南水北調工程融資模式研究

張超 李廣喜

摘 要：南水北調工程是國家特大型跨流域水利基礎設施，投資額巨大，項目融資成為制約工程成敗的關鍵因素，項目主管部門根據工程特點，參照國際先進融資經驗，創造性提出了適用于南水北調工程的中央預算撥款、南水北調工程基金與銀團貸款相結合的三元融資模式并成功得以運用，為國家重大基礎設施的項目融資提供了借鑒和參考。

關鍵詞：南水北調工程； 融資模式； 中央預算撥款； 南水北調基金； 銀團貸款

1 南水北調工程概況

南水北調工程是一項規模宏大，投資巨額，涉及范圍廣，影響十分深遠的戰略性基礎設施；同時又是一個在社會主義市場經濟條件下，采取“政府宏觀調控，準市場機制運作，現代企業管理，用水戶參與”方式運作、兼有公益性和經營性的超大型項目集群。其建設管理的復雜性、挑戰性都是以往工程建設中不曾遇到的，具有工程多樣性、投資多元性、管理開發性、區域差異性、技術挑戰性、效益綜合性等特點。

南水北調共分東線、中線和西線三條調水線路。通過三條調水線路與長江、黃河、淮河和海河四大江河的聯系，可逐步構成以“四橫三縱”為主體的總體布局，形成我國巨大的水網，基本可覆蓋黃淮海流域、膠東地區和西北內陸。

2 南水北調工程融資模式

南水北調工程規劃階段東、中線一期工程靜態總投資1240億元，工程投資大，工期緊，籌資任務重。鑒于南水北調工程是跨流域、跨省市，具有公益性和經營性雙重功能的大型水利基礎設施，需要建立政府行為與市場機制結合、多方參與的建設、運營體制。經過多種方案分析，綜合考慮工程兼有防洪和生態環境等效益，同時考慮建設管理體制的要求，1240億元的工程建設資金通過中央預算撥款、南水北調工程基金和銀團貸款三個渠道進行籌集。

中央預算撥款安排248億元，占工程總投資的20%，作為資本金注入。

通過提高現行城市水價建立南水北調基金，籌集434億元，約占工程總投資的35%。工程建成后，繼續征收南水北調工程基金，用于償還部分銀行貸款本息，以控制水價不超過可承受能力。

利用銀團貸款558億元，約占工程總投資的45%，貸款期限25年（含寬限期）。銀行貸款的本息由水費收入和工程建成后延長征收的基金償還。

以上三種資金籌集方式詳細訴述如下：

（一）中央預算撥款

國家頒布的《水利建設基金籌集和使用管理辦法》規定了地方水利建設基金的來源，包括：①從地方收取的政府性基金和行政事業性收費收入中提取3%；②向企事業單位和個體經營者征收水利建設基金；③從中央對地方成品油價格和稅費改革轉移支付資金中足額安排資金；④從征收的城市維護建設稅種劃出不少于15%的資金。

中共中央、國務院發布的《關于加強水利改革與發展的決定》提出，要建立水利投入穩定增長機制，進一步提高水利建設資金在國家固定資產投資的比重，大幅度增加中央和地方財政專項水利資金，從土地出讓收益中提取10%用于農田水利建設。

（二）南水北調基金

為了順利落實南水北調工程建設資金，針對目前城市供水價格偏低，與用水戶可承受水價之間尚有一定提價空間的實際情況，通過提高城市生活和工業水價，以水價附加的方式建立南水北調基金。南水北調基金征收的范圍為東線和中線工程受水區，涉及京、津以及冀、魯、豫、蘇部分地區的城市。

依據居民可承受水費占家庭可支配收入的2%以及工業用水成本占工業產值的1.5%測算，南水北調工程沿線省（直轄市）城市可承受水價與現行水價間的上調空間約為0.9～2.5元/m?。按水價上調空間的1/3～1/2建立基金，則年平均每立方米提價或水價附加約0.50～0.80元，籌集南水北調基金434億元總體上是可行的。

