發展低碳經濟 創新政府管理機制

劉曉研

【摘要】在環境變量的影響下，政府管理效率的提高需要將低碳經濟的發展理念列入到政府管理體系之中，通過改進管理策略，為社會提供急需的產品和服務。文章以低碳經濟為視角，分析了低碳經濟與政府管理之間的關系，以此為基礎，討論并給出了低碳經濟視域下政府管理機制與創新路徑。

【關鍵詞】政府管理 低碳經濟 機制創新 創新路徑

【中圖分類號】F205 ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

在人類社會經濟模式的轉變歷程中，都伴隨著政府角色的重新定位和政府管理機制的轉變。在低碳經濟場域中，政府的角色扮演和作用發揮，受到了社會各界的普遍關注—是以“參與式國家”輔助者的身份出現，還是以“保障型國家”主導者的角色存在？實際上，在環境變量的影響下，政府管理效率的提高需要將低碳經濟的發展理念列入到政府管理體系之中，通過改進管理策略，為社會提供急需的產品和服務，以此凸顯政府的戰略地位①。在經濟學框架下，寄希望企業或者民眾在降低效率或生活質量的情況下，主動減少碳排放繼而全面實現低碳經濟是不切實際的，需要政府從法律、政策、技術等層面予以推動。

低碳經濟與政府管理的關系解析

在市場經濟環境中，市場機制對資源配置起著最基本的調節作用。但是，在環境因素的影響下，政府必須參與到低碳經濟系統之中，才能發揮強有力的主導作用。

政府經濟管理的理論框架。市場經濟框架下的政府經濟管理，指的是對宏觀經濟加以調控、對微觀經濟予以規制、調節和規范市場主體行為，并借此糾正市場失靈，保持資源配置的較高效率，實現經濟社會的可持續健康發展。對已經初步建立了社會主義市場經濟體制的中國來說，政府經濟管理的屬性十分明顯，環境變量和經濟變量是中國政府經濟管理的關鍵要素。從政府經濟管理的運行過程來看，政府經濟管理之功能主要有決策、計劃、組織、協調、控制，其意義在于要求政府依照自然規律辦事，以適應社會化大生產和社會主義市場經濟的訴求。在這一過程中，需要調整和優化社會生產關系與上層建筑中的沖突和矛盾，持續改進政府經濟管理體制，以創造出具有中國特色、具有明顯優勢的政府經濟管理理論。從這個角度講，政府經濟管理的目的在于通過政府和社會的共同努力，構建與維護市場經濟秩序，創建環境友好的經濟運行環境，以保護不同經濟主體的合法權益，釋放社會生產力，實現經濟社會發展的整體性平衡。比如，通過優化經濟結構，實現經濟的穩定增長與充分就業，通過平抑物價和國際收支，提高人口福利和改革紅利，實現資源和環境的良性循環，以及經濟、社會、科技之間的協調發展。

低碳經濟對政府管理的要求。在環境變量的影響下，世界各國都對發展低碳經濟給予了高度關注，這不但關乎能源安全和技術創新，還會引發生活方式上的革命。而為了減少碳排放、爭取在國際上具有更多的話語權，政府理應在將其管理目標與低碳經濟斂合在一起的同時，最大限度地發揮其主導作用。這是因為，低碳經濟是一個系統化的概念，涉及到低碳產業、低碳技術、低碳城市、低碳生活等一系列內容，任何國家發展低碳經濟都要對經濟系統、區域系統、各類社會組織和個人進行全面的了解和認識，并在政府的參與和主導下，保證信息的對稱性和充足性②。當前，中國的各項建設產生了大量的能源消耗，不但極大削減了自然資源存量，也在一定程度上影響了人們的生產和生活質量。實際上，任何經濟體的可持續進步都不可能長時間地對常規技術進行簡單復制，都需要通過技術革新和管理創新，最大限度降低對能源的消耗③。在這種情況下，中國政府需要從低碳經濟的發展要求出發，通過政府管理體制和機制的創新，在不增加產出的基礎上減少能源的投入，或者在既定能源投入的基礎上增加產出，扭轉經濟社會“高消耗、低增長”的局面。

