社會組織參與公共危機治理的途徑

聶國欣　于海龍

【摘要】社會組織在公共危機發生時可通過疏解緩和矛盾沖突、動員和優化分配社會力量、回應和修復反饋等發揮其重要作用。文章建議，建立政府與社會協作機制及相應配套的應對機制，有效發揮社會組織參與公共危機治理的實踐效應，在此基礎上創設良好法律制度保障和構建完善的危機應對機制，為社會組織參與該類管理提供更多動力保證。

【關鍵詞】社會組織 公共危機 實踐探究

【中圖分類號】D632.9 【文獻標識碼】A

當前，我國正處于一個公共危機頻發的大環境中，面對此類危機時，政府雖能從宏觀調控、協調組織、資金籌備等多方面發揮主導性作用，但伴隨我國強社會、弱政府的格局趨勢出現，以及政府職能重心不斷下調，僅依賴政府手段處理一切公共危機已開始捉襟見肘，與之相對的是社會組織的功能性漸漸凸現出來，為此在面對公共危機時，如何充分開發社會組織內部蘊含的制度資源，如挖掘其在公共危機治理中的內部效能，已成為我國學界亟待思考的現實問題。

單一政府公共危機治理模式存在的缺陷

政府在公共危機治理方面是責任重大、責無旁貸的中流砥柱，政府要制定相關規章制度，通過立法手段供給公共產品，以便進行統一集中管理。政府制定的公共危機管理類法律法規，應明確置于公共危機狀態下各級政府的行政權力和法律責任，同時建立起配套的危機管理預警機制；應充分認識到其高度不確定性，構建起一套預警、評估等治理體系，建立公共危機協調指揮機構和信息披露機制，以在公共危機出現時能得以迅速作出應對。此外，政府還應對各級政府職責進行明確，在公共危機的管理分工上應科學配置，各級政府和各職能部門應予以分級分層管理，預防相互推諉的無序狀況存在。中央政府基于全國性，即脫離地方政府處理能力之上的公共危機治理時應發揮主導功能，協調地區合作、區域協作等。

此種單一的政府處理模式存在不少缺陷，主要表現在：首先，政府對公共危機的集中治理是把雙刃劍，既可因對危機及時妥善解決而極大增強政府威信，又能因處理不及時不恰當而極大傷害政府形象；其次，政府若是對公共危機治理失誤重心偏移，那么社會組織參與公共危機治理的渠道和時限勢必受到遏制，導致其信息來源渠道和交流機會被極端壓縮，參與公共危機治理的空間被嚴重擠壓，從某些或潛在或明面上影響政府執政能力的提升；最后，會大幅度增加政府管理運營成本。因集中的、單一的危機治理模式注定要耗費大量資源的投入，伴隨公共危機影響因素范圍上的擴展，此類資源投入勢必遞增，會導致政府機構本就臃腫和膨脹的趨勢更加明顯，政府財政支出也難以進行科學管理和規劃。

風險社會是現代社會發展過程中的一個必經階段，此階段最為顯著的特征即呈現出高不確定性，包括社會經濟、政治個人等方面在內的風險總是趨于躲避社會建立的監督和預防機制。從20世紀80年代開始的現代化進程中，危險和潛在威脅隨著生產力的指數增長而前所未有地爆發出來，如生態災難、人口爆炸的難以遏制等，公共危機也在社會轉型階段呈現高發態勢。

