少數民族地區新型城鎮化建設淺析

馬艷

【摘要】我國少數民族地區幅員廣闊，多處在邊疆、偏遠地區，相比其他地區，無論是從經濟發展，還是社會進步上，都相對滯后。文章在當前我國大力發展新型城鎮化的時代背景下，闡述分析了少數民族地區新型城鎮化建設的內涵和現狀，并在此基礎上從城鎮化發展模式選擇、城鎮化開發與民族文化關系、民族地區新型城鎮化應注意的問題等方面提出了一些建議。

【關鍵詞】少數民族地區 新型城鎮化 城鎮化發展模式 民族文化

【中圖分類號】F0 ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

少數民族地區新型城鎮化的內涵和現狀

黨的十八大明確提出了新型城鎮化的發展路徑，即堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展①。新型城鎮化是走城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展之路，是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展，互促共進的城鎮化②。少數民族地區新型城鎮化在我國新型城鎮化的總體要求基礎上更加強調少數民族地區特色，要求立足于少數民族地區的現實，汲取東部地區城鎮化發展經驗與教訓，鼓勵發展模式多元創新和發揚民族特色文化。

我國少數民族地區幅員廣闊，主要集中在西部地區，城鎮化率較低?？傮w而言，我國少數民族地區城鎮化經過幾十年的發展，經歷了短暫發展、波動徘徊、快速發展、全面發展等幾個階段，現在進入到新型城鎮化的戰略實施階段。

城鎮化進程是一個復雜的系統，由內部各要素有機構成。首先，從自然要素來看，少數民族地區資源豐富，不僅在礦產、能源等方面占有天然的優勢，還有豐富的旅游資源。舉例來說，中國已探明的天然氣儲量居世界第16位，而西部地區的儲量占全國總儲量的64.5%。中國的水力資源蘊藏量居世界第1位，而西部地區的蘊藏量占全國的82.5%。此外，許多礦藏資源的大部分儲量集中在西部地區③。但是，西部少數民族地區的地形、氣候等條件不及東、中部地區，在一定程度上限制了其城鎮化的發展。其次，從人口要素來看，在中國歷史上，從有戶口的朝代算起，東部地區的戶口數就一直多于西部④。據國家統計局數據，從2005～2012年，八個少數民族省份中，除了內蒙古，其他七個省份或地區年末城鎮人口平均比重均低于全國水平。雖然民族地區人口分布相對稀疏，但是人口超負荷使得土地難以承受的現象也時有發生，這是由民族地區特殊的自然環境狀況、宜人居住地帶相對較少決定的，這也給城鎮化帶來一定難度。第三，從經濟要素來看，少數民族地區經濟基礎薄弱，無論是財政收入，還是工業化水平，均低于全國平均水平。地區內部發展不平衡，經濟基礎差異非常明顯，產業結構不合理，投資強度和投資貢獻率不對稱，導致農村居民收入增長差距呈現不同的層次。第四，從組織制度要素來看，總的來說，改革開放前我國實施“均衡發展戰略”，改革開放后又實施了“非均衡發展戰略”。從“六五”到“八五”計劃及“1991～2000年十年規劃”的前五年，我國一直執行向東傾斜的發展戰略 ，東西部之間的差距迅速擴大。1999年開始實施西部大開發戰略，西部少數民族地區的經濟取得了重大發展，但東西部地區之間差距仍然較大。2014年，中央提出建設“一帶一路”，其中絲綢之路經濟帶的建設將繼續解放西部地區的生產力。第五，從文化要素來看，少數民族地區平均普通高等學校文化教育水平遠遠低于中、東部地區。據國家統計局2013年統計年鑒數據計算，2012年，八個少數民族地區普通高等學?？倲禐?03所，占全國總數比重為12.4%，八個地區平均普通高等學校數為37.875所，比全國平均水平低了51.92個百分點。文化教育的落后使得地區發展缺乏強有力的智力支持，地區現代化缺少良好的文化環境。此外，不同的民族成分、宗教信仰、生活方式等其他文化要素造成社會的整合度低、社會管理成本大，在一定程度上影響了少數民族地區城鎮化的推進。

