檢察機關環境保護監督機制研究

楊文平

【摘要】隨著經濟的發展，環境問題日益突出，嚴重影響著人們的生活質量，環境保護形勢也極其嚴峻。檢察機關作為我國的法律監督機關，如何在實踐中遵循法律基本精神和要求，針對環境保護進行有效監督，已成為司法界關注的話題，但檢察機關環境監督監督機制方面還存在制度缺陷。因此，必須從理念上、制度上進一步完善，才能使檢察機關環境保護監督機制得以健康發展。

【關鍵詞】檢察機關；環境保護；法律監督；機制研究

中圖分類號：D92文獻標識碼A文章編號1006-0278（2015）07-125-02

檢察機關對環境保護領域的監督，突出體現了檢察機關履行打擊環境領域違法犯罪、保護公共利益，保障公民基本權利的職責。然而，環境問題本身的復雜性使得檢察機關在現有的法律框架下進行機制創新面臨諸多難題。

一、檢察機關環境保護監督的現實性

檢察機關作為我國憲法確定的法律監督機關，對環境問題進行監督，是忠實履行憲法賦予職責的具體體現。檢察機關通過打擊生態領域違法犯罪，查辦破壞生態環境犯罪背后的職務犯罪，發出檢察建議促使相關部門建章立制、堵塞漏洞，完善環境保護領域“兩法銜接”長效機制，對環境問題進行監督，有其合法性和現實性。

為有效打擊生態領域犯罪，《刑法修正案（八）》將“重大環境污染事故罪”修改為“污染環境罪”，降低了入罪的門檻。2013年6月18日，最高人民檢察院與最高人民法院聯合發布了《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，對有關環境污染犯罪的定罪量刑標準作出規定，進一步明確了相關法律適用，提供了法律依據。為增強打擊的及時性和有效性，檢察機關針對破壞生態環境犯罪案件，建立了快速反應機制。對犯罪事實清楚、證據確實充分的案件，依法快捕快訴；對社會影響大、群眾反映強烈的重特大案件，依法從重從快打擊。新解釋與2006年的《最高人民法院關于審理環境污染刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》相比，減少了對危害結果的要求，使得大量環境污染違法行為無需造成危害結果，只要實施了違法行為就可以進入刑事程序。同時，現行《民事訴訟法》“法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提出訴訟”的規定，也為檢察機關提起環境公益訴訟提供了法律依據。

二、檢察機關環境保護監督現狀與影響發展的瓶頸

（一）司法立法不足

從立法淵源上看，關于環境公共利益保護的立法位階，從憲法、環境基本法到國務院的行政法規都有相應的的立法規定，然而分析環境公共權益監督的立法內容可以看出，這些關于環境公共利益監督的相關法律規定僅是停留在實體方面，而在程序法中卻沒有具體的實施程序，缺乏操作性。

我國的程序法中，除了刑事訴訟法明確規定，檢察機關代表國家對侵害國家社會公共利益的行為提起訴訟外，另外兩大訴訟法均未對公益訴訟作任何規定。從2015年1月1日起施行的新修訂的《環境保護法》看，雖然建立了公共檢測預警機制、劃定了生態保護紅線、擴大了環境公益訴訟主體、確定了計罰按日無上限、強調了政府管理職責，但對環境司法保護制度規定仍然不足。在最高人民法院已經頒布的3400條司法解釋中，與環境案件審判有關的僅有18條，而且針對地也主要是環境刑事案件，環境民事案件和環境行政案件涉及地極少。相對檢察機關環境保護監督職能而言，現有刑事規范與環保法律法規有相互滲透盡管令人欣喜，但其不足之處也非常明顯。

