中小城市新型城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)發(fā)展思考

張文輝

【摘要】新型城鎮(zhèn)化是黨的十八大確定的重大國家戰(zhàn)略，是穩(wěn)增長、轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的重要途徑。在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，大、中、小城市所發(fā)揮的作用是不同的。中小城鎮(zhèn)是推進(jìn)國家城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的基礎(chǔ)，是拉動地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵所在，那么什么又是助推城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不可或缺的因素呢？是產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)是構(gòu)成城市實力的基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)強則城市充滿活力和競爭力。放眼當(dāng)今世界、全中國的經(jīng)濟(jì)強市，無一不是具備了有國際競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)集群。產(chǎn)業(yè)的升級和社會的轉(zhuǎn)型既是城市發(fā)展的動力所致，同時也蘊藏著巨大的能量，帶動著經(jīng)濟(jì)、社會的全面發(fā)展，這也是“產(chǎn)城結(jié)合、以產(chǎn)興城”之意。只有將城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)相輔相成地結(jié)合發(fā)展，讓產(chǎn)業(yè)成為城鎮(zhèn)化的驅(qū)動和支撐，不斷推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化；中小城鎮(zhèn)；以人為本；土地經(jīng)濟(jì)

一、上層政策設(shè)計為產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化保駕護(hù)航。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設(shè)總要在一個范疇內(nèi)進(jìn)行，那么這個范疇就是政策設(shè)計，只有定好了方向，選對了路才能讓產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)化有序進(jìn)行。

很多的大型企業(yè)在上新項目之初首先聘用咨詢公司來分析研究項目的可行性，那么政府對于地方政策設(shè)計是不是也可以進(jìn)行效仿，聘請專業(yè)咨詢公司（智庫）提供經(jīng)濟(jì)咨詢服務(wù)（包括經(jīng)濟(jì)形勢、經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略、規(guī)劃層面的宏觀咨詢服務(wù)，產(chǎn)業(yè)及專項領(lǐng)域的中觀層面的咨詢服務(wù)，項目科研規(guī)劃設(shè)計層面的微觀經(jīng)濟(jì)研究咨詢服務(wù)）和社會發(fā)展咨詢服務(wù)（包括社會基礎(chǔ)層面的宏觀研究咨詢，生態(tài)、環(huán)境、城市、土地、科教文衛(wèi)體等領(lǐng)域的專項中觀層面研究咨詢，項目設(shè)計層面的微觀咨詢服務(wù)），為地方量身定制相應(yīng)的政策，如產(chǎn)業(yè)定位研究、城市定位等，使地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)在正確的政策引領(lǐng)下避免重復(fù)建設(shè)和無序發(fā)展而有的放矢。

二、城鎮(zhèn)化必須靠產(chǎn)業(yè)發(fā)展來作為推手。

縱觀上海等沿海發(fā)達(dá)城市群的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，無不反映了產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)化的有力支撐，也就是說城鎮(zhèn)化是城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。作為塔城地區(qū)首先要根據(jù)所轄縣市實際資源稟賦實施差別化產(chǎn)業(yè)政策，“一城一特色”來引領(lǐng)發(fā)展。那么作為內(nèi)陸小城市的烏蘇又應(yīng)該怎樣來“以產(chǎn)興城”？

1.因地制宜，以完備的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系提升城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實力。應(yīng)科學(xué)選擇具有較強經(jīng)濟(jì)帶動性的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，同時也要支持農(nóng)業(yè)和涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)。

通過打造產(chǎn)業(yè)鏈，聚集資源要素，開發(fā)下游產(chǎn)品，并進(jìn)行集群式的產(chǎn)業(yè)規(guī)模化擴(kuò)張。如昆山開發(fā)區(qū)形成了電子信息、精細(xì)化工等產(chǎn)業(yè)集群，完成出口總額113.1億美元。

應(yīng)以戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)推動城市的跨越式發(fā)展。如無錫城市以新能源、新材料、節(jié)能環(huán)保為產(chǎn)業(yè)重點，實施“530”計劃，使無錫成為中國太陽能光伏產(chǎn)業(yè)基地。

