淺議政府在舊城改造中的角色定位

鮑宜周

[摘要]中國在城市發展過程中，忽視了城市改造建設，影響了經濟建設和人民生活。這些年，各級政府十分重視舊城改造，把舊城改造安排到城市建設的重要日程上來，但很多城市在進行舊城改造過程中都遇到了一些問題。本文回顧了舊城改造理論與實踐的發展，總結了經驗和教訓。將舊城改造納入市場經濟運行軌道，將舊城改造與保護舊城歷史風貌相結合，美化城市、營造自身的城市風格，建立群眾參與監督機制、提高城市的管理水平，編制改造規劃策略等方面。

[關鍵詞]舊城改造；城市化進程；改造規劃策略

一、舊城改造的特征分析

在改革開放以前徐州市的城市規模發展不大、功能也相對簡單，那時候城市發展緩慢，城市經常發生有形的磨損也就是物質性老化嚴重。而在科學技術迅猛發展和人民的物質文化水平不斷提高的現代社會，城市的規模迅速發展，城市化的進程加快，現在的城市首先發生的就是非物質性的無形磨損，即功能性老化和結構性的老化，也就是落后。我國的城市化也是具有中國特色的，與一般的發展中國家存在著很大的不同。在計劃經濟時期，我國當時給工人福利房，形成了大量的國有住房。但是后來大量的私有住房填充了進來。私有住房在建筑時比較隨意，存在著亂搭亂建的現象，這些都導致了我國的城市住房出現擁擠以及居住質量下降等問題。久而久之就形成了現在的舊城區。

舊城區人口構成復雜，結構功能性落后，城內的低層建筑多為商鋪，缺少公共中心公園、中小學、綠地、健身等設施，同時市政管線也不健全，而居民的物質文化需求越來越高，所以這種情況急需改變。舊城區的發展與整個城市的發展嚴重脫軌。主要表現在兩個方面：第一，舊城區一般都處于城市的核心地帶，其區位優勢決定了其居民生活的便利性。第二，舊城區內的建筑陳舊、功能落后以及配套設施嚴重不足等因素，使他和周圍的新建小區形成了鮮明的對比，這種現象與其占據的城市中心黃金地段也是極不相符。

二、徐州市在舊城改造中存在的主要問題

近些年，我國舊城改造的力度在不斷的加大，其成就也是令人矚目，出現了許多規模巨大的街道和小區，如蘇州的桐芳巷、山西平遙則將整個城市修舊如舊、北京的菊兒胡同、南京的夫子廟等都是在改造中值得借鑒的例子。他們在改造中實行原汁原味的改造，這樣做既美化了城市的環境，改變了城市面貌也提高了居民的生活水平，提升了城市的品味，同時又推動了當地經濟的發展。相比較而言，徐州市在舊城改造中也取得了一定的成果，但是也存在著許多的問題，主要表現在以下幾個方面：

（一）經濟問題。由于舊城改造設計的工作量比較大，涉及到居民的補償、拆遷、以及設計改造然后新建，其資金的周轉期較長，再加上有些房地產項目存在著盲目性、滯后性等問題，所以徐州市在舊城改造存在著經濟的不穩定性。舊城改造往往被作為公共性項目而被確定為“政績工程”，所以其在資金上要靠政府大量的支出，其設計以及進程等也要靠政府，管理也主要依政府的意志進行。所以具有很強的政府依賴性，一旦政府決策失誤或者資金欠缺，將導致項目無法進行，最終不僅導致經濟上的巨大損失也會給整個城市的發展帶來很大的負擔。同時，在這些表面現象的背后還極有可能滋生出很多的腐敗分子，這些都導致了舊城改造的政府依賴性很強，所以在改造的過程中要防止這些事件的發生。

（二）社會問題。我國實行的讓一部分人先富起來，然后用先富帶動后富。所以在我國現在這些先富人群居住條件非常優越，他們往往住的很寬敞、裝修豪華、地段含金量高。但是我們不能忘了帶動后富，城市的主體還是那些辛苦的中低層收入者，城市的發展政府的職能就是為人民服務，把滿足最廣大人民的利益為最根本的出發點。