低碳經濟與政治的斂合性。“政治斂合”一詞最早出現在安東尼·吉登斯2009年出版的著作《氣候變化的政治》中，指的是氣候變化政策“以一種積極的方式與其他價值觀、政治目標重疊在一起的程度”。吉登斯認為氣候變化政策應該能具備明顯的創新性并充滿活力，而其能否得到社會公眾的廣泛支持，最關鍵的因素便是“政治斂合”。實際上，在應對氣候變化的過程中，人類社會出臺了一系列重要措施，發展低碳經濟就位列其中，這一與技術和經濟關聯有限，卻與政治和體制緊密相關的經濟發展范式要求政府為此作出更多的努力④。進入21世紀后，西方一些發達國家已經完成了對低碳經濟發展模式的部署，希望借此在未來的國際競爭中凸顯優勢;其他國家（尤其是發展中國家，比如中國）也逐漸認識到了拒絕低碳經濟可能帶來的不可逆轉的危機，開始在制度、文化、技術等層面向低碳經濟發展框架中融入。從這個角度講，發展低碳經濟已經不再是一個經濟或者技術問題，而是上升到了政治高度，“成為規制世界發展格局的新規則”。

低碳經濟發展過程中政府管理機制

在經濟學框架下，市場交易對第三方產生的影響能借助政府行為得以減少和消除。尤其是環境問題，市場對此通常無能為力，需要在政策創新和制度設計下完成。因此，要解決低碳經濟發展中的市場失靈、凸顯政治的斂合性，需要充分發揮政府職能，創新政府管理機制。

建立健全推動低碳經濟的財經體系。如前所述，政府在低碳經濟發展模式中扮演著主導者和保障者的角色，這一角色的重新確立決定了政府要對低碳經濟發展道路做出整體性規劃，除了要創造寬松的政策環境并出臺完善的政策外，還應構建和健全能夠推動低碳經濟發展的財經體系。比如，要充分結合我國當前低碳經濟的發展現狀，通過增加財政資金的支持力度和傾斜角度，不斷優化新經濟范式的“投入—產出”結構;在適當時機通過稅收減免、財政補貼和政府綠色采購等財稅政策，為低碳經濟的運行提供動力和支撐;在必要的情況下，借助金融力量將商業性金融機構引入到低碳經濟的發展框架之中，通過發揮資本市場的作用實現對低碳經濟的支持和推動;通過完善低碳經濟的項目融資方式和運作方式，推動低碳經濟實現可持續發展。

大力宣傳“低碳”理念，向社會提供急需的低碳產品和服務。人類社會的發展實踐告訴我們，政府在宣揚社會主流價值觀、實現社會治理等方面一直具有獨特作用，因此，在低碳經濟視域下，政府應最大限度地借助傳統媒體、移動互聯網絡和即時通訊工具等新媒體，大力宣傳“低碳”理念，提高社會公眾對“低碳經濟”概念和發展模式的認知程度，并借此轉變人們的思想觀念，最大限度地消除對低碳經濟的認識誤區⑤。全面培養與提高社會成員的資源憂患和環境保護意識，推廣并鼓勵低碳生活方式與行為，倡導包括企業在內的各類社會組織進行“低碳”經營。

制定并完善相關的低碳法律法規。在構建低碳社會的進程中，政府要重新定位角色，以經濟發展范式監管者、提供者、主導者的身份出現在社會公眾面前。政府需要盡快制定與低碳經濟相關、有利于其發展的法律法規，全面構建低碳經濟法律體系。重點工作包括：以前瞻性和科學性的視角，對低碳經濟發展過程缺少的法律法規加以補充，使法律法規體系更加完整;對現有法律法規中需要修改、補充和提高的部分，要依時、依法逐步加以完善，把低碳經濟逐漸納入到法治建設的軌道。比如，浙江省政府就通過行業指導、行政立法等舉措，不斷制約企業與市場消費行為，以此推動本省低碳經濟的發展。

