基層群眾性自治組織職能定位與優化

衛學莉

【摘要】基層群眾性自治組織是根據我國憲法及有關法律規定而成立、存在并發揮職能作用的社會組織。基層群眾性自治組織的職能定位與優化有賴于憲法的貫徹與落實，有賴于對相關法律的理解與運用，更有賴于思想認識的提高與工作方法的創新。只有理解自治并善于自治，尊重群眾并服務群眾，才能真正發揮好基層群眾性自治組織的應有職能，把基層民主政治建設的更好。

【關鍵詞】基層群眾性自治組織 職能定位 職能優化

【中圖分類號】D638 【文獻標識碼】A

基層群眾性自治組織是根據我國憲法及有關法律規定而成立、存在并發揮職能作用的社會組織。基層群眾性自治組織雖然不是一級政府，不具備行使行政職權的資格與能力，但基層群眾性自治組織的基層性、群眾性及自治性特征卻能在群眾工作中發揮出不可替代的作用，并通過對基層政府工作的支持與配合而使攸關群眾的諸多問題得到有效解決。隨著我國新農村建設及城鎮化建設的發展，新型居民社區的物質建設與精神文明都需要有一支思想憂、素質高、能力強的基層群眾性自治組織隊伍，需要通過發揮基層群眾性自治組織的應有職能作用來強化自治組織的各方面功能，以使社區和農村的建設更加和諧，居民之間的關系更加和諧，從而促進社會的穩定和國家的科學發展①。這是社區群眾的實際要求，也是當前國情的客觀需要，對于維護居（村）民的利益權利、推進社會主義民主政治、構建社會主義和諧社會均具有重要的現實意義。

基層群眾性自治組織的憲法地位

基層群眾性自治組織作為一種社會組織，其社會地位是由我國憲法及相關法律決定了的，基層群眾性自治組織的性質與職能內涵不僅體現了相關的法律精神，也體現了中國共產黨社會主義民主的憲政思想。

中國共產黨的憲法政治思想要涵。廣義地講，憲法政治是以人民主權為道德前提，以法治、民主和分權制衡為制度手段，以人權為價值目標的政府制度②。民主就是人民當家作主，由人民掌握國家政權，由人民主政管理社會，這和封建時代的統治和被統治是完全不同的。中國共產黨自成立之時起就有了憲法政治思想的萌芽，主要可歸納為這樣幾點：主權在民；使人民的意志不斷上升為國家的法律；真正的憲法政治源于民眾的參與；各種政治勢力應在憲法規定的范圍內活動。雖然起初的憲法政治思想難免簡單與偏頗，并且浸染時代的色彩，但也為中國共產黨憲法政治思想的初步形成與發展打下了重要的基礎。在后續的民主革命斗爭、社會主義改造及社會主義建設過程中，中國共產黨的憲法政治思想經過理論與實踐的反復交替與上升，最終形成了具有時代特征的、更加符合中國國情的、能夠體現中國政治特色的憲法政治思想，尤其是十一屆三中全會以來的憲法政治思想在繼承人民主權這一道德前提的基礎上，更加注重民主政治的具體實施與方式效果，也更加重視以法治手段作為民主制度的保障措施。

基層群眾性自治組織的概念。根據《中華人民共和國村民委員會組織法》和《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的具體規定，基層群眾性自治組織指的是依照有關法律規定，以城鄉居民（村民）一定的居住地為紐帶和范圍設立，并由居民（村民）選舉產生的成員組成的，實行自我管理、自我教育、自我服務的社會組織，即所謂的城市“居民委員會”和農村“村民委員會”。從憲法及有關法律規定來看，居（村）民委員會是一個社會組織，它不是一級政府，所從事的也不是政府行政事務。但是，居（村）民委員會要對本居住地區的居民群眾進行“自我教育、自我管理、自我服務”等基層性自治工作，這就決定了它的基層性、群眾性和自治性等特征。基層性是指它指存在于自身所在居住地這一局部范圍，也只負責這一基層社區的工作；群眾性是指它不同于國家政權組織和其他政治、經濟等社會組織，工作范圍也限于社區內的公共事務公益事業；自治性是指它不從屬于國家機關，也不受基層政權的直接領導，具有自身組織的獨立性，但應該接受基層政權的指導與服務。這就決定了基層群眾性自治組織的特殊地位與優越性。

