，公共服務缺乏，人氣明顯不足。通過完善基礎設施、加快棚戶區改造、建設新型城市等一系列措施，提升中小城市綜合承載力，才能增強中小城市對人口和產業吸引力。

中小城市綜合承載力亟待提升

城市功能直接關系城市居民生活品質，影響城市對人口的吸納能力和對產業發展的支撐能力，決定城市的綜合承載能力。然而，受困于投入不足和規劃建設理念滯后，中小城市基礎設施長期欠賬，公共服務能力也與大城市存在較大差距，城市功能亟待完善。

城市基礎設施欠賬較多。國家對中小城市基礎設施建設越來越重視，2010年住建部還組織開展了中小城市基礎設施完善“十二五”規劃編制工作。盡管近年來國家加大了對中小城市基礎設施的投入，各項基礎設施有了長足進步，但除人均道路面積之外，中小城市基礎設施其他指標的人均水平和普及率仍然低于全國平均水平①，顯著低于大城市、特大城市平均水平，差距最為明顯的是環境保護設施。城市基礎設施規劃建設理念滯后。長期以來，中小城市基礎設施建設存在一系列痼疾。首先是投資不均衡導致城市基礎設施不完善，主要表現為重生產性基礎設施、輕生活性基礎設施，重適用性基礎設施、輕保護性基礎設施②。其次是各項基礎設施不協調、不配套。如路網建設搞一套方案，供水、供電、供熱另有一張圖紙和推進計劃，導致有路的地方長期通不了水、電，嚴重影響城市建設發展進程。更為常見的情況則是，路剛修好，就不得不挖開來重新填埋管線。再次是基礎設施建設缺乏總體和長遠規劃，邊勘察、邊施工，有的工程還沒建完，就被廢棄，成為不折不扣的“半拉子”工程，造成大量資源浪費，嚴重影響城市形象。最后是基礎建設投融資體制落后。在中小城市基礎設施建設過程中，融資渠道單一、過度依賴土地財政的現象非常嚴重。財政資金仍是基礎設施建設的主要來源，非財政資金利用率非常低。而政府用于基礎設施建設的資金，又主要來源于土地出讓金。由于土地出讓金收入嚴重受制于房地產市場，而且土地本身是稀缺資源，不可能無限制出讓。因此，這一投入模式嚴重影響了基礎設施建設資金投入的可持續性。③

城市公共服務能力亟待提升。受制于有限財力和較為薄弱的城市基礎設施，中小城市的公共服務能力與大城市、特大城市存在較大差距。在教育服務方面，由于城鄉教育資源不均衡，中小城市市區小學人滿為患（有的地區，小學一個班竟然有70、80名學生），鄉村小學則逐步廢棄，城鄉教育不平衡問題引起了全社會的廣泛關注。此外，大多數中小城市在體育館數量、公共圖書館數量等方面投入不足，因此群眾的文體生活質量自然會受到影響。同樣是受制于財力，相當一部分中小城市對公共交通投入甚少，有的城市甚至城市公共交通服務完全由私人部門提供，城市居民出行、城鄉交通水平受到制約。

總之，受制于財力和規劃建設理念，中小城市基礎設施建設欠賬較多，城市公共服務能力亟待提升，城市承載力受到嚴重制約。

中小城市提升綜合承載力的思路和方向

完善城市功能，是中小城市提升綜合承載力的首要任務。為盡快改善中小城市交通區位，應按照《國家新型城鎮化規劃（2014～2020）》，將中小城市盡快納入國家鐵路網和公路網規劃，并確保在2020年之前完成相關路網建設任務④。為切實提升中小城市對人口和產業的承載能力，應加強對基礎設施的規劃、建設和管理。針對城市基礎設施建設中存在的問題，應將各類基礎設施專項規劃納入城市總體規劃中，基礎設施專項規劃“宜細不宜粗”。基礎設施專業管理部門與總體規劃編制部門應進行有效溝通和無縫對接，充分發揮專業職能部門的業務優勢和基礎性，在各類基礎設施規劃編制過程中，加強城市規劃部門和基礎設施管理部門的合作，由職能專業部門提出初步方案，經城市規劃部門總體平衡，形成具有更好引導和實施性的規劃成果。理順城市基礎設施建設管理體制，建管結合，確保基礎設施可持續運營。基礎設施建設應嚴格依據規劃進行，杜絕形象工程、面子工程。基礎設施建成之后，應加強對養護和運行的管理，注重基礎設施和公共服務運行階段的投入，并建立完善基礎設施和公共服務考核激勵機制，確保基礎設施的可持續性和實用性。