低碳經濟時代我國政府管理創新的內容

在低碳經濟范式中，政府管理職能的有效實施，需要同時借助經濟、法律、行政等手段，針對不同的管理對象，管理手段的側重點也存在差異。總體而言，在低碳經濟場域中，我國政府應從國情實際出發，以經濟手段為基礎，通過理念、工具、職能和體制創新，實現更理想的低碳經濟發展目標和更高的社會治理效率。

政府管理理念創新。近年來，隨著以高效、清潔、低碳排放為標志的“低碳經濟”的來臨，對我國政府的管理思路和管理思想造成了嚴重的挑戰，原有的管理理念已經無法與低碳經濟的時代精神和發展要求相適應，甚至在某種程度上已經產生了矛盾和沖突⑥。“理念創新是前提與基礎，缺少了思想解放與觀念更新，政府管理創新將難以啟動”。從這個角度講，以低碳經濟的發展要求為導向，在政府管理價值體系中全面樹立“綠色低碳發展”的價值理念，是低碳經濟時代我國政府管理創新的重要內容，也能為政府低碳管理實踐提供價值指引。

政府管理體制創新。較長一段時間以來，在歷史和現實因素的影響下，我國對生態環境治理和自然資源保護采取的是“強政府、弱社會”的態度，在這一管理體制下，低碳治理的效果十分有限，無法與人類社會的未來發展目標相統一⑦。為了改變這一現狀，需要強化政府管理制度的改革和創新，以此提升低碳治理能力和治理效率。比如，創新政府績效管理模式，構建低碳績效考核體系，促使政府把生態保護、環境治理等工作當作重要任務加以完成;又如，要適時構建低碳采購、低碳投資和相關招商制度，強化我國在國際事務中的話語權，提高政府對低碳政策的執行力。

政府管理職能創新。在響應低碳經濟號召、發展低碳經濟的實踐中，由于要面對新的經濟發展范式，政府管理工作極易出現邊界模糊、公共服務職能淡薄、地方分治與部門職能分割嚴重等現象。在這種情況下，需要不斷突出政府的角色定位，創新管理職能，以此提高低碳治理效率⑧。當然，在這一過程中，需要重新定位政府的角色，并對其低碳管理職能加以重構，通過明確政府在低碳經濟治理中的地位和作用，全面明晰政府管理邊界，該交與市場的要遵循價值規律，該回歸社會的要注重發揮民間力量、鼓勵社會組織參與，該歸位政府的要加強產品和服務的供給，以此奠定低碳經濟視域下政府管理職能的市場和社會基礎。

以重慶市黔江區為例，該地區政府正努力將黔江建設成低碳環保型區域性中心城市。而為了實現這一點，政府積極發揮其作用，通過體制、工具、理念和職能創新，不斷加快和促進低碳產業的發展。比如，當地依托各種資源重點發展生物制藥產業、電子元件產業、航空食品及相關配套產業，提高有機廢棄物與工業固體廢棄物回收處理效率;調整經濟結構，優先發展現代物流、金融、信息等生產性服務產業，在旅游、文化、會展等方面也做出了明確規劃;積極構建低碳能源體系，在農村小水電開發、天然氣長輸管道建設、頁巖氣勘探等方面，不斷優化資源配置，不斷推進低碳理念向低碳生產力的轉化。尤其在管理體制機制創新方面，該區政府更是建立了重點單位溫室氣體排放與能源消費的臺賬記錄，建成了區域性碳排放權交易體系，在研究與實施低碳生產模式，提高政府管理效率方面取得了明顯成績。

