我國收費公路管理對策的優(yōu)化研究

戚龍琦

[摘 要] 在當前社會公眾對收費公路收費等事情提出了諸多不同看法的背景下，研究如何優(yōu)化管理收費公路的問題顯得格外重要。依據(jù)調(diào)查分析的結(jié)果，就我國收費公路管理對策的優(yōu)化，主要從一個目標取向、三條基本原則、六項主要舉措等方面進行了全面深入的探討。結(jié)合國外收費公路先進管理經(jīng)驗，我國應在現(xiàn)有基礎上加以優(yōu)化，即應健全管理法制，明確管理職能，調(diào)整管理機構，創(chuàng)新運營機制，革新管理方式，提升管理人員素質(zhì)。

[關鍵詞] 收費公路管理；目標取向；基本原則；優(yōu)化對策

[中圖分類號] F294.3 [文獻標識碼] A

The Optimization of Management Strategies for China's Toll Roads

QI Longqi

Abstract： As toll road management has become a public focus， a study on how to optimize the management is obviously important. Based on investigation results， the study analyzes the optimal way of management strategies for China's toll roads， regarding one target orientation， three basic principles， and six major measures. Integrating foreign experience， China should optimize the management based on current foundation. It should sound the legal system， make clear the function of the management， adjust management agencies， innovate the operational system， reform the management pattern and improve the quality of administrative personnel.

Key words： toll road management， target orientation， basic principle， optimization strategy

我國自新中國成立以來，通過多種途徑建設公路管理事業(yè)，其中收費公路管理在兼顧公平原則和經(jīng)濟效益方面有了長足進步，同時仍有一些令人不滿意的地方，若采用由政府全權負責管理或者完全由市場機制自身調(diào)節(jié)都會存在一定程度的弊端，從注重社會公平性和提高資源利用效率的角度來講，都應該在如何優(yōu)化收費公路管理上做更多的工作。

一、優(yōu)化我國收費公路管理的目標取向

現(xiàn)階段的優(yōu)化方向在于投資者和使用者利益的協(xié)調(diào)，通行費政策及社會效益的正確導向，收費標準的科學制訂，收費期限的合理確定。“統(tǒng)籌規(guī)劃、總量控制、講求效益、減少站點、科學發(fā)展”將是我國收費公路管理的目標取向。

二、優(yōu)化我國收費公路管理的基本原則

我國收費公路管理的優(yōu)化應當遵循“統(tǒng)一管理與分級管理相結(jié)合，以統(tǒng)一管理為主；宏觀管理與微觀管理相結(jié)合，以微觀管理為主；規(guī)范化管理與權變性管理相結(jié)合，以規(guī)范化管理為主”的基本原則。這主要基于以下幾方面的考慮：

第一，實行統(tǒng)一管理前提下的分級管理，是根據(jù)馬克思主義哲學的整體性、系統(tǒng)性原理，由我國現(xiàn)有的經(jīng)濟體制及收費公路的特點決定的。我國要不斷統(tǒng)一交通行政主管部門實施的行業(yè)管理職能，管理法律、法規(guī)、規(guī)章，管理的經(jīng)濟、技術標準及總體運行目標。同時，充分發(fā)揮地方協(xié)作性、積極性、創(chuàng)造性。

第二，實行政府宏觀調(diào)控下的微觀管理，是由收費公路具有自然壟斷性及市場機制作用所決定的。我國收費公路管理要在市場經(jīng)濟體制的運行規(guī)則下，實現(xiàn)政府宏觀調(diào)控、專門機構管理、企業(yè)特許經(jīng)營的模式。

第三，實行以規(guī)范化管理為主的規(guī)范化管理與權變性管理相結(jié)合的管理，是由我國宏觀現(xiàn)實背景、管理水平階段性特征及人民群眾需求所決定的。為此，要政府進一步通過法律手段、行政手段、經(jīng)濟手段來規(guī)范收費公路管理的管理步驟、管理程序、管理方法和行為方式等。對于所處的動態(tài)環(huán)境、條件要隨機應變，采用權變管理。

三、優(yōu)化我國收費公路管理的主要舉措

結(jié)合國外收費公路先進管理經(jīng)驗，我國應在現(xiàn)有基礎上加以優(yōu)化。

（一）健全管理法制

我國現(xiàn)有的公路法律法規(guī)體系一是不配套、不完善，二是沒有建立起全局性、戰(zhàn)略性公共基礎設施管理要求的法律法規(guī)體系。依據(jù)《收費公路管理條例》，一是研究制定各地收費公路價格標準和收費年限的指導性意見，并對制定或調(diào)整收費標準的程序，經(jīng)營管理成本費用核算，收費年限、平均車流量的測定，集資貸款利率和平均利潤水平的計算，車輛通行費計費方式等做出可操作的規(guī)定。二是研究建立收費公路價格聽證制度，廣泛聽取意見，論證可行性，提高透明度。三是借鑒典型經(jīng)驗和做法，出臺征收收費公路沿線土地、房地產(chǎn)增值補償費有關政策，直接投資收費公路或用于償還收費公路貸款。

