中小城市新型城鎮化與產業發展思考

張文輝

【摘要】新型城鎮化是黨的十八大確定的重大國家戰略，是穩增長、轉方式、調結構的重要途徑。在城鎮化建設過程中，大、中、小城市所發揮的作用是不同的。中小城鎮是推進國家城鎮化快速發展的基礎，是拉動地區經濟增長的關鍵所在，那么什么又是助推城鎮化進程的不可或缺的因素呢？是產業。產業是構成城市實力的基礎，產業強則城市充滿活力和競爭力。放眼當今世界、全中國的經濟強市，無一不是具備了有國際競爭優勢的產業集群。產業的升級和社會的轉型既是城市發展的動力所致，同時也蘊藏著巨大的能量，帶動著經濟、社會的全面發展，這也是“產城結合、以產興城”之意。只有將城鎮化與產業相輔相成地結合發展，讓產業成為城鎮化的驅動和支撐，不斷推進城鎮化進程。

【關鍵詞】新型城鎮化；中小城鎮；以人為本；土地經濟

一、上層政策設計為產業發展和城鎮化保駕護航。

產業發展、城鎮化建設總要在一個范疇內進行，那么這個范疇就是政策設計，只有定好了方向，選對了路才能讓產業發展、城鎮化有序進行。

很多的大型企業在上新項目之初首先聘用咨詢公司來分析研究項目的可行性，那么政府對于地方政策設計是不是也可以進行效仿，聘請專業咨詢公司（智庫）提供經濟咨詢服務（包括經濟形勢、經濟戰略、規劃層面的宏觀咨詢服務，產業及專項領域的中觀層面的咨詢服務，項目科研規劃設計層面的微觀經濟研究咨詢服務）和社會發展咨詢服務（包括社會基礎層面的宏觀研究咨詢，生態、環境、城市、土地、科教文衛體等領域的專項中觀層面研究咨詢，項目設計層面的微觀咨詢服務），為地方量身定制相應的政策，如產業定位研究、城市定位等，使地方產業發展和城鎮化建設在正確的政策引領下避免重復建設和無序發展而有的放矢。

二、城鎮化必須靠產業發展來作為推手。

縱觀上海等沿海發達城市群的城鎮化進程，無不反映了產業發展是城鎮化的有力支撐，也就是說城鎮化是城市的產業發展到一定階段的產物。作為塔城地區首先要根據所轄縣市實際資源稟賦實施差別化產業政策，“一城一特色”來引領發展。那么作為內陸小城市的烏蘇又應該怎樣來“以產興城”？

1.因地制宜，以完備的現代化產業體系提升城鎮經濟實力。應科學選擇具有較強經濟帶動性的主導產業，同時也要支持農業和涉農產業。

通過打造產業鏈，聚集資源要素，開發下游產品，并進行集群式的產業規模化擴張。如昆山開發區形成了電子信息、精細化工等產業集群，完成出口總額113.1億美元。

應以戰略性新興產業推動城市的跨越式發展。如無錫城市以新能源、新材料、節能環保為產業重點，實施“530”計劃，使無錫成為中國太陽能光伏產業基地。

2.完善產業配套建設，為產業持續強勁的發展提供有力保障。在新城區建設中，應加大生產性服務業的開發。所謂生產性服務業就是包括物流保稅、融資擔保、商務中介等為生產者提供服務，介于第二、第三產業兼具服務職能和經營職能的新型產業。同時要構筑產業創新體系。通過創業中心、孵化中心，強化產品與技術創新；發揮財稅扶持政策，加大科技投入；創辦產學研基地，引進重點企業和高層人才。中關村就是依托其科技資源優勢、創新人才優勢，提出“一區多園”和“兩城兩帶”的規劃思路，成為第一個“國家級”人才特區和我國體制機制創新的試驗田，被譽為“中國的硅谷”。

