土地承包經營權流轉問題與對策

普金霞　秦樓月

【摘要】筆者通過設計問卷對樣本農戶流轉行為進行實證分析，得出土地流轉雖有所發展但整體仍不充分的結論，表現為已有流轉行為存在范圍小、期限短、價格低、自發流轉、被動流轉為主的特點。對此，筆者提出加大思想宣傳、提高土地經濟效益、加大農業密集型產業和非農產業發展、著力培養壯大中農階層和健全法律保障機制的政策建議。

【關鍵詞】山西省 土地承包經營權 流轉

【中圖分類號】D912.3 ? ? ? 【文獻標識碼】A

“人均三分地，戶不過十畝”特有的人地矛盾制約著現代農業發展，農用地的流轉與集中是現代化過程中的必然現象。①在堅持家庭承包制的農業經營基礎地位上促進土地流轉是黨和國家的政策推動方向，而對農戶流轉行為的研究則是可為促進和落實國家政策提供實踐建議。②不可忽視的是由于經濟發展的區域不平衡，我國范圍內的土地承包經營權流轉呈現東中西部的明顯差異性。整體上經濟發達地區流轉規模大面積廣效率高，欠發達地區的土地流轉不活躍效率低，呈現出的問題亦不同于發達地區。③筆者利用學生寒暑假期間進行了兩輪學生生源地農村土地流轉情況調查，共發放問卷170份，回收有效問卷152份。調查農戶來自山西省內20余村莊，分布于11個地級市。文章以該隨機實證調查為基礎，對家庭承包方式的土地承包經營權流轉現狀與問題進行分析，作為理解和推進農戶流轉行為的切入點，并試圖找出對策。

相關概念界定

家庭承包方式的土地承包經營權。根據我國《土地承包法》規定，土地承包經營權分兩種方式，一是家庭承包方式，二是其他方式。基于家庭承包制的農業經營制度在我國基礎性地位，文章只研究家庭承包方式下的土地承包經營權流轉。

農戶類型的界定。農戶和農民在生產方式上的分化是一個不爭的事實。按照農戶從事的生產方式為標準分為三類。純農業農戶，是指以農業收入為其家庭唯一生活來源，以農業生產為其家庭唯一生產方式的農戶。以農為主兼業農戶，主要是以農業收入為其家庭收入主要來源，同時還有其他非農來源收入為輔，收入來源廣泛，兼業從事農業生產和非農生產的農戶。非農經營農戶指已經有相對穩定的非農收入且家庭收入完全不依賴農業生產，但仍是農村居民或在農村生活。

村莊屬性的界定。以村莊地理位置、是否為鄉鎮所在地和是否有非農產業為標準，分為偏遠村、中心村、礦區所在村和城中村四種類型。偏遠村的特征是遠離中心城鎮交通不便人口稀少;中心村則為鄉鎮所在村或人口較多，交通便利;礦區所在村則是本村或周圍有礦產，村民以在本地礦產企業打工為生;城中村是指位于城區邊緣或被城市輻射，在地理位置上已經形成城市的一部分，但在土地權屬、戶籍、行政管理體制上、社會保障上仍保留農村模式的村落。經調查數據顯示：該類型村莊中農戶土地流轉原因中被國家征收或征用占總數的75%，缺乏勞動力流轉土地占總數的17%，普通農戶之間的土地流轉只占數據總數的6%，其他占2%左右。該數據不對文章研究的家庭承包方式的流轉產生實質性影響，但在縱向上可作為城鎮化的另一進路，以保持調查的完整性。

土地承包經營權流轉情況分析

承包地占有細碎化。筆者統計有效樣本132戶，其中0到3畝的有31戶，3至5畝的有37戶，5至10畝的有42戶，10畝以上的有22戶，戶承包土地10畝以下農戶占75%。這個結果印證了我國農民“人均三分地，戶不過十畝”農地高度細碎化的客觀事實，與現代農業生產的要求存在流轉的巨大空間。