通過對上述參與民族地區城鎮化建設的五大要素的分析，總體來說，目前，少數民族地區呈現出如下特征：城鎮化開發速度快、水平低，據數據分析，近十年來城鎮化發展速度在年均增長3個百分點左右，但城鎮化率跟全國平均水平相比仍有較大差距;城鎮經濟實力不強，表現之一為2012年民族地區生產總值為58518.5億元，平均值為7314.8億元，僅占全國平均值的39.33%;城鎮規模不大、產業結構不合理、城鎮體系不健全、城市功能不完備;城鄉二元分割體制催生了戶籍制度變革問題;少數民族流動人口面臨就業、醫療、子女教育、住房等基本生活問題，面臨傳統與現代生活方式沖突、民族文化受到挑戰、社會嵌入現象明顯等深層次問題，同時也帶來了社會治安混亂、犯罪率上升、社會治理難度加大等問題;民族地區存在中小城市區域發展不平衡、城鎮經濟發展方式粗放、城市間布局缺乏有機聯系、城市管理混亂、城市功能劃分模糊等一系列問題;民族文化的傳承與重構是特別需要引起重視并加以研究的重要問題。

關于少數民族地區新型城鎮化的一些建議

關于城鎮化發展模式的選擇。中國的城鎮化發展依賴于中國廣大的農村人口向城市的轉移，轉移的這個過程其實是一場深刻的制度變遷。制度變遷可以分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷?！罢T致性制度變遷是由一個人或一群人在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行的自下而上的變遷。強制性制度變遷則是由政府命令和法律引入實行的自上而下的變遷?！雹邚闹贫茸冞w層面來分析，宏觀上我國少數民族地區城鎮化發展模式可以歸納為兩種，即“自下而上”的市場主導型模式和“自上而下”的政府主導型模式。新中國成立以來，“自上而下”的政府型主導型模式一直是民族地區城鎮化發展的主要模式。兩大模式里包含的一些具體模式，比如資源開發型、農業型、旅游開發型、移民開發型等等，這里就不贅述了。需要指出的是，兩大模式都有各自的利弊，隨著經濟社會的發展，城鎮化模式的選擇也要順應變化，及時做出調整，不能囿于某一種模式生搬硬套，也不能囿于在以政府為主導還是以市場為主導之間做出選擇，以市場還是以政府力量為主導是要順應時代靈活運用的。黨的十八大進一步提出“更大程度更廣范圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用”⑧，也提出了“建設中國特色社會主義五位一體總體布局的頂層設計”，面對今后的經濟發展新常態，少數民族地區的城鎮化發展模式還可以考慮兩大模式之外的另外一種復合—市場型模式，即從政府、市場聯合推動過渡到以推動為主的城鎮化模式。新型城鎮化階段，城鎮化發展模式除了之前傳統的、單一的模式外，可以考慮多元化發展模式。

關于處理好城鎮化與民族文化的關系。少數民族地區城鎮化發展道路的選擇必須因地適宜，宏觀上以新型城鎮化發展道路原則為指導，走出一條具有民族特色的城鎮化道路。城鎮化是西部少數民族地區實現現代化的驅動力，是物質文明的重要依托，民族文化則是少數民族地區實現現代化的精神力量的代表。二者之間彼此依存，不可分割?！秶倚滦统擎偦巹?014～2020年》中提出我國新型城鎮化規劃的基本原則之一就是“文化傳承，彰顯特色：根據不同地區的自然歷史文化稟賦，體現區域差異性，提倡形態多樣性，防止千城一面，發展有歷史記憶、文化脈絡、地域風貌、民族特點的美麗城鎮，形成符合實際、各具特色的城鎮化發展模式”⑨。新型城鎮化階段，民族文化是貫穿少數民族地區城鎮化進程的靈魂。民族地區的城鎮化要走一條獨具民族特色、與眾不同，既能夠弘揚中華傳統文化，又保持文化多樣性的城鎮化道路。尊重少數民族文化，但也要在文化遺產保護、傳統文化傳承、文化產業開發三個方面把握好度，要注意與主流文化的銜接，注意文化多樣性與主流價值觀的協調統一。

