基于城鄉統籌發展的城郊農村地區扶貧開發研究

張蓉等

【摘要】 扶貧開發是實現全面建成小康社會必解難題，區域聯動、城鄉統籌、以城帶鄉，是扶貧開發的新出路。宜昌點軍區屬于農業型市轄區，“名為城實為鄉”特征明顯，其貧困問題成為影響宜昌實現全面建設小康社會目標的難點。在分析宜昌市點軍區貧困特征及其發展趨勢的基礎上，提出了基于城鄉統籌發展的宜昌點軍區扶貧開發思路和對策建議，旨在為城郊農村地區扶貧開發探索一條新路子。

【關鍵詞】 城鄉統籌 扶貧開發 城郊農村 宜昌市

扶貧開發是實現全面建成小康社會必解難題，沒有貧困地區的脫貧奔小康，全面建成小康社會的目標就不可能實現。習近平同志強調，“三農”工作是重中之重，革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區在“三農”工作中要把扶貧開發作為重中之重。突破城鄉二元結構，統籌城鄉協調發展，是全面建設小康社會所做的重大戰略決策。區域聯動、城鄉統籌、以城帶鄉，是扶貧開發的新出路。隨著宜昌城市化進程的推進，點軍區東部板塊正在加快建設濱江生態新區，基礎設施明顯改善；西部的農村地區發展相對滯后，貧困發生率較高，農業型市轄區特征明顯，東西發展不平衡及其貧困問題成為影響宜昌實現全面建設小康社會目標的難點，迫切需要專題研究解決。點軍區作為宜昌城市的功能拓展區和生態屏障區，其扶貧開發需要突破傳統的理念，立足城鄉統籌發展來謀求新突破。

一、點軍區貧困特點及其發展趨勢

1、點軍區貧困特點

（1）名為城實為鄉。點軍區國土面積533平方公里，目前建成區面積約2平方公里，農村區域面積占比高達99%；2013年，點軍區常住人口10.47萬人，其中農業人口8.64萬人，人口城鎮化率僅為17.5%，遠低于全國和全省平均水平（53.7%和54.5%）。點軍區雖為宜昌城區，但農業人口、農村區域面積兩個占比之高，在全省市轄區中絕無僅有，名義是城區，實際上是鄉村。

（2）民窮區也窮。2013年點軍區城鎮居民可支配收入21295元，排在宜昌五個區最后（西陵區23755元、伍家崗區23049元、猇亭區21413元、夷陵區21621元），低于全國平均水平（26955元）；農民人均純收入7367元，低于全國（8896元）和宜昌平均水平（9121元）。全區農民人均純收入在2300元以下的農村貧困人口仍有12692人，貧困發生率達13.3%，高于全國（8.5%）和全省平均水平（8.0%），與山西（12.4%）、寧夏（12.5%）、廣西（14.9%）水平相當；全區地區生產總值實現43.02億元，人均41088元；地方公共財政收入10016萬元，人均910元；人均公共財政收入遠低于周邊的“國貧區”秭歸（1626元）和長陽（1419元）兩縣。此外，全區累計負債3億多元，其中區級財政負債2億多元，村級負債1.2億元，村平均負債237萬元，區鄉村三級負債沉重。

（3）東西發展不平衡。點軍新區規劃布局為東部，西部外圍25個村仍為農村發展格局，東西發展不平衡特征顯著。西部25個村的貧困人口多達7237人，占全區貧困人口的57.02%；貧困發生率19.10%，高于全區平均水平（13.3%）；貧困戶人均收入為2169元。調查還發現，點軍農村總體呈現“山上窮、路邊富、遠城窮、近城富”的特點，落步淌、席家淌、高巖村、上峰尖村、三岔口村等受財力不足造成對外交通不便，山上居住條件簡陋，生活生產設施落后，產業結構單一，農民增收后勁乏力，成為扶貧開發的制約因素。

2、點軍貧困發展趨勢

近年來，點軍區堅持一手抓新區建設，一手抓扶貧攻堅，以整村推進、產業扶貧、雨露計劃、老區建設為抓手，以插花貧困村扶貧攻堅為突破口，以旅游扶貧開發、搬遷扶貧開發、農業產業開發、社會扶貧開發為試點，貧困現象得到了明顯扭轉，也呈現出新的變化，具體表現為以下幾點。