基層群眾性自治組織的性質地位。基層群眾性自治組織的地位是由其性質決定的，而其性質又是由其產生的方式決定的。我國基層群眾性自治組織的產生主要體現為兩個方面，第一個是它符合憲法的規定，選舉產生的權利是由法律所賦予的。其實這一法律規定也正是中國共產黨憲政思想的重要內涵體現，比如將人民的意志上升為法律本身既是黨的民主之憲政思想，也是這一思想的法律化，這就從內涵和形式兩個方面將民主權力應用在基層群眾性自治組織的選舉上，從而對基層群眾性自治組織的選舉形式進行了定性。第二個是它的選舉方式，即民主選舉，民主選舉是人民行使民主權力的一個方面，他們通過自己的判斷選出社區組織，自然是能夠代表群眾，也自然具有真正的自治性，其性質無疑體現在這兩個方面，從這個角度說，基層群眾性自治組織自然也是符合法律規定的。

基層群眾性自治組織的職能定位

基層群眾性自治組織的實踐意義。基層群眾性自治組織作為一種社會組織，其實踐意義不僅在于基層群眾的自治管理，還在于這一組織的產生與存在。就基層群眾性自治組織產生的過程而言，其民主選舉的方式本身就是社會主義民主憲政的最佳表現。民主自治在國家治理與社會管理中不僅是一種形式，民主也不是從自治才開始實現的，如果沒有民主選舉這一過程，民主自治就會缺少穩固的根基，管理權就并不屬于人民。因此，在基層群眾性自治組織的建設實踐中，以民主選舉去產生這一組織必然是民主與自治邁出的關鍵性一步。再說，基層群眾性自治組織的存在也是民主實現的有效途徑，為人民直接參與社會管理甚至政府事務提供了機會和條件，對于進一步發揮政府的職能作用具有十分重要的意義。基層群眾性自治組織的產生與存在的另一個基礎是憲法性，將基層群眾性自治組織納入國家的憲法中，也就給我國的民主實踐提供了有力的憲法和法制保障，并通過憲法和法制的有關規定來實踐民主進行的性質、任務和方式，為依法治國打下了基礎。總體來講，基層群眾性自治組織的基層性、群眾性和直接民主的優勢，使得它在進行公民利益的表達、協調公民之間的利益時更能體現大多數人的原則立場，也更能有效地實施并產生良好的作用，使居民之間的關系更加融洽，使城鄉社區建設更加和諧，也更有利于社會的穩定和國家的科學發展。

基層群眾性自治組織的職能定位。在1998年11月4日公布實施的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》中，居（村）民委員會是自我管理、自我教育、自我服務的群眾性自治組織，并實行民主選舉、民主決策與民主監督。從這一規定來看，居（村）民委員會作為社會自治組織，其職能作用應發揮在這樣幾個方面：一是社區管理。社區是民眾聚居之地，人多的地方問題就多，事務也會繁忙，而社區問題因直接產生于居民之間，所以就非常瑣屑，如財產管理、環境衛生、社區安全、鄰里糾紛等。百姓事無小事，從中不難看出居（村）民委員會在管理方面所發揮的作用是多么大，又是多么的不可替代。二是居民教育。居民教育是針對居民開展的思想政治教育、政策法律學習、社會風尚熏陶等活動，以使社區居民能夠熱愛國家、熱愛社會主義制度、維護共產黨的領導、遵紀守法、保持精神文明、移風易俗等，使社區發展更符合現代化建設的需要，更有利于和諧社會的發展。三是公益服務。社區居民在現實工作與生活中有很多需要解決的問題，未必很大，但卻繁多、瑣屑，這些都需要居（村）民委員會通過發揮自己的職能作用而加以有效解決。由此看來，社區內的基層群眾性自治組織既有社會組織的服務性功能，又有基層政府機構的行政性功能；既有自治的基本形式，又不能超越國家政策制度與法律的規范，其職能的基礎性、特殊性由此可見一斑。