2.完善產(chǎn)業(yè)配套建設(shè)，為產(chǎn)業(yè)持續(xù)強勁的發(fā)展提供有力保障。在新城區(qū)建設(shè)中，應(yīng)加大生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的開發(fā)。所謂生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)就是包括物流保稅、融資擔(dān)保、商務(wù)中介等為生產(chǎn)者提供服務(wù)，介于第二、第三產(chǎn)業(yè)兼具服務(wù)職能和經(jīng)營職能的新型產(chǎn)業(yè)。同時要構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新體系。通過創(chuàng)業(yè)中心、孵化中心，強化產(chǎn)品與技術(shù)創(chuàng)新；發(fā)揮財稅扶持政策，加大科技投入；創(chuàng)辦產(chǎn)學(xué)研基地，引進(jìn)重點企業(yè)和高層人才。中關(guān)村就是依托其科技資源優(yōu)勢、創(chuàng)新人才優(yōu)勢，提出“一區(qū)多園”和“兩城兩帶”的規(guī)劃思路，成為第一個“國家級”人才特區(qū)和我國體制機制創(chuàng)新的試驗田，被譽為“中國的硅谷”。

3.實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚，并加強設(shè)施投入，實現(xiàn)城市人口空間重構(gòu)與功能整合。產(chǎn)業(yè)集聚是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的有效動力。產(chǎn)業(yè)集聚就是企業(yè)集中布局、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展、資源集約利用、功能集合構(gòu)建。產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)還有一個顯著的效果，那就是農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，即產(chǎn)業(yè)集聚的大量用工需求，其本身就是一個巨大的勞動力吸納市場，通過勞動力轉(zhuǎn)移實現(xiàn)了人口城鎮(zhèn)化。正如中國產(chǎn)業(yè)集聚研究專家楊建國所說，“產(chǎn)業(yè)、人口和新型城鎮(zhèn)化是個鐵三角，缺一不可，而產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)將這三者很好地結(jié)合起來，并形成良性互動?！?/p>

產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的形成必然要求城市要實現(xiàn)交通、管網(wǎng)、水電、通信等基礎(chǔ)設(shè)施與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相互銜接，形成功能互補和資源共享的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)格局。另外，要合理規(guī)劃職工公寓、食堂、醫(yī)院、學(xué)校以及休閑娛樂等與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃相適應(yīng)的公共服務(wù)項目，以“保姆式”服務(wù)保障企業(yè)心無旁騖地抓生產(chǎn)。上海臨港新城通過花園住宅、金融系統(tǒng)、海關(guān)商檢、高校學(xué)府等項目的落實，統(tǒng)籌了生產(chǎn)、生活功能，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)布局打造了優(yōu)質(zhì)環(huán)境。

目前，產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展?fàn)顩r也已經(jīng)成為考察一個經(jīng)濟(jì)體，或其中某個區(qū)域和地區(qū)發(fā)展水平的重要指標(biāo)。因此，我們要根據(jù)烏蘇實際，選擇適宜的產(chǎn)業(yè)以保護(hù)生態(tài)脆弱區(qū)，探討產(chǎn)業(yè)發(fā)展可能形成的集聚模式， 研究產(chǎn)業(yè)之間的“相生相克”，走“以產(chǎn)興城”之路，因地制宜，以完備的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系來提升城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實力，進(jìn)而加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

4.打造現(xiàn)代化服務(wù)業(yè)新格局，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級與城鎮(zhèn)布局的融合互動。以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)憑借其資源密集型和技術(shù)密集型等特點，必將成為城鎮(zhèn)化的主導(dǎo)力量。隨著大量的餐飲、購物、金融、地產(chǎn)等新興產(chǎn)業(yè)應(yīng)運而生，城鎮(zhèn)現(xiàn)代化水平大力提振，并形成強大的產(chǎn)業(yè)支撐，促使產(chǎn)業(yè)重點由傳統(tǒng)的制造業(yè)逐步向集約化、高新化的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型?？梢员局爸鞴サ诙a(chǎn)業(yè)、大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化提高第一產(chǎn)業(yè)”的思路，不斷優(yōu)化三產(chǎn)結(jié)構(gòu)?？傊?，打造城市現(xiàn)代服務(wù)業(yè)新格局，有利于城市設(shè)施、服務(wù)體系和城市功能得以完善，全面促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級與城鎮(zhèn)布局的融合互動。