（二）監督途徑單一

檢察機關依據憲法、刑事訴訟、民事訴訟法及相關司法解釋，立足檢察職能，積極助力生態環境保護，主要途徑有五：一是強化批捕起訴職能，依法嚴厲打擊破壞生態環境刑事犯罪；二是完善訴訟監督機制，對刑事案件、民事案件以及判決的執行進行監督；三是強化對行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的法律監督；四是嚴懲破壞生態環境犯罪背后的職務犯罪；五是面對損害公共利益的違法行為，支持起訴、督促起訴、提起環境公益訴訟。以上途徑不僅使檢察機關的法律職責與環境保護的政策導向相契合，更與人民群眾的生活息息相關，需要我們在實踐中不斷完善相關工作機制。

（三）監督機制缺失

職能屬性方面，檢察機關民事行政部門，是接觸環境執法的具體部門，但法律規定的局限性和“事后監督”職能性質約束了其部門執行力的提高。按照我國民事訴訟法、行政訴訟法的規定，法院已經生效的判決或者裁定確有錯誤，檢察機關可以通過法律賦于的抗訴權來加以監督，但是對于沒有達到抗訴條件但生效判決確有瑕疵的民事申訴案件，以及民事訴訟中的調解、執行等一系列活動如何進行監督，法律上都沒有明確規定。

民事行政方面，職能特點決定了檢察機關是提起環境公訴訟的適格原告。檢察機關以維護公共利益為價值追求提起環境公益訴訟，既是“能動司法”理念的具體要求，也是確保司法公正、維護公眾環境利益的要求。但是，檢察機關是否具備公益訴訟原先資格，目前尚無明確的法律依據。雖然現行《民事訴訟法》中規定：“法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提出訴訟”，但檢察機關的原告資格仍不明確。

監督措施方面，法律明確規定了檢察機關可以以抗訴和檢察建議兩種方式行使監督權。由于環境問題的潛伏性和復雜性，尤其需要防患于未然，檢察建議對環境保護顯得尤為重要，其作用多體現在預防職務犯罪方面。高檢院頒布的《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》也規定檢察機關可通過向法院發出檢察建議的方式加以監督，但對檢察建議的法律約束力卻語焉不詳，沒有明確其強制性和約束力。檢察建議并不具備必然啟動法律糾錯程序的功能。

三、檢察機關環境保護監督機制的完善途徑

（一）建議完善立法

在利益的驅動下，企業往往以犧牲環境為代價去換取經濟效益，結果導致環境惡化。但從現行《刑法》第四百零八條的規定中可以看出，環境監管失職罪的法定最高刑只有3年有期徒刑，容易誘發環境監管人員的僥幸心理，一些企業可能還會變本加厲破壞環境，輕刑導致生態環境日趨惡化。改善日益嚴峻的環境問題，必須立足我國國情，苛以重罰。特別是對主觀惡性極大、情節惡劣，后果極其嚴重的污染破壞環境的犯罪行為，建議增加無期徒刑和沒收財產刑種，以大幅度提高犯罪經濟成本，來達到有效控制環境犯罪的目標。

環境刑事犯罪的刑罰設置，還應注重刑罰種類的多樣化，建立寬嚴有度的刑罰體系，要從立法層面補足生態環境危險犯刑事法網。

（二）嚴查職務犯罪

環境保護領域問題頻發，折射出背后監管瀆職問題嚴重。環境監管失職罪與污染環境罪往往是“伴生的”。檢察機關可從群眾反映強烈的問題入手，從涉及民生民利的事情入手，從熱點領域入手，依職權主動出擊對群眾反映強烈的破壞環境事件、污染環境行為，深挖背后的職務犯罪線索，積極查處與環境相關的職務犯罪。同時，也要搞好職務犯罪預防工作。

2011至2012年，按照中央統一部署高檢院開展了“全國檢察機關嚴肅查辦危害民生民利瀆職侵權犯罪專項工作”，2013年開展了“全國檢察機關查辦和預防發生在群眾身邊、損害群眾利益職務犯罪專項工作”。2014年3月至10月，又開展了“破壞環境資源和危害食品藥品安全犯罪專項立案監督活動”。通過專項行動，對懲治和預防生態環境領域瀆職犯罪起到了積極作用。

（三）落實“兩法銜接”

