論對行政調(diào)查的法律規(guī)制

杜億

【摘要】行政調(diào)查缺乏健全的法律體系，在實踐操作中更是存在諸多缺陷，究其緣由在于權(quán)力設(shè)定、自由裁量過大和法律關(guān)系不平等，針對此問題，本文從規(guī)制原則、實體法和程序法對其進行簡要闡述，以凸顯行政調(diào)查的制度規(guī)范的必要性。

【關(guān)鍵詞】行政調(diào)查；自由裁量權(quán)；平等

中圖分類號：D92文獻標識碼A文章編號1006-0278（2015）11-122-01

一、我國現(xiàn)行調(diào)查制度存在的問題

（一）我國關(guān)于行政調(diào)查的法律體系不健全

我國行政調(diào)查在法律中的規(guī)定也是寥寥無幾、語焉不詳，甚至存在對行政調(diào)查含義、范圍、方法以及程序上規(guī)定的瑕疵問題。另一方面，針對同一問題，各地區(qū)常采取不同方式處理，即使是同一地區(qū)的不同部門間也存在不同的處理方法。行政調(diào)查過程中也存在相應(yīng)的問題。如調(diào)查主體、調(diào)查權(quán)限、方法、范圍、程序等沒有統(tǒng)一的標準，許多行政調(diào)查主體按照本部門的規(guī)定辦理。這種問題的存在使行政機關(guān)在實際操作中也是無所適從。

（二）行政調(diào)查在操作中存在諸多瑕疵

行政調(diào)查在實際操作中也廣受詬病、存在諸多瑕疵。主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一方面，行政機關(guān)在調(diào)查方面的不作為、缺位現(xiàn)象嚴重。由于受到我國傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下集權(quán)管理思想的影響，有些行政機關(guān)還是停留在事后、被動管理的思維模式中，沒有跟上時代發(fā)展的步伐，不符合我國轉(zhuǎn)型期政府從“管理型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)化的要求。

另一方面，行政調(diào)查亂作為、濫作為現(xiàn)象嚴重。有些行政機關(guān)為了自身的利益，違反法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，濫用行政調(diào)查權(quán)以達到重復(fù)收費甚至是變相索賄的目的。這種現(xiàn)象無形中加大了企業(yè)或者個人的經(jīng)濟負擔(dān)，嚴重打擊了人們積極從事生產(chǎn)經(jīng)營的積極性，不利于經(jīng)濟的發(fā)展與社會和諧。

二、原因分析

（一）行政調(diào)查權(quán)力的設(shè)定存在問題

第一，將行政調(diào)查權(quán)自然地包括于行政管理權(quán)之中，認為有了行政管理權(quán)也就等于擁有了行政調(diào)查權(quán)。第二，認為有行政組織就有行政調(diào)查權(quán)。這會給人們、尤其是行政組織的組成人員一種錯覺，即有了行政組織就自然擁有了行政調(diào)查權(quán)。第三，設(shè)定行政調(diào)查權(quán)的法律規(guī)范存在問題。我國有關(guān)行政調(diào)查的現(xiàn)行法律體系凌亂不完整、不配套，相互沖突。

（二）行政調(diào)查中自由裁量權(quán)過大

在擁有較大自由裁量權(quán)時，行政機關(guān)不免會出于自身利益的考慮而侵害相對人的合法權(quán)益，這一點在較為注重程序正義的行政調(diào)查過程中表現(xiàn)得尤為突出，所以應(yīng)該引起足夠的重視。

（三）行政調(diào)查法律關(guān)系不平等

第一，在行政機關(guān)與被調(diào)查人之間就存在行政調(diào)查關(guān)系，而在這一關(guān)系中常常因為雙方的利益不同而產(chǎn)生沖突，這種現(xiàn)象是不可避免的。第二，我國的行政調(diào)查主體繁多而復(fù)雜，加之缺乏對于委托機關(guān)、受委托機關(guān)以及受托事項的公告，這有礙于行政調(diào)查客觀公正的進行，對后續(xù)行政行為的合法性、公正性產(chǎn)生負面影響，極易侵犯行政相對人的合法權(quán)益。第三，對于行政調(diào)查法律關(guān)系中主體與客體的認識上存在偏頗。