5.立足區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，科學(xué)制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)建設(shè)的融合規(guī)劃。新時期的城市發(fā)展要堅持產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)建設(shè)的協(xié)調(diào)互動。一方面，要立足于區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展，加強城鎮(zhèn)建設(shè)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)配套完善的結(jié)合。另一方面，要突出規(guī)劃的前瞻性，從更大的時間跨度和空間氛圍來研究城市的功能布局和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，保障城市發(fā)展與規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的有機融合。

三、城鎮(zhèn)化最終應(yīng)為“人的城鎮(zhèn)化”。

截至2012年我國城鎮(zhèn)化水平中常住人口城鎮(zhèn)化率為52.6%而戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為35.3%（摘自《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》），說明在中國普遍存在過度城鎮(zhèn)化，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會，市民化進(jìn)程滯后，產(chǎn)城融合不緊密，產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚不同步，城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化。

新型城鎮(zhèn)化的核心應(yīng)是以人為本，關(guān)注人的需求、關(guān)注民生、關(guān)注發(fā)展質(zhì)量。提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量的基本路徑應(yīng)是城鎮(zhèn)化發(fā)展與產(chǎn)業(yè)集聚相協(xié)調(diào)；民生發(fā)展與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡；城鎮(zhèn)化發(fā)展與公共服務(wù)供給相協(xié)調(diào)；擴(kuò)展速度、空間規(guī)模與政府服務(wù)能力的平衡；城鎮(zhèn)化發(fā)展與生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)；開發(fā)強度與環(huán)境容量的平衡；城鎮(zhèn)化發(fā)展與社會和諧相協(xié)調(diào)；發(fā)展過程中各社會階層的融合與利益共享。

從沿海大城市的“城市病“反觀西部，作為小城市，在走城鎮(zhèn)化之路時，應(yīng)由偏重城市物質(zhì)形態(tài)的擴(kuò)張轉(zhuǎn)向滿足人的需求、促進(jìn)人的全面發(fā)展轉(zhuǎn)變；由偏重數(shù)量規(guī)模增加向更注重質(zhì)量內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變；由偏重經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向更注重經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展；由偏重城市發(fā)展轉(zhuǎn)向注重城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。也就是更多地關(guān)注生態(tài)的承載能力，關(guān)注農(nóng)民”市民化“過程需要的城市公共資源（包括基礎(chǔ)設(shè)施、教育、就業(yè)、醫(yī)療、社保等等）的配給、關(guān)注公共服務(wù)設(shè)施的完善程度，關(guān)注城市文化內(nèi)涵的構(gòu)建與延續(xù)。

四、破解后土地經(jīng)濟(jì)時代挑戰(zhàn)。

1.重視舊城功能提升與有機更新，挖掘存量土地價值。沒有一個城市可以永久地擴(kuò)張下去，因此地方政府盤活存量土地顯得非常必然。存量土地資產(chǎn)包括拍而不用的土地、空置園區(qū)和利用率低下的基礎(chǔ)設(shè)施。早在去年底的中央城鎮(zhèn)化工作會議上，中央就提出要“嚴(yán)控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率“，更加關(guān)注土地的利用效率。因此，城市用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)必然會從以新增建設(shè)為主逐步過渡到存量土地為主。三、四線城市在招商引資時，多以低地價來吸引客商，間接助長了用地粗放擴(kuò)張，我們?yōu)跆K市也存在這樣的問題，是否可以對空置、閑置土地進(jìn)行清理后重新進(jìn)行規(guī)劃，同時對各類性質(zhì)土地明確土地開發(fā)強度。

2.轉(zhuǎn)變以土地財政為主的投融資模式，營造良好的產(chǎn)業(yè)環(huán)境。過去的二十年，房地產(chǎn)業(yè)對其他實業(yè)產(chǎn)生了嚴(yán)重的擠出效應(yīng)，這樣的一業(yè)獨大必然是不可持續(xù)的。對于地方政府而言，需要從“唯房地產(chǎn)馬首是瞻“轉(zhuǎn)向培養(yǎng)多元實體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展環(huán)境。