宏觀上，為了實現城鎮化和民族文化之間協調發展，真正實現新型城鎮化的發展要求，要注意兩個方面：一是做到民族地區現代化發展、城鎮化發展與民族文化發展的和諧統一。不能以犧牲某一方面的代價來追求其他方面的發展，短期內可有側重，但從長期來看，三者如不兼顧發展，將會給社會總體發展帶來難以彌補的影響。西部民族地區的現代化、城鎮化發展不僅只是城鎮規模的擴張，同時也是各族人民生產生活、民風民俗、思維方式及價值觀等的發展，不能以犧牲民族文化為代價來推動城鎮化和現代化的進程⑩。同時，民族文化也有良莠之分，需要取其精華、去其糟粕，我們不能單純為了保護民族文化，而讓一些不合時宜的、與現代經濟、社會建設有沖突的民族文化成分影響了現代化和城鎮化的推進。二是針對民族文化自身而言，在當今這樣一個文化經濟的時代，我們除了區別其成分中的良莠并對優良成分予以保護繼承外，開發民族文化資源也尤為重要。西部地區豐富的民族文化資源會給城鎮化的發展帶來很多經濟效益和社會效益，調動好民族文化這股軟實力，民族地區的城鎮化發展將會如虎添翼。西部大開發戰略的實施，民族地區城鎮化的推進，會吸引到東中部地區的先進生產力、發達的科技教育等智力資源的支持，這些又對民族文化在保護的基礎上進行開發利用提供了保證。另外，為了協調城鎮化和民族文化的發展，真正實現新型城鎮化的發展要求，還要維護好兩對關系：一是維護好資源經濟與文化經濟的關系。文化影響著資源經濟的可持續性，資源又影響著文化經濟的基礎產業支撐，二者都需得到重視，不可偏頗。民族地區城鎮化的發展向來對資源經濟的開發尤為重視，但我們也要充分發揮文化經濟的優勢。要站在全國、甚至是全球的視角，從傳統的民族文化中挖掘具有獨特價值、符合時代需求、具有傳承性的內容，提升內涵水平，打造民族文化品牌。二是維護好區域內民族間的關系。這包括民族間的文化交流與民族團結。促進不同民族間的文化交流，讓多民族文化之花爭先斗艷，繁榮文化生活、文化經濟;要注意維護民族團結，少數民族地區民族眾多，民族成分復雜，近年來發生了不少影響民族團結的事件，在個別地區甚至演變成暴力恐怖活動，給國家和社會帶來了極大的負面作用。民族地區城鎮化建設，一定要在各民族互相尊重的基礎上相互吸收借鑒，共同發展繁榮，走和諧發展的城鎮化道路。

汲取東部地區城鎮化前車之鑒，結合民族地區自身特色，理性推進新型城鎮化進程。2014年11月，中國城市規劃年會對于中西部地區城市的發展，特別提出了“中西部地區城市總體規劃不可重蹈東部覆轍”。西部民族地區城鎮化建設要認清自身現實，看到歷史差距，汲取東部地區城鎮化經驗，吸取教訓，采取積極而又穩妥的發展方式，要更加理性地去參與絲綢之路經濟帶和新型城鎮化建設。在四化同步、五位一體的新型城鎮化布局下，少數民族地區要認清自己的薄弱環節，在建立生態文明城市、智慧型城市方面多做努力。

少數民族地區資源豐富但生態脆弱。在開展新型城鎮化建設以后，以前的以犧牲環境為代價來獲取經濟增長的開發模式已不適應時代的需求，在今后經濟新常態的背景下，少數民族地區城鎮化建設要特別注意資源合理開發、環境保護、構建生態文明的問題，構建生態文明與經濟效益協調機制，而非超越資源承受力、社會承受力盲目進行開發。