基層群眾性自治組織的職能缺陷。由于作為基層群眾性自治組織的居（村）民委員會的法人地位在《中華人民共和國城市居民委員會組織法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》中并未予以明確，導致有很多公共事務不便處理，而實際情形則是它們所承擔的又遠遠超出其職能范圍，因此這實際上的職能缺陷是客觀存在的。從行政法上理解，居（村）民委員會并非行政主體，至少它沒有行政管理權；從和基層政權的關系上看，基層人民政府與基層群眾性自治組織的指導與被指導的關系，也是協助與被協助的關系③，而不是領導與被領導的關系。如此一來，居（村）民委員會的自治工作就會出現這樣一些困頓：第一，自治權和行政權大小不符。自治權似乎是范圍較廣、權限較大的管理權，但形成法人地位的缺失卻導致很多社區事務無法開展和實施；第二，自治內容與行政化傾向不符。既然基層政權將居（村）民委員會視作自己的下屬機構，就會不自覺地將之作為“一級政府”而加以調用，不僅要通過居（村）民委員會發布行政命令，還會安排較多的行政性工作，將許多原本屬于行政下屬機構的工作內容分配給了居（村）民委員會，造成居（村）民委員會工作運轉的行政化，這就會沖擊到居（村）民委員會的自治工作形式，從而影響到基層群眾性自治組織的職能發揮。

基層群眾性自治組織的職能優化

依法自治，明確基層群眾性自治組織的“自治法人”地位。基層群眾性自治組織的合法性在國家憲法及相關法律規定中是明確的，但城鄉社區的依法自治是一個整體系統，并不是僅僅承認基層群眾性自治組織的合法性這么簡單。除了他的產生要合法、它的存在要合法之外，它的行為過程更要合法，更需要以法律的形式確立其“自治性”的法人地位。從目前憲法政治思想及基層群眾性自治組織的實際職能看，基層群眾性自治組織盡管不是一級行政機構，沒有相應的行政權；但也不是一般的社會組織，如工廠、企業、公司、協會等；而是具有一定的與國家政策、制度、法律及行政命令相關的社會管理權，如果對其自治性特征不予法人認定，那么行使類似行政權的過程就會缺少依據，不僅不利于開展自治工作，也會出現問題并導致不良后果的出現，以及出現問題無法人承擔法律責任的尷尬局面④。由此看來，所謂自治法人地位的確認應該體現為這樣幾個方面：首先，應將社區自治組織確定為公務法人，因為社區自治也是集體自治，屬于公共事務，在這一點上，它和政府機構相比并沒有任何區別。公務法人的確立更有利于社區內公共事務與公益事業的開展。其次，應將社區自治組織確立為自治法人，這一點又和一級政府完全不同。自治是一種權利，是一種行政化的權利，也是一種民主化的權利，自治的權利如何行使需要規范，而且這個權力和義務、責任是不可分割開的。再次，作為一種相對特殊的社會組織，在具有法人地位的前提下，也應擁有相應的法人待遇，應將集體與個體的法定待遇納入政府財政預算，使自治法人地位從各個方面都能得到良好體現。

明確職能，提高基層群眾性自治組織的管理、教育及服務能力。基層群眾性自治組織的自我管理、自我教育及自我服務能力必須通過對自身職能的正確、有效發揮才能得到提高，職能的有效發揮源自職能的正確發揮，要能做到這一點，明確基層群眾性自治組織的切實職能是必須的。盡管基層群眾性自治組織的基層性、群眾性與自治性決定了其工作內容的瑣屑，但并不等于自治組織做得越多越好，做得越大越好，而是要把屬于自己職能范圍內的事情做實、做細、做透。