流轉類型分析。筆者將樣本中土地承包經營權流轉情況分為四種類型：無流轉型、單向流轉型、單向流入型和既有流出又有流入的雙向流轉型。無流轉型的農戶數和有流轉型的農戶均為76戶，單向流出型農戶有47戶，單向流入型的農戶有21戶，雙向流轉型農戶有8戶。無土地流轉型農戶占比50%，雖然有流轉的農戶占比亦達到50%，但是，單向流出型在流轉農戶中高達62%，流入土地的農戶數包括單向流入和既有流入又有流出的農戶，只有29戶，占38.2%。雙向流轉戶均數量少，流出數量均在3畝以下，有3戶在0.5畝以下。上述調查對象以本村村民為主，方式以代耕為主。

流出土地數量10畝以下居多。大多數農戶流出數量都在1～10畝之間，數量為37戶，比例占全部流轉戶的78.7%。其中流出10畝以上的有3戶，分別是10、15和28畝，占比少，只有6.4%。這三戶均屬非農經營戶，家庭非農收入相對較高，家庭勞動力缺乏，因此將全部承包地流轉出去，全家從事非農生產。非農經營戶中雖有將承包地全部流轉出去的情形存在，但此現象并不具有普適性，非農經營戶整體流轉比例并不高，只有50%，與全三類農戶流轉的整體比例相同，說明農戶脫農生產生活并不必然引起土地流轉的高效率，所以不能得出非農就業擴大一定能帶動土地流轉的結論。

流轉協議形式上存在口頭為主書面化比例有所提高的特點，但協議剛性約束力低。76戶流轉協議，其中口頭形式48戶，占比63.2%，書面協議22戶，占比28.9%，且書面協議中11戶有當地農業主管部門的鑒證，占比14.5%。書面化比例雖有所提高，但集中在特定的調查村，如山西交城等村，同時在上述調查村也存在口頭協議的情形，而且多數農戶會選擇隨時中斷合同。簽訂書面協議的還包括山西保德縣楊家灣鎮故城村的農戶，他們與企業科研單位簽訂流轉合同，且不能隨時中斷，但這種流轉改變了農業用途，不具有家庭承包下的土地承包經營權流轉農地使用的典型特征。因而不能說明協議書面化為常態現象，流轉協議無論口頭還是書面都缺乏剛性約束力。

流轉土地期限短難以形成穩定的農業生產預期。流轉期限的統計不能充分說明流轉的效率，原因是流轉協議的書面化程度較低，且選項中有“是否可隨時中斷合同”選項，除一兩戶流轉給企業的農戶選擇“否”外，其余農戶均選擇“是”，這就使得流轉期限流于形式。不過統計結果可以作為流轉雙方對流轉預期的大致判斷。流轉期限10年以上者多為非農占有，流轉3年以下者居多，合計占32.9%，加上不定或無期限的，占比達到42.1%，說明農戶對土地流轉的預期存在較強的隨機性，流轉土地為權宜之計，不能形成穩定的規模農業生產預期，也易產生流入方對土地的掠奪性開發。

流轉價格無償比例降低貨幣化逐步提高。無償的比例只有13.1%，低于之前的相關文獻提供的數據。流轉對價趨于貨幣化，糧食等實物支付比例較低，只占11.8%，有償比例占到75%，說明農戶有償流轉的市場意識普遍增強。貨幣流轉價格一般為300～400之間，能客觀反映農用地的生產價值和中部農村地區的流轉價格。④流轉價格的高低與村莊屬性和流轉地的土地級差價值直接相關。

流轉途徑自發為主村級協調比例增大。有效樣本農戶57戶中自發流轉的40戶，占比達到70.2%。村組協調的有16戶占比為28.1%，集中表現在前述保德縣楊家灣鎮故城村，屬于位于丘陵地帶的中心村，由村級協調集體流轉給中石油臨時占地。政府（集體）強征的有1戶為該鎮霍家梁村農戶選擇。其本人同時在問卷中表示自己流出土地的原因是“非自愿，集體強制要求”，且“如果租金合理，是否愿意流轉”的選擇是“否”，其實際流出土地6畝，價格400元每畝，同時該戶流入2畝土地用于種植經濟作物，該村屬于偏遠山區的農業生產型村莊。此現象說明在村級協調集體流轉土地過程中存在忽視村自然條件和地理位置、不尊重農戶意愿的情形。