重視環境保護設施建設。長期以來，環境保護設施在中小城市被選擇性忽視。按照新型城鎮化城市規劃提出的到2020年，污水處理率達到95%、城市生活垃圾無害化處理率達到95%的目標，中小城市在十三五期間必須實現污水處理設施和垃圾處理設施的全覆蓋。中小城市應該因地制宜建設集中污水處理廠或分散型生態處理設施，實現中心城區污水處理率達到95%；合理規劃建設垃圾處理體系，提升中心城區垃圾無害化處理能力，重點建設垃圾收集、轉運設施，實現所有社區垃圾收集、轉運全覆蓋，積極探索垃圾分類處理，實現城市生活垃圾無害化處理率達到95%。

加快推進棚戶區改造。棚戶區既是城市空間的低效利用，也是城市基礎設施和公共服務的薄弱環節。棚戶區改造直接關系群眾生活，也是新型城鎮化的一項重要任務。編制和完善棚戶區改造方案，明確棚戶區改造的目標和步驟，科學測算改造所需資金，統籌安排改造投入。中小城市應按照中央統一部署，加快推進集中成片城市棚戶區改造，逐步將其他棚戶區、城中村改造統一城市棚戶區改造范圍，到2020年基本完成城市棚戶區改造任務。

加快建設綠色城市。應依據中小城市發展實際，合理確定城市發展邊界，嚴格落實永久性基本農田保護和生態紅線的規定，合理設定不同類型用地的土地開發利用容積率等規范性要求，建設緊湊型城市，確保城市建設用地的高效使用。具備產業基礎的地區，可以積極推進住宅產業化、建筑工業化，提升建筑物標準化程度，減少資源能源消耗和浪費，逐步提高綠色建筑占新建建筑的比重。依據各地自然條件，加大風力、太陽能等可再生能源的綜合利用力度，城市建設和改造優先采用分布式能源，逐步提高新能源和可再生能源比重。

加快建設智慧城市。智慧城市是繼數字城市和智能城市后的城市信息化高級形態，是信息化、工業化和城鎮化的深度融合的產物⑤，是運用物聯網、云計算、大數據、空間地理信息集成等新一代信息技術，促進城市規劃、建設、管理和服務智慧化的新理念和新模式⑥。2012年12月5日，中國發布了《關于開展國家智慧城市試點工作的通知》，并印發了《國家智慧城市試點暫行管理辦法》和《國家智慧城市（區、鎮）試點指標體系（試行）》。自2013年1月以來，中國公布了三批290個智慧城市試點。智慧城市建設加快了中國城市轉型，在推動產業升級、發展綠色交通、改善人居環境以及提升城市綜合承載能力等方面發揮了重要作用。十三五期間，中小城市應按照“頂層設計、統籌規劃、信息共享、務實創新”的總體方針，加快完善城市基礎網絡，并根據國家住建部“智慧城市”建設指標體系的相關要求，啟動城市政務云IDC中心建設。到2020年，城市家庭寬帶接入能力達到50Mbps以上，并在此基礎上加快實施網絡基礎設施類工程和電子政務類工程，逐步普及智慧公共服務。

推動基本公共服務的全民覆蓋。在統一城鄉戶籍登記的基礎上，實現基本公共服務的“兩個全面覆蓋”，即城鄉人口全面覆蓋、本地人口和外來人口全面覆蓋。十三五期間，要努力實現城鄉居民養老保險覆蓋率達到90%，醫療保險覆蓋率達到98%，在財力允許和政策配套的前提下，應積極探索城鄉居民社會保障與城鎮企業職工基本養老保險并軌的具體途徑和方式。依據城鎮或居民點常住人口而不是行政等級配置基礎設施和公共服務，加大對小城鎮和鄉村基礎設施和公共服務的財政支持力度。加大公共交通的財政投入，實施城鄉統一的公共交通補貼政策，提升公共交通服務水平。將農民工隨遷子女義務教育納入各級政府教育發展規劃和財政保障范疇，合理規劃學校布局，科學核定教師編制，足額撥付教育經費，保障農民工隨遷子女以公辦學校為主接受義務教育。通過投入傾斜、師資流動以及學生雙向選擇等途徑，提升基礎教育水平，促進城鄉教育均等化。加強農民工職業技能培訓，強化企業開展農民工崗位技能培訓責任，推進職業技能實訓基地建設，鼓勵農民工取得職業資格證書和專項職業能力證書。強化勞動力市場管理，實行城鄉居民同工同酬，在勞動協議簽署、社保繳納以及其他合法權益方面杜絕對農民工的歧視。科學預測保障性住房需求，通過回遷房、廉租房等形式，實現常住人口保障性住房覆蓋率達到23%以上。