（三）城市規劃問題。盲目的城市改造造成了規劃不全面，同質化程度高，改造區域的不平衡性，市中心空心化，無止境的盲目開發等系列問題。

（四）文物保護問題。大規模高速的舊城改造造成了大量的文物被破壞，使得整個城市沒有了文化的底蘊。在現代化改造中，大量的文化景觀被破壞，只被分割為許多大大小小的公園，以前的文化古城的氣息越來越淡。作為一座古城，徐州擁有其獨特的文化底蘊，所以在舊城改造過程中應該著重加強對一些古城墻、古建筑的保護。

（五）拆遷問題

徐州市區有四個區，不同的區根據不同的利益有不同的規劃，所以造成了亂拆亂建、有失規劃；相應的政策法規不健全，當前，有關城市舊城拆遷改造的法律比較少，雖然在國家層面上有《城市房屋拆遷管理條例》，各級地方政府也有一些《城市房屋拆遷管理暫行辦法》等相應的法規出臺，但是舊城改造設計了太多的問題是一個龐大的系統工程，需要更多的具體的有可行性指導性的政策法律法規的約束和規范；拆遷成本大，徐州的舊城區人口居住密度比較大，而且建筑物的密度也是比較大，這樣對于開發商來說必然帶來很多的拆遷成本。

強拆問題突出，在舊城改造的過程中，拆遷是很費時費力的一件事情。這里面存在著極大的利益沖突，開發商為了獲得最大的利潤，必然給少給就少給，然而居民為了自己的利益，也是盡量多要，這就造成了開發商在地方政府暗中支持下的強拆，這無疑是對和諧社會的一種破壞。

三、徐州市舊城拆遷改造中政府角色轉變的建議

（一）政府應成為公私利益的協調者。政府作為公共事業的管理主體，應該代表人民行使公共權力。而不應該代表開發商以及其他有權群體的利益，在這種利益多元化的社會，政府應該超出這種多元化的利益關系保持中立的態度。我國是社會主義國家，實現共同富裕使我們的宗旨。在舊城拆遷改造的問題上，居民處于弱勢地位，而涉及的居住權是人的基本權利，是弱者至關重要的一個問題。而對于開發商是強勢，是為了獲得更大更多的經濟利益，所以政府在這個問題上不應該對開發商加以保護，而應該多多考慮居民的利益。應該最起碼使得被拆居民的居住條件不低于現在的條件為基礎。政府應該在這種大規模的公私利益沖突中，做好利益協調者的身份。

（二）政府應成為舊城改造的合理規劃者。舊城改造涉及了大量公民的個人財產和利益，同時也是提升城市形象的重大公共項目。政府必須在做好充分的調查的基礎下，體恤民情結合民意做好動員工作。同時在項目規劃前，組織群眾聽證會，收集群眾意見，考慮群眾利益，做好相應的規劃。作為城市規劃者和規劃的執行者，政府應該提高群眾的參與程度，實現重大事項集體決策，提高城市拆遷的可接受度，實現城市規劃的科學性和民主性，從而最終實現各個利益主體的平衡。而要實現這些的前提就是政府能夠成為城市改造的合理規劃者。因為舊城改造規劃屬于公共產品，公共產品在消費領域是無法通過市場來自行調節的，所以政府就成為公共物品的主要提供者。政府可以利用公共權力，根據城市的自然屬性、社會文化屬性以及經濟發展水平等對城市的發展進行合理的規劃，從而實現經濟利益、環境效益和社會效益的統一，提升城市的核心競爭力。使其成為適合工作、學習和娛樂的多功能城市，實現城市擴張和發展的良性運行，進一步實現公共利益和私人利益的平衡。

（三）政府應成為實施依法拆遷的把關者。舊城改造中問題最多涉及利益關系最大的就是拆遷過程，拆遷過程的進展如何直接關系到整個舊城改造項目能否順利實施。所以當前拆遷中出現了強拆以及政府做后臺等現象的出現，這些現象嚴重傷害了居民的利益也是政府定位錯誤的表現。所以在城市的拆遷過程中，開發商要實施拆遷行為必須根據有關法律法規的規定向有關部門提交申請材料，有關部門必須依法對開發商的拆遷的資格以及材料的真實性進行調查后，才可以做出是否給予頒發拆遷許可證的決定。所謂拆遷許可證是證明拆遷人具有拆遷房屋的資格，是拆遷行為合法的依據。開發商獲得拆遷許可證后，其行為就是合法的，得到了政府的保護。另一方面，拆遷人開發商在提交拆遷申請時，必須對居民的補償安置方案一并提交，當居民的合法權益受到傷害時，同樣受到政府的保護。政府必須嚴格審查開發商的這些資料，要求開發商對產權調換安置用房以及過度用房做好安排，提高開發商的入圍資格，加強對拆遷實施單位的資質管理。在拆遷進行過程中，有關部門應該對建設項目的合法性、拆遷項目的可行性和合理性以及補償資金的到位情況進行嚴格的審查，確保通過政府嚴格的行政審批和監督使居民的個人利益和開發商的合法權益得到保護，盡量減少糾紛實現社會和諧發展。

