以高等教育改革為突破口推進教育治理現代化

唐東升

【摘要】教育事業的健康發展，是我國從人口大國轉向人力資源大國的根本前提。教育體系和治理能力的現代化，既是推進國家治理現代化的內在要求，也是推進國家治理現代化的應有之義。從當前來看，推進我國教育治理現代化，應以深入推進高等教育改革為突破口，并重點從建立政府、高等院校、其他社會主體三者之間的新型關系，推進管、辦、評分離，以及構建各方參與、多樣化的高等院校發展格局三個方面著手。

【關鍵詞】教育治理現代化 高等教育 深化改革

【中圖分類號】C912.3 ? ? ? 【文獻標識碼】A

教育治理現代化的重要意義及根本內涵

近年來，隨著經濟全球化進程的加速推進，以及信息網絡等科學技術的日新月異，各國相互之間在經濟發展方面的關系日益緊密，但與此同時，國家之間的競爭態勢也愈演愈烈，在這一過程中，與傳統的勞動和資本兩個生產要素相比，人力資本這一生產要素在推動國家經濟社會發展以及提高國家競爭能力方面的重要作用日趨凸顯。現如今，國家之間、地區之間的競爭已經從傳統的勞動和資本要素的競爭，轉而向人力資本方面的競爭。而作為培養和提高人力資本主要途徑的教育，其重要性也越來越受到各個國家和地區的高度重視。對于中國而言，新時期全面深化改革的各項任務能否順利推進，以及中華民族偉大復興的中國夢能否如期實現，歸根結底都要取決于我國的教育事業能否培養出開展各項工作所需要的各類高素質專業人才。推進教育事業的快速健康發展，已經成為充分發揮我國人力資源優勢，進一步激發人力資本對于經濟發展的“人才紅利”，以及加快全面推進中國特色社會主義偉大事業的決定性因素之一。也正是基于此種邏輯，在黨的十八屆三中全會提出推進國家治理現代化這一全面深化改革總目標后，推進教育治理體系和治理能力的現代化，也很快成為社會各界所討論的焦點問題之一。

教育改革是我國全面深化改革過程中所要完成的一項重要任務，也是我國全面深化改革所必然涉及到的一個重要領域，這也就使得教育治理現代化與國家治理現代化之間有了內在的統一性。具體而言，一方面，構建科學完備的教育治理體系，以此為基礎來推進我國教育治理體系走向現代化，是全面構建現代國家治理體系以及加快推進國家治理體系走向現代化的內在要求;另一方面，全面提升教育治理能力本身也是推進教育治理能力現代化和加快提升國家治理能力，以及推進國家治理能力走向現代化的應有之義。總之，在全面深化改革的總目標下，教育治理體系和治理能力的現代化，將對國家治理體系和治理能力走向現代化起到正面的促進和助推作用。

概言之，推進教育治理體系和治理能力現代化，就要求我們必須從教育部門自身做起，完善科學規范的教育治理體系，形成高水平的教育治理能力。具體來說，就是要圍繞教育治理體系建設、教育治理能力提高，深化教育領域綜合改革;通過深化教育領域綜合改革，實現教育事業科學發展;通過教育事業科學發展，更好地促進教育公平、優化教育結構、提高教育質量;通過促進公平、優化結構、提高質量，更好地為打造中國經濟升級版、全面建成小康社會提供堅強有力的人才支撐和智力支持。①因為對于治理這一概念而言，是信息化、全球化、民主化條件下的一種新型的表述范式，其不僅成為我國當前全面深化改革進程中所遵循的一條重要理念和價值追求，而且因其更多地強調政府和社會各方的共同參與和公共管理，所以也全面體現了現代社會所具有的基本特征。從這一角度而言，“教育治理”無疑是教育管理走向高級形態的一種表現，其背后所體現的則是教育制度體系所具有的時代特征和現代社會中教育事業本身所具有的基本精神，并重點強調了教育事業的管理和發展等方面將不斷走向多元化。高等教育是教育的龍頭，要把促進國家發展，推動社會進步，提升公民素質作為判斷高等教育治理現代化的重要價值尺度，高等教育要積極發揮在全面深化教育改革中的龍頭示范作用，加快改革步伐，大力推進教育治理現代化。