3.實現產業集聚，并加強設施投入，實現城市人口空間重構與功能整合。產業集聚是推進城鎮化的有效動力。產業集聚就是企業集中布局、產業集群發展、資源集約利用、功能集合構建。產業集聚區還有一個顯著的效果，那就是農民向城鎮轉移，即產業集聚的大量用工需求，其本身就是一個巨大的勞動力吸納市場，通過勞動力轉移實現了人口城鎮化。正如中國產業集聚研究專家楊建國所說，“產業、人口和新型城鎮化是個鐵三角，缺一不可，而產業集聚區將這三者很好地結合起來，并形成良性互動。”

產業集聚區的形成必然要求城市要實現交通、管網、水電、通信等基礎設施與產業發展的相互銜接，形成功能互補和資源共享的基礎設施建設格局。另外，要合理規劃職工公寓、食堂、醫院、學校以及休閑娛樂等與產業規劃相適應的公共服務項目，以“保姆式”服務保障企業心無旁騖地抓生產。上海臨港新城通過花園住宅、金融系統、海關商檢、高校學府等項目的落實，統籌了生產、生活功能，為產業發展和城鎮布局打造了優質環境。

目前，產業集群發展狀況也已經成為考察一個經濟體，或其中某個區域和地區發展水平的重要指標。因此，我們要根據烏蘇實際，選擇適宜的產業以保護生態脆弱區，探討產業發展可能形成的集聚模式， 研究產業之間的“相生相克”，走“以產興城”之路，因地制宜，以完備的現代化產業體系來提升城鎮經濟實力，進而加快城鎮化進程。

4.打造現代化服務業新格局，推進產業升級與城鎮布局的融合互動。以現代服務業為主的第三產業憑借其資源密集型和技術密集型等特點，必將成為城鎮化的主導力量。隨著大量的餐飲、購物、金融、地產等新興產業應運而生，城鎮現代化水平大力提振，并形成強大的產業支撐，促使產業重點由傳統的制造業逐步向集約化、高新化的現代服務業轉型。可以本著“主攻第二產業、大力發展第三產業、優化提高第一產業”的思路，不斷優化三產結構。總之，打造城市現代服務業新格局，有利于城市設施、服務體系和城市功能得以完善，全面促進產業升級與城鎮布局的融合互動。

5.立足區域經濟發展，科學制定產業發展與城鎮建設的融合規劃。新時期的城市發展要堅持產業發展與城鎮建設的協調互動。一方面，要立足于區域經濟整體發展，加強城鎮建設與區域經濟發展、產業配套完善的結合。另一方面，要突出規劃的前瞻性，從更大的時間跨度和空間氛圍來研究城市的功能布局和產業規劃，保障城市發展與規劃、產業規劃以及區域經濟規劃的有機融合。

三、城鎮化最終應為“人的城鎮化”。

截至2012年我國城鎮化水平中常住人口城鎮化率為52.6%而戶籍人口城鎮化率僅為35.3%（摘自《國家新型城鎮化規劃（2014—2020）》），說明在中國普遍存在過度城鎮化，大量農業轉移人口難以融入城市社會，市民化進程滯后，產城融合不緊密，產業集聚與人口集聚不同步，城鎮化滯后于工業化。

新型城鎮化的核心應是以人為本，關注人的需求、關注民生、關注發展質量。提升城鎮化質量的基本路徑應是城鎮化發展與產業集聚相協調；民生發展與產業經濟發展的平衡；城鎮化發展與公共服務供給相協調；擴展速度、空間規模與政府服務能力的平衡；城鎮化發展與生態環境相協調；開發強度與環境容量的平衡；城鎮化發展與社會和諧相協調；發展過程中各社會階層的融合與利益共享。

從沿海大城市的“城市病“反觀西部，作為小城市，在走城鎮化之路時，應由偏重城市物質形態的擴張轉向滿足人的需求、促進人的全面發展轉變；由偏重數量規模增加向更注重質量內涵提升轉變；由偏重經濟發展轉向更注重經濟社會協調發展；由偏重城市發展轉向注重城鄉一體化發展。也就是更多地關注生態的承載能力，關注農民”市民化“過程需要的城市公共資源（包括基礎設施、教育、就業、醫療、社保等等）的配給、關注公共服務設施的完善程度，關注城市文化內涵的構建與延續。