（三）銀團貸款

南水北調工程作為我國最大的跨流域配置水資源的特大型基礎設施項目，帶有明顯的公益性特點，投資規模大，建設周期長，財務直接收益率低，如何籌集足額資金？在政府財政投入的同時，能否利用市場機制籌集一部分資金？大規模融資能否保證穩定以及能否降低融資成本？這些都是需要重點解決的問題。在國家現行體制下，單個工程一次貸款500多億元，任何單家銀行貸款都有困難。一方面，工程建設要求有穩定的建設資金作為保證，盡可能降低融資成本；另一方面，金融機構必須考慮分散風險，貫徹國家貸款政策。在這種情況下，在工程規劃階段，項目主管部門經過與國內金融結構反復商討，提出了參照國際慣例，采取銀團貸款模式，得到了國內各大金融結構的積極響應。

銀團貸款作為水利建設資金融資的一次新嘗試，項目主管部門和國內金融機構比照當前國際銀團貸款的運作慣例，結合南水北調工程的實際情況，開創性地將銀團融資模式成功應用于南水北調工程銀行貸款實踐中，設計了南水北調工程銀團貸款一攬子計劃，其基本做法為：

（1）根據南水北調工程特點確定貸款條件

南水北調工程投資和貸款規模大，建設周期長，同時工程又具有經營性和公益性并存的經濟特征，貸款條件上應給予一些特殊的政策性支持。一是一次確定貸款規模，按建設進度對資金需求分期提用（在提款期內，經銀團方同意，借款人可以對當年的提款計劃進行調整）；二是貸款期限為25年（含寬限期），以利于平抑水價；三是采取水費收費質押的特殊擔保方式；四是貸款利率在國家規定的基準利率基礎上給予優惠；五是工程需要的臨時貸款（協議簽訂之前的臨時用款）銀團隨時提供，以保證工程建設順利進行。

（2）組建由國家開發銀行牽頭，多家銀行參加的南水北調工程貸款銀團

國家開發銀行作為政策性銀行參與基礎設施建設，體現了國家對基礎設施建設的政策支持。多年來，國家開發銀行一直在我國大型基礎設施建設中發揮著舉足輕重的作用，并積累了豐富的經驗。而南水北調工程作為一項政策性較強的特大型基礎設施項目，正需要國家開發銀行這種在政策、資金、經驗等方面都有明顯優勢的銀行參與，并在銀團中發揮主導作用。由此確定了以國家開發銀行作為牽頭行組建南水北調工程貸款銀團。

貸款銀團由7家銀行組成，國家開發銀行作為牽頭銀行提供213億元，建設銀行提供85億元，中國銀行、中國農業銀行、中國工商銀行各提供60億元，中信實業銀行和上海浦東發展銀行各提供5億元。任何一家參加行不能提供合同規定的貸款額度時，由牽頭行承擔其貸款份額，保證資金供應。在長期貸款的基礎上，因工程建設臨時周轉需要，銀團方同意根據實際情況為借款人安排短期借款，貸款期限最長不超過6個月，且每一貸款年度內任一時點的短期貸款余額不得超過該年度提款計劃總額的10%。

（3）建立聯合工作機制

南水北調工程有4個項目法人，分別負責東線水源、東線干線、中線水源、中線干線工程的建設、運行管理和承擔還貸責任，貸款銀團也由多家銀行組成，為了便于協調，降低融資成本，由國家開發銀行牽頭成立南水北調工程貸款銀團工作小組，工作小組由國家開發銀行及成員銀行派員組成，負責協議談判和銀團的日常工作。項目法人方面，建立了由南水北調工程中線干線建設管理局牽頭、其他3個項目法人參與的南水北調工程項目法人融資工作小組，負責貸款協議的談判。同時，為了南水北調工程銀團貸款的規范運作，按照國際銀團貸款的運作慣例，雙方均聘請了律師團作為雙方談判及處理有關日常事務的法律顧問。