高等教育改革與教育治理現代化

深入推進高等教育改革的必要性。自新古典經濟增長模型和內生經濟增長模型創立以來，國外關于教育、人力資本與經濟增長之間關系的實證研究逐漸增多，期間很多研究都發現，在現實中的各階段教育，高等教育培養和提升人力資本，繼而促進經濟增長方面的作用最為明顯，而在中國，這一結論也為已有的很多相關實證研究所證實。從實踐層面來看，隨著20世紀70年代末高考制度的恢復，我國高等教育事業實現了30多年的快速發展，這一時期，我國各大高等院校的招生規模持續擴張，相應高等院校的數量和規模也保持著快速增長的勢頭。進入21世紀以后，我國就初步建立起了適應我國經濟社會發展需要的多層次、多方式、多學科的高等教育體系，并且為社會主義現代化建設事業輸出了一大批高素質的專業人才。與此同時，作為我國國內教育體系的最高階段和組成部分，高等教育除了承擔著為國家和社會培養各類高素質專業人才這一責任之外，還擔負著開展相關科學研究、提供各種社會服務、進行文化傳承創新等重要任務和使命，這也使得高等教育在我國國民體系中具有了較其他階段教育更為重要的地位。

然而從目前的總體情況來看，我國高等教育在體制、機制、結構等方面仍存在一些有待于進一步加以調整和完善的問題，進而也使得當前我國高等院校在培養和提高人力資本方面沒能完全適應全面完善社會主義市場經濟體制的需要，因而在一定程度上限制了國家經濟發展和轉型的步伐。

首先，在當前，我國高等院校的創辦者、管理者、辦學者三者相互之間的責任和權力關系并未完全明確。總體而言，絕大多數的高等院校并未真正改變其自身仍然附屬于教育管理結構的局面，絕大多數高等院校在自主辦學、自主招生等方面所具有的權力仍相對有限。與此同時，現實中很多高等院校，對于自身的約束機制也尚未健全;其次，從縱向和橫向的關系上來看，在當前，中央有關教育行政部門與其他中央有關部門之間、中央有關教育行政部門與地方有關教育行政部門之間的條塊分割局面也尚未得到實質性的轉變，這種情況所帶來的直接后果就是，很多地區的高等院校之間、甚至是很多高等院校的內部，在專業的設置和教育資源配置等方面或多或少都存在重復和浪費的現象，以至于當前我國高等院校的整體資源配置效率不高;再次，一些高等院校以市場為導向而對專業進行設置，這雖有利于有針對性地圍繞市場所需而進行專業性人才的培養，但因信息不對稱、人力資本培養和提高方面存在時滯性問題以及市場自身所具有的波動性特征等現實條件的制約，導致很多高等院校自身在專業的設置方面過于單一，因此從長期來看，根本難以適應不斷發生變化的市場需求，繼而也就不利于學校辦學水準和教育質量的持續提升;最后，隨著全面深化改革進程的不斷向前推進，政府機構改革成為了全面深化改革的重要涉足領域和所要啃掉的“硬骨頭”之一，而隨著政府職能逐漸向“服務型”轉變，學習型政府與服務型政府的一體化逐步推進，很多中央行政部門對于部屬高等院校在內的直管院校的管理方式和途徑較之前發生了改變，然而在這一過程中，單一隸屬關系的部門辦學體制尚未隨之得到相應的調整，因而在整體上影響了我國高等院校的健康發展。