流轉對象保持同一集體組織的前提下趨于多元化。樣本農戶64戶，流轉給本村村民的為44戶，占比68%，遵循熟人社會的地緣和親緣流轉規則。其中流轉給企業、科研單位的情形集中于保德一個鎮的幾個村;流轉給工礦企業的也集中于一個村或一個鎮的幾個村，兩類合計14戶，占21.9%。流轉給專業大戶的只有2戶，占比3.1%。流轉給村外工商資本的有3戶，占比9.4%。值得注意的是有農戶將土地流轉給村集體經濟組織，但是否屬于反租倒包因為樣本太少得不到驗證。流轉對象在保持同一村集體的情況下出現多元化現象。

流轉方式趨于多元化。樣本農戶68戶中代耕23戶，占比最高達33.8%;轉讓（這樣的轉讓不是嚴格的法律意義上的轉讓，無相關轉讓的法定手續，只是農戶之間社會意義上的表述，與代耕相比，通常約定有期限且為有償）16戶，占比23.5%;轉包10戶占比14.7%，其他（臨時占地、非農使用）13戶，占比19.1%屬非農流轉。樣本農戶中無入股流轉形式。

流入型農戶未呈現規模農業效應，但有發展為“中農”的潛力。在對流入型農戶整體分析的基礎上，可以得知樣本農戶單向流出型比例較高，流入型農戶的流轉比例較低，且流入型農戶與規模經營主體如家庭農場、農業公司相比有何特點，是一個值得研究的問題，因此有必要對樣本農戶中流入土地的情形加以分析。流入土地的最高數量與農戶自有承包地數量規模相當，既一般不會流入超出自有承包地數量的土地，這應不同于規模經營主體的流入。樣本農戶中不存在規模流入土地從事高效農業生產的個案，沒有專業大戶和家庭農場的出現，流入規模小，流入10畝以下的比例高達93%，難以形成現代農業生產的規模效益，仍然屬于家庭承包為基礎的自發流轉模式。流入土地用途中種植經濟作物的比例與種植糧食的各占一半比例，并未見流入較多土地從事規模經濟作物的情形，而后者在規模農業中是常見現象。

流入10畝以上的8戶均是只流入不流出的農戶，戶主年齡在35歲至55歲間的有6戶，只有2戶戶主年齡在55歲以上。8戶中除2戶家庭人數明顯高于一般家庭達到6人以外，其他6戶家庭成員維持在3～4人之間，因此家庭人口數量對土地流入無明顯影響。8戶中的農戶類型即有純農業戶，也有兼業戶，但沒有非農經營戶出現。此類樣本農戶證實了學者所界定的“中農”概念，⑤他們年富力強，關心農村農業發展，關心黨和國家的農村政策和惠民政策，流入較多土地并不全部用來種植經濟作物，他們精耕細作，農業勞動生產率較高，是保障糧食生產的重要力量，是新農村穩定和發展的中堅力量。我們應當從各個方面發展和壯大這個群體。

未流轉原因中主顧慮大。未流轉農戶數76戶中選擇未流轉原因“擔心流轉出去收益得不到保障”的有44戶，占比57.9%，結合流出原因中種地效益低的占比高的現象，可認為經濟效益是影響農戶流轉土地的最重要因素。選擇“自己完全有能力耕種”和“除了農活沒其他活干的”選擇很高，二者合計達到68.5%，這說明農村的農業勞動力與農地占有量上相比存在相對過剩的情形，農業勞動力急需向勞動密集型農業和非農行業轉移;關于流轉顧慮的考察，集中在“擔心流轉后收益沒保障”和“到期后收不回來”的情形，分別占57.9%和42.1%，反映出農戶家庭承包地的生存保障意義明顯，農戶不敢草率地將為數不多的土地加以流轉。在流轉意愿的選擇中，有18.4%的農戶明確表示不愿意流轉，這是有流轉行為農戶的流轉意愿中不愿意流轉比例9.2%的二倍，因此打消農戶對土地流轉的顧慮，促使農戶從意愿上接受流轉仍是推進農村土地流轉的重點。