（二）明確管理職能

要明確管理職能，必須理順各級公路管理機構間的關系，應該按照“統(tǒng)一領導、分級管理”的原則，明確劃分各級政府在公路管理中的職權。比如，國省干線公路應由省級政府負責，具體工作由省級交通主管部門和省級公路管理機構全面負責；縣道、鄉(xiāng)道的養(yǎng)護管理及其機構的設置，由縣級人民政府決定。

（三）調(diào)整管理機構

各級交通主管部門應當以“簡政放權、減少干預、加強調(diào)控、多予支持”為總體要求，加強統(tǒng)籌規(guī)劃、制定政策、提供服務、檢查監(jiān)督，合理設置收費公路管理機構，組織工作專班，改變目前機構重疊和管理不科學的現(xiàn)狀。endprint

（四）創(chuàng)新運營機制

1.建立嚴格開放的競爭機制。對于管理人員，收費機構定人定崗，人員實行聘用制。全面推行收費公路實行全員勞動合同制。一律實行考試考核、公開競崗、擇優(yōu)聘用、持證上崗、末位淘汰。對于企業(yè)，圍繞公路網(wǎng)建設的規(guī)劃，制定收費公路建設的中長期計劃，公布擬建設收費公路的等級、規(guī)模、質(zhì)量要求、建設期限、收費標準、收費年限，進行公開招投標。

2.建立務實有效的約束機制。依法簽訂勞動合同，實行崗位工資制和同工同酬制。對于因不可抗力致合同因此失效的，要給予一次性經(jīng)濟補償；對于違反合同規(guī)定的，依法解除合同。

3.建立公平透明的激勵機制。科學制定公路通行費收支預算，嚴格執(zhí)行收支兩條線，明確細化支出范圍，發(fā)揮好超收分成政策激勵機制作用。收費站通行費上繳及時的，通行費資金給予優(yōu)先撥付。收費站內(nèi)部管理規(guī)范的地方，地方政府在安排建設項目、通行費支出時適當傾斜。對不同類別的收費站點，在人員經(jīng)費、公用經(jīng)費安排上應有所差別，鼓勵創(chuàng)建文明單位。建立和完善符合收費公路管理機構特點的人員激勵機制，健全薪酬和績效考核制度，建立培訓激勵、榮譽與福利激勵。

4.建立靈活恰當?shù)膮f(xié)調(diào)機制。逐步建立收費公路管理檔案，強化對收費公路的動態(tài)管理。建立收費站基本數(shù)據(jù)庫和資料庫，及時更新。切實加強收費站周邊環(huán)境整治工作，向?qū)κ召M站點附近單位、居民做好宣傳、解釋工作，爭取有關部門和群眾的支持配合，維護收費站良好的收費秩序。做好收費公路精神文明建設。綜合并協(xié)調(diào)收費公路投資者、經(jīng)營者、管理者、使用者和政府五方面關系，既要體現(xiàn)政府的誠信守諾態(tài)度、管理者的公正執(zhí)法行為，也要保證投資者和經(jīng)營者的合法利益及廣大使用者的合法權益。

5.建立科學及時的監(jiān)督機制。首先，構建獨立的監(jiān)管機構，它是以中立者的身份、作為第三方來保護市場的競爭性和公正性。第二，細化監(jiān)管內(nèi)容，如市場準入、退出、價格、服務質(zhì)量與標準等方面。第三，嚴格監(jiān)管程序，如美國對電力行業(yè)的監(jiān)管程序，包括管制規(guī)則制定的程序、業(yè)務許可證發(fā)放的程序、電價核定的程序、電價調(diào)整的程序等。第四，增強社會監(jiān)督，如美國建立了一套完善的投訴舉報機制，實行“六公開一監(jiān)督”制度，主要是通過受理業(yè)務申請和處理舉報投訴這兩種形式，絕大多數(shù)市場違規(guī)行為都是通過利益相關方的舉報而被揭發(fā)。另外，在收費標準制定中可以實行價格聽證、公開收費信息等。第五，加大監(jiān)管力度，如美國《能源政策法》規(guī)定，聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會可以對每例市場違規(guī)案件處以每天100萬美元的罰款，對凡有惡意操縱市場行為的企業(yè)負責人處以5年的監(jiān)禁。

6.建立靈敏便捷的反饋機制。合理制定監(jiān)測工作規(guī)劃、科學分布監(jiān)測站點布局、全面建立監(jiān)測制度和信息渠道，及時了解收費公路市場變化、經(jīng)營者收益及利益分配、收費政策執(zhí)行等情況，掌握市場動態(tài)，提早預防、及時處理、避免再犯。

（五）革新管理方式

1.強化三大管理一般方法——目標管理、責任管理、協(xié)同管理。強化收費公路管理中的目標管理，即根據(jù)收費公路管理的總目標、管理職責和管理任務，結(jié)合微觀實際，制定出某個時期的綜合目標和單項目標，然后逐層分解落實至各個職能機構、各個工作崗位，再圍繞此目標體系進行組織、檢查、控制、考評等一系列強化活動過程。