偵查監督是憲法和法律賦予檢察機關的一項重要法律監督職責。檢察機關依托行政執法與刑事司法銜接機制，會同有關部門，對破壞環境資源犯罪，集中排查有案不移、有案不立等情況，加大監督移送、立案的力度，防止以罰代刑。健全檢察機關與安監、公安、環保、工商等行政執法機關之間的聯系和配合，進一步加大瀆職案件查辦力度。建立案件移送監督及快速受理、審查機制。協調公安、行政執法部門在發現污染環境等破壞生態環境案件線索后，及時向檢察機關做出反饋，檢察機關應當及時介入案件調查，發現違法行為涉及犯罪的，及時督促公安機關立案偵辦。在相關部門移送案件后，檢察機關案件管理部門應快速受理，及時流轉環境案件辦理部門或專門人員進行審查，保證質量的同時從快審查起訴。

2013年3月，最高檢專門部署開展專項監督活動，檢察機關監督行政執法機關移送、監督公安機關立案，偵查一批發生在群眾身邊、侵犯群眾切身利益和社會公共利益的危害民生犯罪案件。為進一步加大依法懲治破壞環境資源犯罪的力度，2014年2月底，高檢院在全國檢察機關部署開展了為期8個月的以破壞環境資源犯罪為重點的專項立案監督活動，并將該項工作與高檢院部署開展的查辦與預防危害生態環境職務犯罪專項工作相結合，積極回應廣大人民群眾要求加強環境司法保護的呼聲和訴求。

（四）強化捕訴職能

一是嚴厲打擊破壞生態環境犯罪，繼續加強對破壞生態環境犯罪中的漏罪、遺漏犯罪嫌疑人的監督，及時督促移送和監督立案，提出量刑建議，依法監督糾正有案不立、有罪不究、以罰代刑等問題，堅決防止和糾正對環境犯罪打擊不力問題。

二是適時介入偵查，加強對偵查活動合法化的監督。對于重大復雜的環境破壞案件，檢察機關應當派員適時介入偵查活動。

三是強化審判監督，對量刑畸輕的破壞生態環境犯罪案件及時提出抗訴，確保打擊效果。司法實踐中，環境監管失職犯罪的懲處有罪判決率偏低，免予刑事處罰及緩刑適用比例偏高。

（五）提起公益訴訟

現行《民事訴訟法》規定：“法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提出訴訟”。與傳統訴訟類型不同，這是一種新出現的訴訟類型，可稱為環境公益訴訟。它對于解決環境污染和破壞問題有著重要作用。探討當前階段我國環境公益訴訟中檢察機關的介入模式，這對理順檢察機關職能、促進司法體制改革；對建立有效的環境公益訴訟機制；對保護自然資源與環境，實現社會的可持續發展都有著重要的理論意義和實踐價值。

檢察機關進行環境民事公益訴訟的摸索還沒有充足的法律依據，進行環境公益訴訟更是一片空白，這些問題都困擾環境公益訴訟的展開。因此，我國目前應從程序角度上進行環境公益保護的相關立法，賦予檢察機關提起環境公益訴訟的明確具體可操作的環境公益訴訟權，實現對受損環境生態的司法救濟，最大限度的保護環境公共利益。

（六）提出檢察建議

檢察機關在把污染環境犯罪作為打擊重點的同時，應當結合環境問題執法辦案，及時向土地、環保、水務部門提出加強監管、堵塞漏洞的檢察建議，幫助其完善制度、強化監管，從源頭上減少犯罪行為的發生。

在加強生態環境保護、推進生態文明建設的大背景下，檢察機關應充分發揮檢察職能，加大對生態領域的違法犯罪打擊力度，深挖破壞生態環境犯罪背后的職務犯罪，積極發出檢察建議促使相關部門建章立制、堵塞漏洞，探索環境公益訴訟，完善環境保護領域“兩法銜接”長效機制，才能使檢察機關環境保護監督機制得以健康發展，才能為解決環境問題、建設美麗國家作出應有貢獻。

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