其一，由溫飽型貧困向發展型貧困轉變。通過多年開展扶貧攻堅，點軍區無論是貧困面還是貧困程度，都得到了有效改善和控制，居民的溫飽型貧困相對減少；橫向相比，點軍區人均財政收入增長緩慢，發展型貧困更加突出。

其二，由絕對貧困向相對貧困轉變。盡快貧困發生率逐年減少，但基礎設施、安全飲水、危房改造等關鍵性問題尚未得到全面解決，絕對貧困比重依然高于全國和全省平均水平，與西部一些省份相當；同時由于投入體制、產業結構等根本性問題尚在探索優化中，居民增收幅度緩慢，相對貧困依然存在，橫向相比有擴大的趨勢。

其三，城鄉分割貧困向社會轉型貧困轉變。點軍區長期處于“農業型市轄區”的尷尬地位，點軍區現有的貧困屬于城鄉分割貧困；宜昌省域副中心城市建設加快了點軍區新型城鎮化步伐，未來點軍區將成為真正的城區，從農村向城市轉型將會出現新的貧困現象。特別是隨著實現全面建設小康社會目標時間的臨近，如果城鄉統籌扶貧開發不到位，點軍城鄉差距和相對貧困差距有被進一步擴大的趨勢。

二、點軍區城鄉統籌扶貧開發思路

1、基本原則

立足點軍區“名為城實為鄉、民窮區也窮”現實特點，以宜昌省域副中心城市建設為契機，以提高居民收入水平和生活質量為主要目的，以培育主導產業和增強發展能力為中心任務，以“宜昌市點軍城鄉統籌發展試驗區”為重要平臺，按照“精準扶貧、區域發展、城鄉統籌、一步到位”總體部署，以“規劃統籌引領、基礎設施先行、優勢產業支撐、精準扶貧到位、生態保護優先”為工作重點，創新城鄉統籌扶貧開發新機制，力爭2020年以前實現點軍區整體脫貧、基本消除絕對貧困、全面建成小康社會的目標，推動經濟社會可持續發展。

一是以人為本、綠色繁榮。把促進居民就業增收、安穩致富放在首位，物質扶貧和精神扶貧并重，增強居民自身發展能力，做到工作到村、扶貧到戶、脫貧到人；堅守生態安全，不能因扶貧開發破壞生態屏障，要走特色開發、綠色繁榮、可持續發展之路。

二是加大投入、改善條件。投入不足是制約點軍區扶貧開發的重要因素，為此一方面要多方面爭取資金，另一方面要從投入體制上破解長期困擾點軍財力不足的難題，加大對水電路網等基礎設施的投入，改善支撐城鄉統籌扶貧開發的基礎條件。

三是城鄉統籌、產業支撐。發揮新區近郊后發優勢，與點軍新區建設相呼應，實施城鄉規劃、產業布局、基礎設施、公共服務、社會治理五個“一體化”；以服務城市發展與居民生活為重點，調整產業結構，優化產業布局，為城鄉統籌扶貧開發提供產業支撐。

四是改革創新、政策先試。堅持發揚敢為人先、大膽探索、先行先試的精神，加大城鄉統籌扶貧開發重點領域和關鍵環節的改革創新力度，破除制約發展的體制機制障礙；在財政體制改革、戶籍制度改革、農村土地流轉等領域謀求新突破，為結對幫扶市場化、生態扶貧搬遷提供政策保障。

五是分類指導、精準扶貧。因地制宜，分類指導，實行精準扶貧，采取一對一或多對一跟蹤幫扶，消滅絕對貧困。對扶貧對象全面實施扶貧政策，對因災因病等陷入暫時性貧困人口提供救濟救助，對沒有勞動力或勞動能力喪失的貧困人口提供最低生活保障，對不具備開發條件的農村貧困人口實行易地搬遷扶貧。

六是政府主導、市場主體。既要強化政府的主導作用，做好扶貧開發的決策部署、政策支持和規劃引領；又要發揮市場主體的龍頭帶動作用，為市場主體創造良好環境，吸引資源要素向點軍農村地區和優勢產業集聚。

2、開發思路

一是在目標上實現“民富區強”。點軍“民窮區也窮”相互影響、相互制約，破解“民窮”首先要破解“區窮”的體制機制。為此點軍區要轉變過去單一的扶貧開發思路，把促進貧困群眾脫貧致富與貧困地區跨越發展相結合，把城鄉統籌發展與推進扶貧開發相結合，把新區大開發與新農村大發展相結合。既要提高扶貧對象實現脫貧致富奔小康的能力，實現“民富”目標；又要促進點軍區在基礎設施、產業發展、公共服務、社會治理等方面的跨越發展，實現“區強”目標。