強化收費公路管理中的責任管理，即對其管理機構、管理人員、崗位權責，進行統(tǒng)籌規(guī)劃、科學安排、合理組織、落實責任、明確權限，形成優(yōu)化、高效的工作秩序的強化活動過程。

強化收費公路管理中的協(xié)同管理，即運用系統(tǒng)論、協(xié)同學、新公共服務理論等來分析收費公路管理中相關機構之間、人員之間的關系，明確職責、相互配合的強化過程。

2.采取多元方式籌資。一是采用特許經(jīng)營方式。收費公路建設在國外起步較早。如法國政府1955年頒布的《高速公路法》中規(guī)定全面推行收費高速公路建設經(jīng)營管理特許企業(yè)制度，建立兩類特許企業(yè)，一類是半官方的企業(yè)集團，即法國收費高速公路特許企業(yè)聯(lián)合會；另一類是私營企業(yè)。前者負責管理法國80%的高速公路，法國中央和地方管理機構擁有股份。法國用有償預付款、保證金和參與合作經(jīng)營等方式對其借貸予以支持，高速公路特許經(jīng)營公司則用通行費償還貸款和預付款。二是采用新型項目融資模式。一些國家為解決收費公路建設所帶來的財政負擔和外債壓力，把BOT、TOT、TBT、PPP、PFI、ABS等作為解決辦法。如法國開始建設高速公路時并不順利，直到1970年成立了專營公司，讓私營企業(yè)參與收費高速公路建設才得以迅速發(fā)展。三是推進“費改稅”的實質(zhì)性工作，征收燃油稅。法國政府除約有10%的由政府直接投資興建、免收通行費的高速公路，通過征收燃油稅設立公路投資特別基金進行籌資。

3.構建智能系統(tǒng)管理。隨著電子信息和網(wǎng)絡技術的逐步發(fā)展，電子收費和交通管理系統(tǒng)廣泛應用。例如，收費系統(tǒng)根據(jù)不同的收費形式、通行卡方式和人工參與程度分為兩大類——半自動收費和全自動收費，六種——動態(tài)稱重收費、投幣式收費、磁卡（IC卡）收費、計算機管理通行費（條形碼）收費、不停車電子收費和紅外線收費。德國高速公路的智能化運輸系統(tǒng)值得學習借鑒，它運用了目前最先進的全球定位系統(tǒng)（GDP）和全球移動通訊系統(tǒng)（GSM）技術，主要包括全自動繳費系統(tǒng)、預繳費系統(tǒng)、網(wǎng)上預繳費等。

全面安裝推廣使用全自動無人值守自動發(fā)卡系統(tǒng)。有步驟地更新收費站房設施，爭取實現(xiàn)國、省道主干線收費站全部實現(xiàn)電視監(jiān)控及使用“收入票據(jù)信息系統(tǒng)”。

4.注重政府主導和政策扶持。各國政府在收費公路管理方面都始終發(fā)揮著調(diào)控作用：一是政府通過經(jīng)濟手段保證了收費公路的有效運作；二是政府通過制定優(yōu)惠政策為融資提供了良好的投資條件；三是政府通過法律手段為融資活動創(chuàng)造了有利的外部環(huán)境。

（六）提升管理人員素質(zhì)

收費公路管理的效率和水平主要取決于管理人員的素質(zhì)。其人員配備，要從質(zhì)量、結(jié)構與數(shù)量等綜合考慮。

從質(zhì)量上，各層級人員要符合上崗要求，推進輪崗制度，積極采取“請進來、走出去”的方式，組織業(yè)務骨干相互交流、學習，加強人員業(yè)務技能培訓。

從結(jié)構上，組織構成上，應形成高層、中層、基層管理者及一般工作人員四級模式；水平構成上，主要包括綜合管理者、專門管理人員、技術人員、工人等；年齡構成上，形成老中青結(jié)合的梯隊結(jié)構，大體保持在老年和青年各占20%～30%、中年占50%～60%為宜；性格氣質(zhì)構成上，盡量考慮彼此能接納配合的。

從數(shù)量上，各級領導干部數(shù)量要按照原則和實際來設置；技術人員配備遵循“定崗定員、一專多能”的原則；一般工作人員按照相關法規(guī)、工作任務量來安排。

[參 考 文 獻]

[1]李盛霖.牢牢把握穩(wěn)中求進總基調(diào)努力推進交通運輸科學發(fā)展安全發(fā)展——在2012年全國交通運輸工作會議上的講話[J].交通財會，2012（1）

[2]交通部公路司.公路建設管理法規(guī)文件匯編[Z].北京：人民交通出版社，2006

[3]張立榮.現(xiàn)代收費公路管理：理論探索與操作實務[M]。北京：中國社會科學出版社，2009

[4]Abdel Aziz，Ahmed M.1："A survey of the payment mechanisms for transportation DBFO projects in British Columbia"， Construction Management and Economics， v 25， n 5， May 2007

[5]European Union Road Federation（ERF）：European Road Statistics 2007，http：//www.irfnet.eu.

[責任編輯：潘洪志]endprint