公共危機治理相較政府治理而言，是一種非常態的治理方式，政府盡管在危機處理上具備及時果斷的特性，但其對自身行政成本、措施落實等方面常常會預計不準確，或難以統籌兼顧，導致大量被用于治理的社會資源浪費和閑置。在實踐治理中，由于公共危機自身的不可預知性、緊急性等，以及政府公共政策系統的缺陷性，很容易導致政府政策制定和落實艱難，政策困境呈現常態化，同時也讓對處理公共危機所亟待要求的政策需求和現實的政府制定的政策局限性突出之間產生顯著矛盾，導致政府在實踐管理中以往切實有效的公共政策可能在現實中不能發揮作用，此外受一些政治原因或嚴格政府體系的影響，政府反應和行動能力被進一步遲緩、僵化。為此，政府在置于現代風險社會中，既未必要，也缺乏足夠能力來集中專制所有公共危機治理事項，而是應更多引進和適用社會組織和公民的參與，以構筑起一套公共危機治理的多層次、多方位、多體系的立體治理模式，這也是我國社會發展的必然要求。

社會組織參與公共危機治理的優勢

社會組織在鼓勵公眾參與公共危機治理上具備無可比擬的優勢：首先，社會組織自身擁有的特定專業性讓其在面對一些特定公共危機時能產生更為前瞻和明銳的視角，可通過發揮自己的技術優勢和專業能力，來為治理公共危機提供更多形式、性質和特色的處理措施，可發揮草根優勢擴展宣傳范圍和力度，促使社會公民的危機意識顯著提升。其次，其具備的紐帶性也讓其下接群眾，上應政府，在公共危機潛伏時期，可利用其自身深厚草根基礎、廣泛社會觸角、專業技術優勢來及時察覺到危機苗頭，挖掘出危機根源，收集整理危機信息，以便為政府公共危機預警工作提出大量有效信息和政策建議。其參與公共危機治理的主要優勢體現在以下幾個方面。

專業優勢。社會組織在參與公共危機治理過程中能體現出更多的組織上的專業優勢。很多社會組織在創始初期即制定了明確目標和宗旨，并依據此目標和宗旨來招納組織成員，從而形成極具專業特色的組織隊伍，在長期科學最前沿和專業實踐中，站在社會諸多領域的制高點。在我國，雖然社會組織尚處于初級階段，尚未發展成熟，但我們依舊能觀察到很多社會組織已充分具備專業性，如在2008年汶川地震時，我國諸多社會組織反應速度甚至不弱于政府，在一些方面甚至比政府做的更行之有效。

此外，社會組織還可以通過自身技術優勢來監控和搜集各類公共危機信息，在經過解析、整理和科學評估后向社會公民及時預警。如北京一家環保組織從2006年開始，每年都組織成員對北京霧霾狀況進行檢測和記錄，不斷將大量有效信息和可行性建議提交給北京政府和更高級政府。在公共危機發生后，社會組織對其治理過程中政府可能出現的瀆職、失職等行為的規范也可以發揮其監督功能。

靈敏反應優勢。政府組織在面對一些突發公共危機事件時，常常由于某些政治原因或嚴格體系層級等導致其反應形式單一、遲緩。社會組織則不同，其作為一種社會自治機制，能及時對自身做出調整，面對公共危機引發的社會問題可及時行動，為其處理提供多樣性針對服務，可通過自己獨立決策和運行能力，以及自身組織結構的靈活性迅速投入公共危機治理中。

社會組織不僅能在第一時間對公共危機治理作出反應，更能廣泛動員各種社會資源為受害者施以援手，極大地緩解政府在此方面的壓力。如在我國抗擊艾滋病工作中，很多地區在防艾滋知識宣傳、地區病情實時監測、捐助資金渠道拓展等方面，民間力量都發揮著重要的積極效應，其往往比政府應對和反應更快速靈敏。事實上，公共危機的每一次成功處理，都需要大量公共資源的優化配置，資源的充分性是保障危機回應效力的前提。作為非政府公共資源籌集者，社會組織可動員廣泛的社會公益資源為受害者施以援手，其行之有效的努力能有效突破危機處理上的資源瓶頸。同時，社會組織也能呼吁各種國際社會力量來進行救助支援，通過尋求國際支持或募集國際援助的方式將更多社會組織引導到公共危機治理上去。其對時間、事件的把握性較強，能有效彌補政府機構設置上的缺陷，而事實上也正如此，很多重大公共危機都催生了大批相關社會組織，也為這些危機的處理提供了大量補充保障。