應該說，也正是因為上述問題的存在，中國高等教育對于人力資本培養和提高的作用和效率，都要低于世界上的發達國家和地區。除此之外，與其他階段的教育相比，在當前，我國高等教育所存在的問題不僅表現得最多，而且也表現得最為嚴重。與此同時，這在另一方面也說明了，在全面深化社會主義市場經濟體制改革的浪潮中，深入推進高等教育體制、機制和組織結構等方面的調整和改革，無疑是十分必要而緊迫的。

深化高等教育改革是教育治理現代化的首要任務。治理體系和治理能力兩者是內在統一的，并且是一個國家制度和制度執行力的集中反映和體現，因此，推進國家治理體系和治理能力現代化，必須完善和發展中國特色社會主義制度，并以此為最根本的前提。而在教育領域，同樣有著這樣一個基本的邏輯。加快完善教育治理體系，不斷提升教育治理能力，最終必然要落到制度的變革和調整層面。如前所述，高等教育既是培養和提高人力資本的最為主要的途徑，又是中國特色社會主義事業的重要組成部分，同時還涉及我國經濟、政治、文化、社會等領域改革和發展的各個方面。與此同時，隨著高等院校數量和規模的擴張，高等教育在我國整個教育體系中所占的比重也逐漸增大。因此，在推進教育治理體系和治理能力現代化方面，通過深入推進高等教育改革來提高高等教育治理能力，無疑是其中的核心部分。另一方面，與其他階段教育相比，當前我國高等教育在體制、機制、結構等方面存在的問題又表現得更為突出，因此，通過深入推進高等教育改革來完善高等教育治理體系，提升高等教育治理能力，無疑也就成為了推進我國教育治理體系走向現代化的重要前提。故而，在推進教育治理現代化過程中，通過全面深化高等教育改革，來進一步完善高等教育體制和機制，以及進一步改善高等院校的內部治理結構，必然成為首要去做的事情。

深入推進高等教育改革途徑的思考

在全面深化改革的總目標下，深化高等教育領域的改革，必須以推進高等教育管理方式的創新、推進高等教育治理方式的創新和推進高等教育事業發展方式的創新三者共同為基礎。首先，創新高等教育管理方式，應主要立足于將政府部門對于高等教育事業的管理由傳統的微觀層面轉向宏觀層面，繼而通過對高等教育的頂層設計和規劃，來發揮政府這只看不見的手的間接調節作用;其次，對于高等教育治理方式的創新，則應堅持跳出高等教育看高等教育，并重點處理好政府、高等院校、社會三方面之間的關系，以此為基礎來構建更為完善的高等教育治理結構;再次，關于高等教育發展方式的創新，應著力于解決高等教育在發展規模的擴張、組織結構的改善、教學質量的提高、經濟社會效益的提升、現代大學制度的建立等方面所存在的不協調、不同步等問題，通過進一步拓展聯合辦學、校企合作等多元化的高等院校發展模式，使高等教育更好地適應我國經濟社會發展和全面深化改革的需要。這也就決定了，以深化高等教育改革來推進高等教育治理體系和治理能力的現代化，不僅需要目標上的導航和價值方面的引領，還需要不斷強化制度層面的建設。從這一角度而言，深入推進高等教育改革，就必須以構建政府、高等院校、社會三者之間的新型關系為核心，以深入推進管、辦、評三者之間的分離為重點，在此基礎上，通過構建系統完備、結構優化、科學有效、運行規范的高等教育制度體系，促進政府宏觀層面的管理和服務、高等院校自主招生辦學，以及社會各方面廣泛參與高等院校建設的高等教育發展格局。