流入原因囿于傳統農業生產生活方式。在29戶流入型農戶中，流入原因中“以農為業增加收入的比例”有14戶，占比48.2%，為流入原因的近一半，說明有為數不少的農戶仍將種地作為家庭收入的主要來源，農戶的生產生活方式仍較傳統;其次給親戚朋友幫忙和滿足自家糧食生產的各有9戶，占比也較高，達到31%。惠農政策對農戶流入土地的影響也較大，有7戶的農戶選擇，占比24.1%，說明農業稅的取消和農業補貼的提高對農戶從事農業生產有著積極的正向作用。

存在的問題與對策建議

山西省農戶家庭承包地的土地流轉整體不充分。流轉比例雖達到50%，但流轉耕地數量少、規模小;流轉期限短不定期比例大，書面合同簽訂率極低;流轉途徑以自發流轉為主，流轉方式以代耕為主;單向流出型占主導，體現出被動流轉特點;流入型農戶生產仍以家庭農業生產為主，具備中農特征，是農業和農村建設的主力軍;流轉對象以本村村民為主，地理位置較好農業生產條件便利的村莊流轉對象趨于多元化;流轉逐步有償化貨幣化，但整體價格偏低，一般為300～400元之間。主觀方面，農戶對流轉土地有思想顧慮，流轉土地的經濟效益提高對流轉意愿影響明顯。對此，筆者建議：

加強宣傳解決農戶不愿不敢流轉的思想顧慮。結合樣本中未流轉農戶未流轉原因占比較高的“到期后收不回來”的現象，地方政府應做好宣傳，將《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中“穩定農村土地承包關系并保持長久不變”的土地承包經營權物權化的觀念廣泛宣傳，讓農民敢于放開手腳流轉土地，增加流轉土地的預期效應。

提高土地經濟效益是促進流轉的根本。無論是流入還是流出原因，土地經濟效益是農戶重點考慮的因素。因此加大農業投入和轉移支付，加強以工哺農、以城促鄉政策的實施，切實提高土地經濟效益是根本之舉。

加快發展創意農業等勞動力密集型農業和非農產業帶動剩余農業勞動力轉移。樣本農戶中存在普遍的季節性失業和隱性失業的情形。傳統的農業生產方式無法解決農民充分就業和收入提高的問題，發展創意農業、現代農業等勞動力密集型產業以及非農產業，加速轉移農村剩余勞動力，解決農戶的充分就業和家庭收入的提高，加大來自于非農收入的比例，逐步消解土地對農戶的生存保障意義應是推動流轉的重點。

堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，著力培養壯大中農階層。中農階層在農村有著不可替代的作用，調查中發現他們在經營過程中有融資、流轉平臺等方面的瓶頸，政府和社會應在這些方面強化引導和保障，促進樣本農戶中流入型農戶升級為中農階層。

健全法律保障作用。提高土地流轉書面合同的簽訂率和鑒定率，強化流轉期限的法律效力，妥善解決農地流轉糾紛。

（作者分別為長治學院法律與經濟學系講師，長治學院法律與經濟學系副教授;本文系山西省哲學社會科學基地項目“晉東南創意農業推進路徑研究”和長治學院院級課題“農村土地承包經營權流轉推進路徑研究”的階段性成果，項目編號：201406）

【注釋】

①包宗順，徐志明，高珊，周春芳：“農村土地流轉的區域差異與影響因素—以江蘇省為例”，《中國農村經濟》，2009年第4期，第23～30頁。

②李作舟，趙凱：“山西農村土地流轉的區域差異比較研究”，《農村經濟與科技 》，2010年第3期，第45～47頁。

③李麗杰，劉寒梅：“農村土地流轉的區域差異比較—以重慶和廣東為例”，《安徽農業科學》，2011年第39期，第58～59頁。

④賀雪峰：“土地流轉意愿與后果簡析”，中國農經信息網，http：//www.caein.com/index.asp？xAction=xReadNews&NewsID=49899，2009年12月14日。

⑤賀雪峰：《地權的邏輯》，北京：中國政法大學出版社，2010年。

責編 / 韓露（實習）