二是在方式上實施“綜合扶貧”。既要堅持專項扶貧與行業扶貧、社會扶貧相結合，形成政府主導、部門主抓、行業主幫、社會主動、群眾主體的扶貧開發新格局；又要發揮市場在資源配置的決定性作用，推廣旅游扶貧和產業扶貧開發試點經驗，鼓勵點軍城鄉統籌扶貧開發項目向社會資本開放，新區建設要讓居民分享大城建設紅利，村民可用“土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權”入股，積極探索農村人口“市民化”、“股民化”，依靠市場力量實現“民富區強”。

三是在抓手上實行“項目帶動”。項目是城鄉統籌扶貧開發的重要抓手，抓住了重大項目，就抓住了發展的“牛鼻子”。要圍繞扶貧開發的優勢產業，集中連片策劃一批投資規模大、產業關聯度高、扶貧帶動能力強的項目，構建現代都市服務業、現代農業產業、生態旅游產業等項目集群投資平臺，使之成為招商引資的重要載體。

四是在保障上實行“政策捆綁”。既要把各項扶貧開發和惠農政策資金捆綁使用、統籌安排，集中用于培育特色優勢產業、提高扶貧對象發展能力和改善其基本生產生活條件，把扶貧開發作為脫貧致富的主要途徑；又要把扶貧開發政策與居民最低生活保障制度相銜接，把社會保障作為解決和穩定溫飽的基本手段，加快推進城鄉基本公共服務均等化進程，為全區貧困人口提供基本生存保障。

綜合而言，點軍區作為宜昌省域副中心城市建設的重要載體和突破口，從基礎層、核心層和保障層方面進行有層次地推進扶貧開發與綜合發展（開發模式如圖1所示）。

三、點軍區城鄉統籌扶貧開發的對策

1、規劃統籌引領，推進試驗區建設

統籌城鄉發展是一項龐大而復雜的系統工程，需要各級各部門的全面配合與全力參與。建議成立宜昌市點軍城鄉統籌發展試驗區，按照“城鄉統籌、合理布局、節約土地、集約發展”的原則，統籌謀劃新型城鎮化和優勢產業發展，做到規劃一步到位，重大基礎設施建設一步到位，重點產業布局一步到位。根據優勢產業布局、發展前景和生態環境等因素，突破行政村界限，實行連片集中布局，試驗區初步劃分為現代農業功能區、生態文化旅游功能區、鄉村休閑功能區、生態屏障功能區。

一是現代農業功能區。范圍包括黃家嶺村、穿心店村、茅家店村、安梓溪村、泉水村、長嶺村等，現有的柑橘、茶葉等傳統農業相對集中，有一定的種植規模，而且產業發展較為充分。不足之處還沒有形成現代農業產業體系，只有小型的柑橘打蠟廠和茶葉加工廠，也沒有形成農業品牌，農產品附加值不高。該功能區可依托優勢農業產業基礎，提高村民整體素質，實施龍頭企業+專業合作社+農戶的發展模式，實現農產品的深加工，打造農業企業品牌，是未來發展出路。

二是生態文化旅游功能區。范圍包括車溪村、土城、李家壩、三澗溪、花栗樹、雙堰口以及文佛山林場、楠木溪村以及七里村的部分，目前基本形成車溪民俗旅游區、青龍峽漂游風景區、文佛山（石門洞—執芴山）宗教旅游區，生態文化旅游產業扶貧效果良好。不足之處是除車溪旅游品牌外其余的品牌效應不高，青龍峽旅游產品單一，文佛山（石門洞—執芴山）還處在初級開發階段，文化旅游服務配套不全。該功能區重點發展生態文化旅游產業，優先整合開發車溪—青龍峽景區，按全國景觀特色旅游名鎮的要求改造完善土城鄉旅游功能和景觀環境，加強星級農家樂等旅游服務功能配套，變門票經濟為產業經濟；在曹家畈規劃建設奧山文化旅游城，建設休閑旅游綜合體；引進有實力的企業整合投資文佛山（石門洞—執芴山）宗教旅游區。