減壓優勢。在回應公共危機事件時，社會組織除具備高度靈敏反應能力外，其切實參與性更值得稱贊。其解決社會沖突的方式是通過幫助特定社會群體以正當方式表達其利益訴求，如一些社會組織為民眾工資進行維權、呼吁等現象，此類行動均是在制度范圍內的解決方案。現代社會是利益群體與社會組織嚴重分化的社會，各類利益的沖突、矛盾和訴求表達的社會現象都漸趨常規性。當前的社會結構和制度應將此類利益表達納涵，且為其設立相應制度安排。

社會組織自身所具備的公益性、專業性等特點是疏導和化解社會利益關系的調節閥，在疏解沖突矛盾時具備獨特優勢和作用。通過專業性社會組織解決行業間、專業間的一些矛盾糾紛，當事人更容易達成共識。社會組織所進行的有秩序、有組織的利益表達，也為黨和政府方針政策、群體利益和群體對話的落實，以及非理性個體行為的減少都有裨益。為緩解矛盾，維護社會穩定，促進社會和諧，可將社會組織適時引入矛盾解決機制，促進其成為多元化糾紛解決機制的有效補充。

社會組織參與公共危機治理的實踐局限

社會組織雖然在參與公民危機治理上存在大量獨特優勢，也具備重要的現實價值和意義，但受制于多方面的影響和制約，其依舊存在一定實踐局限性，也直接影響了其社會價值和治理功能的彰顯。

合法地位不明確。在我國，社會組織參與的地位在合法性層面上依舊處于模棱兩可的狀態。黨的十七大報告曾指出要鼓勵公民有序地政治參與，但此處的參與并不直接和社會組織的參與掛鉤，公民的有序參與究竟是指自身通過一定渠道和方式參與，抑或通過組織化形式參與。諸如此類的問題普遍解釋起來模糊含混，也為公民和社會組織的參與產生了很大困惑。

此外，因傳統體制的影響，各級政府在危機發生時多首先考慮自身如何有效治理危機，而在主觀認識上對社會組織或公民相對忽視。由于危機意識的缺失，在公共危機爆發時，很多公民無動于衷，對參與公民危機管理缺乏足夠的責任心和主人公意識，在多重不利因素的相互作用下，極易讓原本輕微的危機升級，以致更大的損失出現。從公民的整體危機意識考慮，我國公民當前危機治理的自覺性和主動性很是一般，整體上依舊將自己身份定位于被管理的受助者。綜上可見，在我國公共危機治理中，如何鼓勵社會組織動員全體民眾的有效參與依舊存在諸多不便。

法律體系不完備。我國已頒布和實施了《突發事件應對法》，這部法律為我國危機應對和管理予以明確細致的規定。其中既規定國家鼓勵公民、其他組織等為政府應對突發事件提供各種捐贈、支持等，也規定了新聞媒體等社會組織應依據自身情況參與到突發事件的處理工作中；既規定政府可以組織公民開展救援和處理工作，也規定公民和各類社會組織負有聽從政府命令或決定的義務，即應配合政府來積極參加應急救援工作，維護社會秩序。

但是我們應看到的是，到目前為止各類社會組織在我國公共危機治理中的作用和地位依舊未得到充分重視，其參與公共危機治理的權利和義務也未被進行明確安排。對其支持和肯定的權責依舊籠統，置于法律層面的權利救濟等工作，以及各類社會組織參與途徑和職責上的規定更亟待完善。我國社會組織盡管在很多公共危機治理力量中已形成重要構成部分，但從整體上分析，其行動更多是各為其主，各行其是，社會資源未能有效配置，導致在公共危機治理工作中存在大量空白和混亂地帶。為此，只有明確其在參與公共危機治理主體上的地位，完善危機相關立法，才能切實有效地促進相關治理工作的多元化和有序化。