（四）政府應成為舊城改造的監督者。舊城改造中政府不能吧拆遷許可發給開發商就什么都不管了，應該對整個拆遷過程以及以后的建設及回遷等全過程進行監督。正是由于我國目前關于拆遷的法律法規還不健全，出現了拆遷市場的混亂，又由于拆遷關系到有關各方的利益，所以為了避免拆遷中糾紛的出現以及一些嚴重后果的出現，所以政府必須做好舊城改造的監督者。對城市拆遷行為進行嚴格監督，依法來保護居民的合法權益，保證拆遷有序進行。政府應該站在公平、公正的立場上，在保護被拆遷人權益的基礎上同時也保護拆遷人的合法利益，鼓勵被拆遷人支持配合拆遷人的合法拆遷，從而達到政府、被拆遷人、拆遷人、開發商共贏的局面。政府一定依據法律法規對開發商的拆遷許可證的審批和發放、拆遷房屋的安置方案和拆遷補償自己的使用進行嚴格的監督和管理，履行好座位城市改造管理機構的職責，同時為減少糾紛的出現承擔起嚴格的監督管理責任，做成一個稱職的舊城改造監督者。

（五）完善信訪途徑、加強社會輿論監督。近年來，由于舊城改造、拆遷以及城市房屋登記管理引發的矛盾越來越多，這類事件的行政訴訟案占到了全市行政訴訟案的25%。同時關于城市建設中拆遷安置的信訪也是每年在以30%左右的比例增長。我國政府非常重視民眾信訪，各級政府機關也都設置了專門的信訪機構。信訪能夠使民意得到有效的疏導，使得行政相對人和行政主體之間的關系更加的緊密，同時這種方式相比反抗式自力救濟明顯緩和，能夠有效的化解城市規劃中公共利益和個人利益之間的矛盾。但是信訪機構能否及時的對信訪請求進行批示和上報以及相關部門采納與否成為信訪能否發揮其真正作用的關鍵。所以要使政府正確認識到自身在城市拆遷該種中的角色定位錯誤，就必須完善群周上訪制度并且信訪部門必須對群眾的意見及時有效真實的傳達給有關部門。

有權力的地方就需要監督，沒有監督的權力必然導致腐敗。所以，要校正政府在舊城改造中的角色錯位就必須完善在舊城改造中的權力監督機制，這里主要指的是外部監督包括司法監督和社會監督。要使得司法監督正在的能改變政府在舊城改造中的錯位定位必須給予司法更多的權力和更大的管理范圍，另外也是為了保證司法的公正性和獨立性其財政不能由本級政府負責。

（六）舊城改造規劃中民眾提案權的完善

在城市各類規劃制定過程中，擁有提案權是關鍵，因此開放的議題提出機制或提案權補償機制是保障弱勢群體在舊城改造中利益表達的重要手段。首先，要通過法律法規的形式保障民眾對于舊城改造規劃的提案權利，并且對民眾提案進行認真調研，建立完善的答復機制，并對合理可行的提案進行完善和實施執行；其次，要提高民眾使用權利、提出切實可行的合理提案的能力，這就需要政府在制定規劃前期及時向民眾公布城市規劃各類相關信息，對民眾代表進行公共參與能力的培訓，保證民眾提案權的有效性。

民眾提案權的實施可以借鑒德國城市建設中的公民參與方式。在德國，社區政府對任何按時提交的公眾建議與意見根據重要性、合理性和可操作性進行了判定，對不同的意見做進一步的補充調查或請專家評審。社區政府必須正式通知提交建議和方案的市民說明采用或者不采用的理由及原因。“如果有超過一百名市民對一個內容的相關問題提出想法和建議，市政府必須對此進行專項調查審定。”規劃最后確定的成果必須附以對公眾參與提交的意見和想法的最終處理意見，并在全社區范圍內予以公布。這種尊重市民意見，有效利用公民參與提高城市社區規劃質量的做法值得我國各城市政府借鑒。

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