全面推動城鄉一體化發展。按照城鄉居民基本權益均等化、城鄉居民公共服務均等化、城鄉居民收入均衡化、城鄉要素配置合理化的要求，中小城市應編制城鄉一體規劃，明確在基礎設施建設、產業布局、生態環境綜合整治等方面實施城鄉一體化發展策略，并從空間布局、產業發展、資源配置、交通和基礎設施建設、公共服務、就業、社會保障、管理體制等方面明確了城鄉統籌發展的思路和目標。在一體規劃的基礎上，以產業一體化為統領，以基礎設施一體化為保障，以公共服務一體化為主體內容，全方位推進城鄉一體化建設。以產業一體化為統領手段打破二元分割體系，以園區為龍頭，強化區鎮間的配套協作，形成以從中心城區到自然村落五個層級為依托的發展格局。基礎設施建設是改善城鄉居民生產生活環境的前提，是統籌城鄉發展的保障，應以交通與環保基礎設施為重點，統一布局，統一建設，形成“無縫對接”，不斷改善城鄉環境。基本公共服務直接關系群眾生活，在低保、基本養老、基本醫療等實現“應保盡保”的基礎上，推進各項社會保障城鄉并軌，消弭城鄉福利差異。

中小城市提升綜合承載力的體制機制保障

創新體制機制，是全面建成小康社會的必然要求，也是新型城鎮化規劃明確要求落實的任務。結合中小城市實際，應著重從以下幾個方面推進體制機制改革。

一是積極穩妥推進縣改市、鎮改市工作。黨的十八屆三中全會明確將“完善設市標準、嚴格審批程序，對具備行政區劃調整條件的縣可有序改市”作為推進城鎮化發展的重要內容，《國家新型城鎮化規劃（2014～2020年）》將“城市規模結構更加完善，中小城市數量增加”作為城鎮化的重要目標。要以提高城鎮化質量，促進不同規模等級城市協調發展為目標，加快修訂完善和出臺新的設市標準，通過建立科學、完善、嚴格的指標體系，引導全國城鎮化的均衡、優質發展。

二是建立多元化可持續的城鎮化投融資機制。形成以政府為引導、市場化資本為主體的新型投融資機制，市場準入全面放開，價格機制基本形成，社會資本廣泛參與，政府資產負債實現良性可持續運營，差別化融資模式與償債機制全面建立。探索發行以財政收支狀況和政府信用評級為基礎的地方政府債券，健全地方債券發行管理制度，編制公開透明的城市政府資產負債表，建立政府債務風險預警管控機制和政府債務的風險償債基金。

三是探索農村宅基地制度改革完善和土地承包經營權、集體收益分配權改革。堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線，在上級相關部門支持下，在全面確權的基礎上，鼓勵農村經營性建設用地入市。加快推進土地承包經營權、集體收益分配權的股份制，探索建立土地承包經營權、集體收益分配權交易市場，規范使用權流轉。允許農民在進城安家落戶的同時，保留宅基地使用權、土地承包經營權和集體收益分配權。在充分論證的基礎上，在一定范圍內試點探索宅基地使用權、土地承包經營權和集體收益分配權有償退出機制。

四是改革行政管理體制和干部任用管理體制。中小城市行政管理改革的總體思路是：轉變政府職能，減少行政層級，提升行政效率，形成良好的政企關系、政事關系和政社關系，推動城市治理現代化。中小城市行政管理改革的總要求是：“三個有利于”和“三個體現”。“三個有利于”即有利于轉變政府職能，有利于提升行政效率，有利于推動城市治理現代化；“三個體現”即體現城鄉一體發展的要求，體現政企分離、政事分離和政社分離的要求，體現法治精神。行政管理體制改革的內容包括縣（市）本級行政機構改革和調整、鄉鎮行政機構改革和調整、街道行政機構改革和調整以及社區建設和園區管理體制改革等。與此同時，必須改革干部任用管理體制，改變傳統政績觀，將民生改善和生態文明建設納入干部考核體系。推廣廣東省、湖南省高配縣委書記、縣長的經驗，就地提拔市縣領導，改變政府行為短期化、功利化局面⑦。

（作者為中國社會科學院城市發展與環境研究所執行研究員、城市經濟研究室副主任）

【注釋】

①劉曉麗：“中小城市和縣城基礎設施現狀及問題”，《城市問題》，2011年第8期，第33～37頁。

②朱廣黔：“西部中小城市基礎設施現狀及原因分析”，《科技資訊》，2008年第12期，第213～214頁。

③姚遠：“中國中小城市基礎設施建設融資模式創新研究”，《經濟研究導刊》，2014年第36期，第178～179頁。

④《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》明確，到2020年，普通鐵路網要覆蓋20萬以上人口的城市，快速鐵路網要基本覆蓋50萬以上人口的城市，普通國道要基本覆蓋縣城，國家高速公路基本覆蓋20萬以上人口的城市。

⑤辜勝阻，楊建武等：“當前我國智慧城市建設中的問題與對策“，《中國軟科學》，2013年第1期，第6～12頁。

⑥中華人民共和國國家發展和改革委員會：《 關于促進智慧城市健康發展的指導意見》，http：//www.sdpc.gov.cn/gzdt/201408/t20140829_624003.html ，2015年7月28日。

⑦白津夫，李學鋒等：“新型城鎮化：中小城市的實踐探索和質量評價”，中國城市經濟學會中小城市發展委員會：《中國中小城市發展報告》，北京：社會科學文獻出版社，2013年。

責編/王坤娜