組織基礎薄弱。當前我國公民參與的各類社會組織，在參與公民危機治理上的組織基礎不夠牢固，無論數量或是能力水平都與先進國家存在不小差距。從國際環境來看，社會組織在參與公共危機治理中發揮著日漸重要的救助和服務效能，其既可以在危機發生后的第一時間進入現場，開展資金籌集、災情救助、秩序維護等工作，也能在危機事后的重建工作中提供大量的技術、資金、人力等服務，無論全球性或是地區性的災難事件中，社會組織都成為公共危機應對中極為重要的力量。但是，應看到的是，我國很多社會組織的官辦性質、行政成分濃厚，其創新性和靈活性則相對一般，一些組織甚至沿襲了政府工作作風，而變相成為政府相關部門的附屬品，為某些潛在腐敗提供了溫床，導致權力尋租現象層出不窮，與其自身應有的自治性和獨立性背道而馳。同時，由于其參與公共危機治理尚未被我國法律制度明確納入，因此其有序參與過程中的必要步驟和組成部分均難以落實。

社會組織參與公共危機治理的實踐建議

公共危機治理工作的成敗，直接取決于制度保障和程序約定是否完備，只有行之有效地協調解決各類主體在危機治理中彼此之間所產生的矛盾沖突，優化配置、差異整合其危機治理資源，公民的權益才能得以保障，危機化解的目標也才能最終實現。為此，筆者認為可從以下幾方面著手來促進社會組織的有效參與：

健全相關法律體系和責任機制。當前各國對社會組織及其相關法規政策體系的共同認知為：重視從入口管理向過程監督過渡，在讓其等級注冊手續簡化和放緩同時，對其活動開展、組織運作等過程強化控制和監督。我國應通過立法形式來保障權責各方置于危機狀態下的正常運行，為社會組織介入提供法律上的保障。此外，也用強化對其的規范、管理和監督，盡快制定完善《社會團體管理法》等相應法律，促進我國的公共危機管理制度化和法制化。

促進社會組織和政府的多元協調的合作治理模式。社會組織和政府協調合作治理機制的實現，是政府與各類組織協調運轉、優勢互補的前提保證，也是危機治理能獲得成功的關鍵聚合點。我國社會組織與西方發達國家相比處于較為初級階段，其自我成長能力略顯稚嫩，為此在公共危機治理過程中，政府必須不斷加大對其支持力度，創制和落實各項扶持政策，在社會保險、財務稅收等方面予以便利和優惠，增強其自我發展能力。

此外，對于各類社會組織應予以必要授權來切實發揮其在公共危機治理中的主體效能，確保其有效運用自身資源或其他公共資源參與到危機治理中去。應盡快完善危機立法，對公民和各類社會組織在此公共危機治理中的主體地位、權利和義務等作出明確規定，促進多元主體在危機治理時能依法、有序進行。

充分發揮社會組織參與公共危機治理的主要領域。社會組織在危機發生時可以起到社會控制中介作用，能為國家與社會、公民的關系作出一定緩沖。其既可以在危機事件出現后配合政府對受災區實施援助，也能在救助過程中，將其與社會公眾長期構建的良好信任優勢充分體現，可將其社會公共服務職能深化，促進其和行政體系對接良好的社會機制的實現。

此外，在危機治理中，社會組織也應注重提高社會公信力，樹立自身良好形象。在面對危機治理時，各社會組織之間應優勢互補，相互支持，整合有效的資源為無限的危機治理工作服務，充分發揮民間組織自律聯盟作用，促進各社會組織在危機治理中實現共贏和共益。

（作者單位：華北電力大學；本文系民政部2014年“中國社會組織建設與管理”理論研究部級課題的階段性成果，項目編號：2014MZMJR077）

責編 /豐家衛（實習）