憲法賦予居（村）民委員會的職權包括：第一，協助基層政府開展工作。基層群眾性自治組織的特殊性決定了它和基層政府的關系，即被協助與被指導的關系。但作為基層群眾性組織，它又是基層政府開展工作的最有力幫手，既能協助政府將有關政策法規進行傳達與貫徹，又能夠向基層政府反饋民意，將民眾的意見和建議上傳給政府部門，從而起到中間橋梁的作用。第二，經營和管理好組織財產。總之，自治組織既要明確自治之責，又要把握自治之法；既要加強自我管理、自我教育及自我服務，又要協助基層政府搞好工作，管理是手段，教育是方法，服務是宗旨，建設和諧社區、和諧社會是其根本目標。

強化功能，完善基層群眾性自治組織的民主政治建設。基層群眾性自治組織是民主政治建設的具體化，是建設社會主義和諧社會的基礎性工作，作為中國共產黨憲政中的民主政治思想，它的體現就在于民主的具體化—基層群眾自治。因此，要強化基層群眾的自治功能必須實現民主政治、加強民主政治建設，并在這一實踐過程中完成社區自治工作，摸索基層群眾的自治方法，培養民主政治的意識和能力。首先是基層群眾性自治組織構成的民主性。根據我國的相關規定，我國的基層群眾性自治組織應由居（村）民委員會構成，以遵循我國相關法律和“居（村）民居住地區”的原則，充分彰顯基層群眾性自治組織產生的民主性和民意性。其次是基層群眾性自治組織決策的民主性。在相關決策中應貫徹少數服從多數的民主集中制原則，在維護絕大多數群眾利益的基礎上，保證民主應在最廣大的范圍內實現。再次是基層群眾性自治組織管理的民主性。社區管理是基層群眾性自治組織的主要職責內容，但社區管理不是行政管理，基層群眾性自治組織既要以基層群眾為服務對象，又要以基層群眾為管理主體，通過居（村）民委員會齊抓共管來達到群眾自治、和諧社區的目的。第四是基層群眾性自治組織監督的民主性。居（村）民委員會的公務事項同樣離不開民主監督，這也是民主政治重要的構件要素，社區管理過程中的一切事務都要公開，并經由民眾監督與評價，在充分尊重民主監督的同時，應積極采納群眾的意見和建議，使自治組織成為真正的基層性自治組織。

其實，千百年來封建專制思想殘余的影響、既得利益階層的干擾以及大量實際問題的阻滯，都使得民主執政問題還存有較多阻滯⑤。基層群眾性自治組織的職能定位與發揮并不僅僅是一個憲政問題或法律問題，也不僅僅是一個民主建設的問題，還是一個思想認識的問題。隨著我國改革的深入及社會結構的巨大變化，新農村建設及城鎮化建設的未來發展都需要社區管理的創新與開拓，尤其需要思想認識的提高與民主意識的增強，這是現代化社區管理的基礎，也是實現基層民主自治的前提。作為基層群眾性自治組織的居（村）民委員會，只有從思想上提高認識，理解自治、善于自治，尊重群眾、服務群眾，才能發揮好基層群眾性自治組織的應有職能，把基層民主政治建設得更好。

（作者單位：哈爾濱醫科大學大慶校區；本文系2015年大慶市哲學社會科學規劃研究項目“大慶推進依法治市問題研究”階段性成果，項目編號：DSGB2015172）

【注釋】

①③基層政權與基層群眾性自治組織，價值中國網，http：//www.chinavalue.net.

②魏雪芳：“十六大以來中國共產黨的憲政思想研究”，《理論觀察》，2013年第11期，第27～29頁。

③黃榮英：“村民委員會的性質、職權及其在行政法上的定位”，豆丁網，http：//www.docin.com.

④任培華：“民主執政問題不容忽視”，《人民論壇》，2007年第5期，第27頁。

責編/王坤娜