（4）確定代理行，負責處理貸款資金的日常運作

南水北調工程貸款銀團，面對4個項目法人，實際上相當于組建4個分銀團，每個分銀團分別確定一家銀行作為代理行，統一處理貸款業務。代理行由項目法人和牽頭行協商確定，代理行對分銀團或員行負責，即銀團貸款協議簽訂后，由代理行負責貸款的具體發放和管理，如開立專門的賬戶管理貸款資金，根據約定的提款日期或借款人的提款申請，按照協議規定的貸款份額比例，通知銀團各成員行將款項劃到指定賬戶等等。

（5）貸款寬限期和還款期充裕

南水北調東線一期主體工程貸款寬限期為6年，在寬限期內只還貸款利息，寬限期滿后第7年開始還本金和利息；中線一期主體工程貸款寬限期為9年，在寬限期內只還貸款利息，寬限期滿后第10年開始還本金和利息。貸款還款期限為25年，即25年內還清。經銀團方同意，貸款合同項下的貸款還可以再展期一次。寬限期滿后，在本合同約定的貸款期限不變的前提下，經借貸雙方協商一致，可以對年度還款計劃進行調整。

（6）實行利率優惠政策

南水北調工程作為國家基礎設施項目，政府是投資主體，工程本身具有良好的預期收益和較強的償還貸款能力，融資風險相對較低。銀團貸款利率在國家規定的基準利率基礎上適當優惠，提款期內每一筆貸款利率為中國人民銀行公布的金融機構同期同檔次貸款年基準利率下浮8%（政策允許下浮限度為10%），體現了金融結構對國家基礎設施項目的支持。由于貸款周期長達25年，如遇國家實施利率市場化時，將有貸款人與借款人按當時法律、法規的規定另行商定貸款利率，貸款人同意參照相同信用等級客戶的利率標準給予借款人適當優惠，具體事項由貸款人和借款人屆時協商確定。

（7）采取水費收費權質押的擔保措施

按照銀行貸款的要求，貸款必須有擔保或資產抵押，但像南水北調工程這樣的特大型基礎設施項目，由哪個企業擔保都不現實，而工程剛剛開始，也沒有相應的資產可作抵押。鑒于南水北調工程是收取水費來還貸的，經過反復協商，采取了水費收費權質押的特殊擔保措施，妥善解決了銀團貸款中的擔保問題。

水費收費權是指南水北調東、中線工程4個項目法人依法或依據有關規定享有的對南水北調東、中線工程項目下的供水進行收費的權利。主要包括：①依法或依據有關規定享有的對本項目下的供水向有關當事人收取水費的權利；②實際已收取的水費收入；③對應收未收水費收入所享有的收益權和追索權等權利；④在已簽訂的供水合同中所享有的其他權利；⑤上述幾項水費收入與權益產生的違約金、賠償金及其他相關收益。

水費收費權質押是指項目法人（質押人）將依法或依據有關規定享有的水費收費權作為出質標的出質給銀團方（質權人），質權人對此水費收費權享有優先受償權。項目法人按照合同約定在銀團方代理行開立水費收費權質押賬戶，該賬戶用于收取和歸集全部水費收入及其衍生收入，并接受銀團方的監管，該賬戶內的水費收入作為質押標的和借款人償還貸款的擔保。水費收費權質押賬戶內的款項可以用于借款人的建設、運營和維護本項目的日常經營支出，也可以轉往銀團貸款還款專門賬戶用于還款，除此之外借款人不得從該賬戶內支出其他款項。

3 結束語

南水北調工程的中央預算撥款、南水北調工程基金與銀團貸款相結合的三元融資模式成功運用成功，特別是在水利行業首次采用國際上通用的銀團模式融資，不僅為南水北調工程建設提供了長期穩定的信貸資金，為工程建設的順利實施奠定了資金基礎，而且為水利建設項目的融資方式作了有益的探索。

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