建立政府、高等院校、其他社會主體三者之間的新型關系。在西方發達國家，政府對高等院校自治權的限制正在逐漸弱化，對高等院校的管理也從微觀層面的直接干預更多地轉向通過宏觀調控而進行間接地干預，把本該屬于高等院校的權力歸還給高等院校，政府更多地進行宏觀管理和提供各種服務和保障。實踐表明，在這種情況下，高等院校對于人力資本培養和提升的作用，較之前取得了明顯的提高，在高等教育領域，各種資源的配置效率也得到了進一步的改善。按照這一經驗，在深入推進我國高等教育改革進程中，明確政府部門對于高等院校宏觀管理的職能，確保政府部門對高等院校的管理既不缺位也不越位，無疑將是十分重要的。具體而言，政府部門必須要改變直接管理高等院校這種單一的傳統管理方式，并通過對高等教育發展進行統籌規劃和加強宏觀層面的引導，綜合利用法、規劃、標準、規則的制定和實施，來減少政府部門對于高等院校不必要的行政干預;通過加快推進政府職能轉變，促進政府部門簡政放權，以給予學校充分的辦學、招生等方面的自主權。

推進管、辦、評分離。在提高政府部門對于高等教育宏觀管理力度的同時，要進一步通過體制和機制的設計和調整，鼓勵和支持企業、社會組織等微觀經濟主體參與辦學和自主辦學;更為重要的是，為推進管、評、辦三者之間的分離，還必須注重發揮各類社會組織在對高等教育展開評估和監測方面的積極作用;充分調動各類行業協會、專業協會，以及教育發展基金會等社會組織參與高等教育治理的積極性;鼓勵、支持相關專業機構和社會中介機構對高等教育的組織結構、經濟社會效益等方面展開科學評估。并將委托第三方機構對高等教育展開監測和評估推向常態化、固定化。總之，要通過這種全方位的引導和支持，來同時激發高等院校自身改革和發展的動力。

構建各方參與、多樣化的高等院校發展格局。在持續加大政府部門對于高等教育資金、政策等方面扶持力度的同時，還要重視充分調動各方資源，全面發揮市場機制對于資源優化配置的調節作用，引導和促進多方微觀社會主體積極參與到高等教育辦學和自主興辦高等院校，在此基礎上探索發展股份制、股份合作制和混合所有制等多樣化的高等院校發展模式。

與此同時，鑒于職業技術教育在培養和提高人力資本方面的作用日益突出，因此從高等教育事業的整體布局來看，對國內各類高等院校進行合理定位和分布，無疑也是十分重要的。而在這其中，大力發展民辦專科院校和各類職業技術學校，則是調整優化我國高等教育結構，培養出更多、更為符合市場在長期內所需的各類專業技術人才的有效途徑。為此，在推進高等教育改革進程中，必須要充分發揮微觀企業在辦學方面的主體地位，并通過建立專業標準、職業標準、技能標準三者聯動機制，走出一條校企合作、產教融合、產學研高度一體化的高等教育辦學之路。

結語

在全面深化改革總目標下，教育治理現代化成為了推進國家治理現代化的必然要求和應有之義，而全面深化高等教育改革，完善高等教育治理體系，提高高等教育治理能力，則成為推進教育治理現代化的首要前提。然而應該注意的是，我國目前高等教育領域所存在的治理能力不高等問題，其背后還有著深層次的原因，并突出表現為高等教育的多元、平等和協調治理能力的不足。只有通過體制機制的創新和調整，使政府、高等院校、社會三者之間真正各歸其位、各盡其責、各司其職，繼而構建起政府宏觀管理、學校自主辦學、社會多元參與的高等教育治理格局，才能在事實上推進高等教育改革持續走向深化，繼而為我國高等教育治理能力的科學提升提供不竭的動力。

（作者為廣西師范學院副教授;本文系廣西社會科學“十二五”規劃2012年度廣西高校黨建研究課題“高校學習型黨組織建設途徑創新研究”成果，項目編號：2012ZZZ014）

【注釋】

①袁貴仁：“ 深化教育領域綜合改革加快推進教育治理體系和治理能力現代化—在2014年全國教育工作會議上的講話”，中華人民共和國中央人民政府網站，http：//www.gov.cn/gzdt/2014-02/16/content_2605760.htm。

責編/王坤娜