三是鄉村休閑功能區。范圍包括望州坪、落步淌、席家淌、高巖以及朱家坪、上峰尖、天王寺、新村、柳林村和七里村的部分，擁有自然村落意境、山水風光資源、景觀花卉苗木等鄉村休閑資源豐富，白云山—高巖一帶海拔較高，夏天氣候涼爽；朱家坪—上峰尖的松門溪、柳林河等水系發達，新村村、天王寺村緊鄰點軍新區奧林匹克中心，推進新農村建設與鄉村休閑產業發展有潛力，白云山、落步淌、高巖、平善壩等效果初步顯現。不足之處是這里鄉村休閑產業剛剛起步，缺乏系統的規劃布局。該功能區重點發展鄉村休閑產業，未來發展成為宜昌城郊休閑公園，近期盡快編制鄉村休閑公園發展規劃，把新農村村莊建設與星級農家樂、鄉村客棧和休閑度假基地建設、特色農業基地與農業休閑園區建設相結合，可借鑒重慶武隆仙女度假小鎮建設和荊門彭墩村遷村騰地經驗，結合白云山休閑度假區項目，在西部望州坪村集中規劃興建白云山度假小鎮；整治松門溪、柳林河水系景觀，規模種植花卉苗木，規劃布局鄉村休閑項目；天王寺和新村發揮近城優勢，引導發展都市服務業和休閑養老產業。

四是生態屏障功能區。由東部長江西陵峽、北部楊家溪—野馬溪、西部白云山—銅寶山、南部轎頂山—文佛山—執芴山—荊門山圍合而成，這些水系和山體構成了點軍區重要的生態屏障，同時區內的王家壩、楠木溪水庫是重要的水源保護區。西南部外圍的山區及其他部分高山地區，地理偏遠，山大人稀，地貧瘠，可利用土地少，道路、飲水、供電等基礎設施條件落后，居民居住分散，生產生活環境惡劣。重點對納入生態屏障功能區的居民實行生態搬遷移民、退耕還林、長江防護林建設，對生態屏障功能區搬遷居民實施生態補償；在保護生態山林和水源地的前期下，適度發展生態旅游。

2、基礎設施先行，夯實扶貧開發基石

一是加快點軍新區建設，打造經濟增長極。構建“一主四輔多點”新型城鎮化體系，即以點軍新區（五龍片區）為重點，以艾家、聯棚、橋邊、土城集鎮為支撐，重點建好土城全國景觀特色旅游名鎮和白云山風情度假小鎮，集中規劃若干個特色村莊，推進產城融合，使之成為承接農民轉移、促進居民就業、實現脫貧致富的重要基地，打造成為全區的經濟增長極。二是加強大交通網絡建設，推進一體化發展。對接宜昌至喜長江大橋的點軍大道延伸至土城集鎮，實現與G241國道改線的銜接；按照生態旅游公路的標準改建土三公路對接聯棚，新建三峽人家至平善壩、牛扎坪對接江南大道，形成西承三峽大壩、東達清江畫廊的江南旅游大通道。加強農村道路建設，提等升級通行政村道路，加快斷頭公路、危橋改造、渡改橋、便民路和交通綜合服務站點建設，實現油路到鄉、公路到村、便民路入戶、機耕道到田。三是改善農村生產生活條件，增強發展后勁。以城鄉統籌的觀念統籌全域發展，用經營管理城市公共基礎設施的辦法來改善農村生產生活條件。重點加快農村飲水安全工程建設，重點保護王家壩水庫、楠木溪水庫等飲用水源，逐步推進農村集中式供水，分類解決農村飲水安全問題。堅持扶貧搬遷與新村建設相結合，全面完成農村困難家庭危房改造，完成庭院綠化、垃圾收集站點、公共排污設施、沼氣池及污水處理等人居配套建設。推進農村信息化建設，提升農村電網覆蓋率，因地制宜實施農村沼氣、太陽能等農村能源工程，切實改善農村衛生條件和人居環境。在土城規劃建設農村集貿市場和冷鏈物流設施，為發展農業物流奠定基礎。