低碳經濟發展背景下政府管理創新的實現路徑

在低碳經濟背景下，政府管理創新是一個復雜的系統工程，需要在長期的實踐中，不斷發掘各種可以實現的路徑。

推進創新，完善低碳技術發展體系。當前，我國低碳經濟發展尚處于起步階段，基于此，我國政府應推進創新，構建目標體系完整、行動計劃準確、推進機制全面的管理創新模式，全面促進低碳經濟的發展和政府管理效率的提高。比如，政府應當好先導，號召和激勵低碳技術的研發與推廣，為建立集清潔能源與可再生能源、新能源于一體的多元化低碳技術體系。再如，政府要準確估計我國能源的稀缺程度，減少對國際市場的依賴，在低碳經濟道路上承擔更多的社會責任。為此，要重點對鋼鐵、水泥、電力等工業部門進行低碳技術改造，提高其生產流程效率;強調和發展清潔煤技術，建設低碳示范發電站，在收集并存儲碳分子技術等方面做出更多努力。

強化職能，明確政府的目標定位。為了推動政府管理創新，更好地實現低碳經濟發展目標，應進一步明確政府的目標定位，通過統籌安排，對現有資源進行全面整合。并在與社會、市場進行分工協作的同時，借助傳統媒體和新媒體等宣傳渠道，宣傳和推動低碳經濟發展。此外，要強化政府對市場的有效監管，保證對低碳經濟全方位、多層次的監督與控制，在與國際社會加強合作和交流的過程中，積累政府管理經驗，提升管理效率。比如，在財政目標方面，政府要在致力于發展清潔能源、改造傳統落后產能的同時，對財政資金進行統籌安排，通過調整財政資金結構，使財政支出不斷向節能減排領域傾斜，通過整合各部門專項資金，最大限度地提高資金使用效率，為低碳經濟的發展提供必要充足的動力。

完善機制，強化政府的主導作用。機制建設是我國政府應對低碳經濟的重要管理創新途徑，不但要保證決策過程的民主化、科學化和法制化，還要在決策前、決策中和決策后全方位收集低碳經濟信息，為新的經濟范式設計相應的方案與備案，在反復比較和分析后選出最優方案。比如，在適當的時機引入競爭機制，在提升政府組織內部運作效率的同時，最大限度地改變自然資源、社會資源等公共產品（服務）的壟斷供給局面，促進人類生活與生態環境的和諧進步。在這一過程中，需要以政府為主導，逐步改變以煤為主的能源結構，在核能、風能、水能、太陽能等低碳或者無碳能源方面發揮政府的社會功效，不斷加大核能發電與水電的裝機容量，以此打破低碳經濟高成本、高技術難度、低市場占有率的瓶頸，最終開發出適合大規模生產與使用的低碳能源。

（作者單位：中國地質大學（武漢），南陽理工學院）

【注釋】

①[美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，余遜達、陳旭東譯，上海三聯書店，2010年。

②聯合國政府間氣候變化專門委員會：《氣候變化第6次評估報告》，2011年

③鄭振宇：“論低碳經濟時代的政府管理創新—基于‘政治、經濟斂合’的視角”，《城市發展研究》，2011年第9期，第28～30頁。

④李文鈺：“低碳經濟視域中的政府管理創新”，《文史博覽》（理論），2012年第1期，第45～48頁。

⑤黃棟，胡曉岑：“低碳經濟背景下的政府管理創新路徑研究”，《華中科技大學學報》（社會科學版），2010年第4期，第100～104頁。

⑥田玉忠，尤強林：“政府在推進和發展低碳經濟中的責任”，《貴州社會科學》，2010年第7期，第78～80頁。

⑦盛明科，朱青青：“低碳經濟發展背景下政府管理創新的必要性、內容與途徑”，《當代經濟管理》，2011年第7期，第46～51頁。

⑧何德旭，王卉彤：“發展低碳經濟的潛力、挑戰與著力點”，《經濟日報》，2010年8月9日。

責編 / 于巖（實習）