四、破解后土地經濟時代挑戰。

1.重視舊城功能提升與有機更新，挖掘存量土地價值。沒有一個城市可以永久地擴張下去，因此地方政府盤活存量土地顯得非常必然。存量土地資產包括拍而不用的土地、空置園區和利用率低下的基礎設施。早在去年底的中央城鎮化工作會議上，中央就提出要“嚴控增量，盤活存量，優化結構，提升效率“，更加關注土地的利用效率。因此，城市用地供應結構必然會從以新增建設為主逐步過渡到存量土地為主。三、四線城市在招商引資時，多以低地價來吸引客商，間接助長了用地粗放擴張，我們烏蘇市也存在這樣的問題，是否可以對空置、閑置土地進行清理后重新進行規劃，同時對各類性質土地明確土地開發強度。

2.轉變以土地財政為主的投融資模式，營造良好的產業環境。過去的二十年，房地產業對其他實業產生了嚴重的擠出效應，這樣的一業獨大必然是不可持續的。對于地方政府而言，需要從“唯房地產馬首是瞻“轉向培養多元實體產業的發展環境。

產業環境的培養，是一個系統工程，包括基礎設施、公共服務配套的完善。更為重要的還是軟環境的建設，空氣質量、交通成本、中小企業的稅收壓力，甚至房價的高低都構成了產業發展的軟環境。那么對于我們這樣的西部小城市，什么樣的產業才最具有生命力呢？是仿效上海這樣的大城市的發展模式，對總部經濟企業大開綠燈，同時大力發展高端商務、金融業這樣的高大上產業，顯然這是不可行的，因為這些產業化發展所需的人才、資金和技術，只可能存在于一、二線城市。那么小城市最具生命力的應該是根植于當地的“原生態企業“，是中小型企業，是本地的企業家，用本土的工人，本土的資源，這些才是重點扶持的對象，因為，這種鄉土產業與當地的資源條件、環境條件、人文條件的整合度最高，或許只有這樣的原汁原味的原生態產業才是特色、特別、無可取代，是地方持續發展的寶貴財富。

沿海經濟發達區普遍存在土地資源的緊張，土地資源的不可再生預示著土地價格的不斷上漲。在后土地經濟時代，城市是一種資產，城市資產也是可以運營的。如果我們把城市看作一個系統的話，城市資產就是由土地、建筑、各類設施、管理、文化等各子系統組成，各個系統如果運營得當，都可以增加城市資產的價值，這就是后土地經濟時代城市經濟的資產公式。隨著土地財政模式漸漸走向盡頭，城市化不再僅僅是圈地賣地蓋房子，城市化的重心需要從建設轉向管理和效率；后土地經濟的核心概念就是要在存量上謀發展，在管理上要效益，在服務上求改善。從粗放的城市化，向綠色、智慧、人文城市發展。

一個地方的城市規劃設計及建設開發理念必須尊重、挖掘、體現當地的歷史沉淀、自然風貌、世俗人情和民生需求。烏蘇市要從單純的城市功能布局轉變到優化城市功能、塑造城市特色、打造城市品牌相結合上來，要將開發利用與生態保護、文化傳承相結合上來，引入“生態城市”理念、注重“鄰里關系“，提煉文化內涵，彰顯城市的獨特個性。

最后，城市是產業發展的載體，要堅持產城一體、產城共榮的理念，強化城市對產業的服務功能，增強產業對城市的支撐作用，使產業發展與城市建設、城市環境相輔相成、相互促進、相互推動、相得益彰。同時，為達到“以產興城”和“人的城鎮化”的目的，我們更需要的是讓城鎮化政策設計、城市產業規劃和城市規劃同步來做，因此，不斷改進城市規劃流程，讓設計單位能進行過程性的動態規劃，讓編制和落實長期互動。