三、規(guī)制我國行政調(diào)查的對策分析

（一）確立行政調(diào)查的基本原則

第一，合憲性原則。憲法作為國家的根本大法具有最高權(quán)威性和最高法律效力性，法律授予行政機關(guān)的調(diào)查權(quán)不得與憲法所保護的公民基本權(quán)利相抵觸。第二，依法行政原則。首先，行政調(diào)查權(quán)見之于法律，是法律賦予的權(quán)力。其次，行政機關(guān)調(diào)查權(quán)應(yīng)當遵循下位法的規(guī)定不得與上位法相沖突的原則，各機關(guān)內(nèi)部有關(guān)調(diào)查的規(guī)定如果與法律法規(guī)矛盾的話都是無效的。再次，依法行政要求行政機關(guān)在調(diào)查過程中做到法律面前人人平等。第三，比例原則。行政調(diào)查應(yīng)當符合妥當性、必要性、利益相稱性。第四，正當程序原則。正當程序原則在行政調(diào)查中是一項十分重要的原則，行政機關(guān)在調(diào)查過程中應(yīng)當嚴格遵守。

（二）實體法上的規(guī)制

1.對于調(diào)查主體的規(guī)制

一方面應(yīng)當在行政管理的單行法律中明確行政調(diào)查的主體資格以及取得程序，同時加強行政法規(guī)以及省一級地方性法規(guī)的配套規(guī)定，另一方面，要明確法律的效力等級，對行政法規(guī)與地方性法規(guī)的授權(quán)范圍、程度等加以限制，防止下位法違反上位法。

2.對調(diào)查權(quán)的控制

一方面，行政機關(guān)的調(diào)查權(quán)來源于法律法規(guī)的授權(quán)，行政機關(guān)不得自行賦予調(diào)查權(quán)。另一方面，行政機關(guān)在調(diào)查過程中要嚴格按照法律的規(guī)定行使自由裁量權(quán)，不得濫用自由裁量權(quán)，行政調(diào)查權(quán)只能適用于合法目的。

（三）程序法上的規(guī)制

1.行政調(diào)查程序的價值

行政調(diào)查作為一項行政行為也需要通過一定的程序才能夠順利進行，行政機關(guān)的調(diào)查權(quán)才能夠得以實現(xiàn)，并且保障調(diào)查結(jié)果的準確性。同時，行政調(diào)查過程中可能會侵犯到公民的基本權(quán)利，如人身自由權(quán)、住宅不受侵犯等，明確具體的調(diào)查程序可以調(diào)節(jié)公民權(quán)利與調(diào)查權(quán)的矛盾，對公民的權(quán)益起到事前保護。

2.行政調(diào)查的基本程序要件

第一，事前通知。事先通知是指行政調(diào)查主體除特殊情況外，在進行調(diào)查前，通過一定的方式、渠道告知被調(diào)查人將要進行調(diào)查的事實以及調(diào)查的事項、時間、地點、事由等的程序步驟。

第二，表明身份。表明身份是指調(diào)查主體在進行調(diào)查時應(yīng)當向被調(diào)查人主動出示能夠表明其具有調(diào)查資格及合法性的有效證件。

第三，實施調(diào)查。實施調(diào)查就是指調(diào)查主體收集資料的過程。在這一步驟上調(diào)查主體應(yīng)該特別注意行政調(diào)查的時效性、行政調(diào)查的手段以及行政調(diào)查內(nèi)容的全面性。

第四，權(quán)利告知。權(quán)利告知是指在行政調(diào)查開始之前或完結(jié)之后，行政調(diào)查主體必須告知行政相對人所擁有的各項權(quán)利。

第五，信息公開。信息公開是指行政調(diào)查主體在行政調(diào)查完結(jié)之后，除涉及重要國家秘密、商業(yè)秘密、私人隱私等不適宜公開的信息外，應(yīng)當將收集到的信息對社會公眾開放。

（四）行政調(diào)查的司法救濟

當前，在法治社會的環(huán)境下，通過司法審查制約行政權(quán)的行使被視為最有效的方法，并且符合依法行政的理念。對行政調(diào)查而言，司法審查顯得更為重要。