3、優勢產業支撐，增強扶貧開發實力

從點軍實際情況而言，農業產業化和生態旅游產業化是兩大發展方向，要與點軍區新型城鎮化實現“三化”同步。一是構建現代都市服務業。遵循產城融合的原則，在推進新型城鎮化進程中，重點發展現代都市服務業，使之成為承載居民就業致富的主導產業。在新區規劃布局中，集中安排文化產業項目、休閑服務項目、商貿物流項目等。二是構建現代農業產業體系。調整農業產業結構，著力培育傳統優勢產業，大力發展花卉苗木產業，嚴格限制養殖業，構建柑橘、茶葉、無公害蔬菜、花卉苗木等現代農業產業體系。引進或扶持龍頭企業，發揮市場主體龍頭帶動作用，引導公司與農民專業合作社、專業大戶、互助資金組織聯營發展、連片開發、品牌共享，實現農業產業化經營，品牌化開發，增加農產品附加值。三是構建生態旅游產業體系。把旅游發展與扶貧開發、特色農業產業培育和新型城鎮化建設緊密結合，大力推進鄉村旅游、生態旅游、現代農業觀光旅游和民族特色旅游扶貧，帶動和幫助貧困農戶發展生產。按照全域景區化的理念，把西部農村整體規劃為城市近郊山地公園，在未來使之成為類似北京香山的宜昌城市休閑公園，建好美好生態家園。車溪村、花栗樹村、高巖村要發揮緊鄰知名旅游景區的優勢，結合農業產業和本地自然環境，從旅游六要素發展相關產業；席家淌、落步淌要結合自然生態和氣候優勢，發展高山休閑度假產業。

4、精準扶貧到位，提升脫貧致富能力

精準扶貧是基礎，提升人口素質是扶貧開發的治本之策。要強化人自身的因素在扶貧開發的主體作用，既要增強農村人口綜合素質，提高自我發展能力；又要加強基層組織建設，提高基層干部能力。一是實施精準扶貧。就扶貧對象而言，針對老弱病殘對象，采取社會保障和對口幫扶等政策扶持，重點是解決溫飽問題；對負擔性貧困對象，針對他們子女上學負擔或老人贍養負擔或生病醫療負擔或突發性災害導致的負擔，采取慈善救濟、企業幫扶等措施，還要提高社會保險意識和新型農村合作醫療、醫療救助保障水平；對資源性貧困對象，針對他們所處的資源匱乏、生產生活條件差問題，實施生態搬遷移民；對能力性貧困對象，針對他們缺技能、缺技術、缺信息，實施雨露計劃，把貧困戶能力建設置于扶貧項目建設之中，實施職業教育免費。二是提升脫貧致富能力。提升基層干部和農村居民的脫貧致富能力，既要建立一支政治堅定、作風過硬、理念新、素質高、懂管理、會經營的基層干部隊伍，逐步提高基層干部待遇；又要大力培育有文化、懂技術、會經營的新型農民。轉變“雨露計劃”培訓方式，著力培養特色產業示范帶頭人、科技種植能手、農民經紀人和三大優勢產業工人；繼續實施“農村貧困家庭零轉移就業工程”，鼓勵大學生、外出務工人員返鄉創業。

5、生態保護優先，實現可持續發展

點軍區尤其是西部農村地區肩負著宜昌城市重要的生態環境保護責任，要切實做好生態環境保護工作，建好江南生態屏障區。一是堅持保護性開發。要按照國家主體功能區劃分的要求，堅持因地制宜、分類指導，在推進“三化”互動過程中充分考慮環境承載能力，宜農則農、宜城則城、宜旅則旅，推進村莊綠化、美化、亮化，建設環境友好型和資源節約型社會，實現點軍區經濟可持續發展。二是堅持節約型開發。牢固樹立低碳、綠色、可持續發展理念，推進節約集約用地，加強耕地保護，加強小河流域生態治理以及王家壩、楠木溪等水資源保護，合理開發利用生態資源，提高生態資源綜合利用水平。積極發展生態經濟，大力發展循環經濟，逐步實現生態經濟產業化。三是堅持補償性開發。對繼續實施的退耕還林、水土保持、天然林保護和石漠化治理等重點生態修復工程，遵循農民意愿，對自然環境惡劣、生態敏感地段的農戶進行搬遷集中安置，對缺乏勞動能力的絕對貧困老人實行分片集中供養；對生態移民搬遷安置農戶，完善生態補償機制，加大生態補償投入，維護居民切身利益。

（注：闞如良為本文通訊作者，本文屬宜昌市人民政府扶貧辦公室委托調研課題，課題組成員還有：李媛媛、張茹森、陳沁、戚亮、王伯港、劉瑞瑞。）

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（責任編輯：諶盼）