產(chǎn)業(yè)環(huán)境的培養(yǎng)，是一個系統(tǒng)工程，包括基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)配套的完善。更為重要的還是軟環(huán)境的建設(shè)，空氣質(zhì)量、交通成本、中小企業(yè)的稅收壓力，甚至房價的高低都構(gòu)成了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的軟環(huán)境。那么對于我們這樣的西部小城市，什么樣的產(chǎn)業(yè)才最具有生命力呢？是仿效上海這樣的大城市的發(fā)展模式，對總部經(jīng)濟(jì)企業(yè)大開綠燈，同時大力發(fā)展高端商務(wù)、金融業(yè)這樣的高大上產(chǎn)業(yè)，顯然這是不可行的，因為這些產(chǎn)業(yè)化發(fā)展所需的人才、資金和技術(shù)，只可能存在于一、二線城市。那么小城市最具生命力的應(yīng)該是根植于當(dāng)?shù)氐摹霸鷳B(tài)企業(yè)“，是中小型企業(yè)，是本地的企業(yè)家，用本土的工人，本土的資源，這些才是重點扶持的對象，因為，這種鄉(xiāng)土產(chǎn)業(yè)與當(dāng)?shù)氐馁Y源條件、環(huán)境條件、人文條件的整合度最高，或許只有這樣的原汁原味的原生態(tài)產(chǎn)業(yè)才是特色、特別、無可取代，是地方持續(xù)發(fā)展的寶貴財富。

沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)普遍存在土地資源的緊張，土地資源的不可再生預(yù)示著土地價格的不斷上漲。在后土地經(jīng)濟(jì)時代，城市是一種資產(chǎn)，城市資產(chǎn)也是可以運營的。如果我們把城市看作一個系統(tǒng)的話，城市資產(chǎn)就是由土地、建筑、各類設(shè)施、管理、文化等各子系統(tǒng)組成，各個系統(tǒng)如果運營得當(dāng)，都可以增加城市資產(chǎn)的價值，這就是后土地經(jīng)濟(jì)時代城市經(jīng)濟(jì)的資產(chǎn)公式。隨著土地財政模式漸漸走向盡頭，城市化不再僅僅是圈地賣地蓋房子，城市化的重心需要從建設(shè)轉(zhuǎn)向管理和效率；后土地經(jīng)濟(jì)的核心概念就是要在存量上謀發(fā)展，在管理上要效益，在服務(wù)上求改善。從粗放的城市化，向綠色、智慧、人文城市發(fā)展。

一個地方的城市規(guī)劃設(shè)計及建設(shè)開發(fā)理念必須尊重、挖掘、體現(xiàn)當(dāng)?shù)氐臍v史沉淀、自然風(fēng)貌、世俗人情和民生需求。烏蘇市要從單純的城市功能布局轉(zhuǎn)變到優(yōu)化城市功能、塑造城市特色、打造城市品牌相結(jié)合上來，要將開發(fā)利用與生態(tài)保護(hù)、文化傳承相結(jié)合上來，引入“生態(tài)城市”理念、注重“鄰里關(guān)系“，提煉文化內(nèi)涵，彰顯城市的獨特個性。

最后，城市是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的載體，要堅持產(chǎn)城一體、產(chǎn)城共榮的理念，強化城市對產(chǎn)業(yè)的服務(wù)功能，增強產(chǎn)業(yè)對城市的支撐作用，使產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市建設(shè)、城市環(huán)境相輔相成、相互促進(jìn)、相互推動、相得益彰。同時，為達(dá)到“以產(chǎn)興城”和“人的城鎮(zhèn)化”的目的，我們更需要的是讓城鎮(zhèn)化政策設(shè)計、城市產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和城市規(guī)劃同步來做，因此，不斷改進(jìn)城市規(guī)劃流程，讓設(shè)計單位能進(jìn)行過程性的動態(tài)規(guī)劃，讓編制和落實長期互動。