當前的城鎮化建設已不是過去的點、塊式的單一地區的單打獨斗，無論是中央經濟工作會議還是城鎮化工作會議，已傳達出片、區式的連帶發展的建設精神，今后的城鎮化建設以中小城鎮為主，倡導城市群的建設，預計到2030年，32個城市群將建設成熟。城市群的出現更有利于各項資源的有效配置，城鎮化建設將產生集約性效應。對于少數民族地區來說，一方面，鑒于較為薄弱的城鎮化基礎，應該站在一定高度上構建少數民族地區城鎮化生態圈，做到信息共享、人才互流、資源合理配置等，跳出地方小圈子，樹立區域協調發展理念。要集中開發地區經濟增長極，發揮增長極的優勢作用來帶動周邊，比如“北部灣經濟區”、“絲綢之路經濟帶”的理念就做出了很好的榜樣。另一方面，民族地區除了根據自身特色做好城鎮開發外，尤其還要注意跟周邊地區、東中部地區的協調與互動，爭取效益最大化。

在城鎮化的金融政策方面，民族地區要積極爭取國家政策支持，用好國家扶持政策，目前，專項基金里除了官方的“絲路基金”等可以支持民族地區城鎮化建設，民間力量也可以設立一些專項基金來響應民族地區城鎮化的發展，城鎮化的建設需要政府和市場的雙重力量來推進。

此外，民族地區城鎮化建設需要法制來保駕護航，民族地區涉及到民族區域自治法，要跟上目前國家依法治國的大方針，對不合時宜的條款要及時改進，同時給予地方適當的自主權來更好地開展城鎮化。

城鎮化水平是從硬實力跟軟實力兩個方面來衡量的。硬實力方面要保證經濟快速平穩發展、城鎮風貌大有起色;但城鎮化歸根到底是人的城鎮化，軟實力方面要保證人民安居樂業、社會和諧穩定，對政府而言，就需要培育一批懂民族宗教知識、懂法律，具有現代公共治理能力的干部，制定一系列有助于農民融入城市生活的規章制度，以此提高少數民族地區公共服務水平和社會治理水平，大力提升城鎮化的軟實力。

結語

大力發展少數民族地區新型城鎮化是歷史的理性選擇。在中國全面邁向城鎮化的進程中，少數民族地區城鎮化問題至關重要。對于政府而言，“頂層設計”和“基層創新”都必不可少。要抓住歷史機遇，立足地區實際，克服薄弱基礎，汲取東中部地區經驗，全方位積極支持，走發展模式多元創新、彰顯文化特色之路，融入“五位一體”的社會主義事業的總體布局。

（作者單位：中國社會科學院當代中國研究所）

【注釋】

①魏后凱：“走中國特色的新型城鎮化道路”，中國城市發展網：http：//www.chinacity.org.cn/cstj/zjwz/61982.html，2010年10月22日。

②秋千：“‘新’與‘鎮’，新型城鎮化的著力點”，《中國西部》，2013年3月，第77頁。

③丁任重：“西部大開發是一項長期而艱巨的任務”，《當代經濟研究》，2001年1月，第58頁。

④⑤⑥趙常興：“西部地區城鎮化研究”，《西北農林科技大學博士論文》，2007年6月，第29頁，第27～28頁，第24頁。

⑦[美]R·科斯等：《財產權利與制度變遷》，上海三聯書店，1991年，第384頁。

⑧房樹人：“厘清政府和市場邊界，深化經濟體制改革”，《理論學習》，2013年12月，第47頁。

⑨“國家新型城鎮化規劃”（2014～2020年），《農村工作通訊》，2014年6月，第37頁。

⑩李艷萍：“論西部城鎮化與民族文化發展的相關性”，《云南民族大學學報》（哲學社會科學版），2010年11月，第27卷第6期，第76頁。

責編/王坤娜