在政治與管理之間

許超

摘要：我國行政管理專業發端于政治學專業，直至現在仍體現出強烈的政治學專業特征，這導致行政管理專業的培養內容與培養目標之間呈現較大差異。本文認為行政管理專業應在管理學和政治學之間探尋出一條合適的發展路徑，既要直面我國行政價值未取得共識的顯示，又要以現實公共管理問題為導向，實現我國行政管理專業的良性發展。

關鍵詞：行政管理;政治;管理

中圖分類號：G647 ? ? 文獻標志碼：A ? ? 文章編號：1674-9324（2015）45-0180-02

一、問題的提出：我國行政管理專業的學科屬性模糊

在我國，開始研究行政管理學的是各高校研究所的教師學者。由于各高校各自的歷史背景不同，高校學術背景、學者的學科背景、主持課題項目、研究領域、行政管理專業的課程設置上也出現不同，因此對行政管理學的研究的出發點也就有所不同。

從調查對象來看，行政管理發展主要沿著兩個方向：政治或者管理。學校的學術背景不同，專業發展的側重點不同。如綜合性大學偏向于政治途徑;工科背景的高校偏向于管理途徑。從國家社會科學基金項目課題來看，行政管理課題有的存在于政治學類中，有的存在于管理學類中。本文從統計國家社會科學基金項目課題指南中涉及到行政管理學研究領域的課題在政治學和管理學之間比例來看，表明在2010年-2012年間，行政管理學的發展在政治與管理之間搖擺的特征，如下表。

從此表中可以看出，2010—2012年，行政管理學在管理領域中的比例相當大，出現這樣的情況是由于20世紀90年代中期，國家教育主管部門對我國高等教育的學科專業做了一次較大的調整，新設置了管理學門類以及公共管理一級學科，將原屬于法學門類政治學一級學科的行政學專業（二級學科）歸入公共管理學科之中，并更名為“行政管理”。在國家社會科學基金項目課題指南中出現行政管理學科屬性不明的原因是行政管理學從政治學母胎中脫離出來的，而又歸入到公共管理學科中，研究公共管理領域中系列問題，這樣使行政管理學在發展的過程中始終在政治學和管理學之間搖擺，突出政治學科和管理學科特點。由于政治意識形態對專業的影響很大，行政管理理論和實踐都強調政治性因素，把行政學的研究定位于行政管理職能取向，并把它等同于政治職能，忽視了行政管理的社會管理職能，也就是學科本身的定位不清晰的一個方面。

二、行政管理專業學術屬性模糊的原因分析

（一）實踐對行政管理專業發展提出多重性要求

我國當今出現各類公共管理問題都不是純粹的公共問題，都帶有濃厚的政治背景和政治色彩。難以單純地從管理角度去解決。必須將其置于中國的政治背景下才能得到理解和解決。否則將其單純地看作政治問題或管理問題都難得其要義。如果只考慮政治問題，則會導致問題難以從微觀層面得到解決，依次為導向的行政管理專業也只能培養出一大批“只說不練”的假把式，其解決實際問題的能力就會大打折扣;如果只考慮管理問題，就會導致問題解決思路出現方向性錯誤。在中國這個遠未形成價值共識的時代，還必需一定的政治價值觀作為解決問題的統領性思想。

（二）研究者的多學科背景

不同學者的學科背景對于其研究領域產生很大的影響，他們關注的領域不同，以及需要從不同的學科需求來研究，對于一門學科來說，其發展的動力是學者不斷結合實際探討和研究。美國早期公共行政理論家幾乎都是政治學出身，我國的行政管理學研究者大多數出身于政治學和管理學，還有部分是科班出身，因而其研究的知識背景決定其研究的出發點，從政治學出身的學者傾向于從政治領域來研究和探討行政管理學為政治服務及發展方向，而出身于管理學背景的學者傾向于政府管理過程出現的管理問題需解決的方向尋求研究領域，這就決定了我國行政管理學發展的特點。他們從各自領域出發，主要的研究方法、研究對象、學科定位等出現了不同。通過對研究領域傾向于行政管理學的學者做了學科背景統計分析，發現學者都會利用自己已有的知識理論框架來作為其研究的基礎，這在很大程度上決定了學科研究受學者學科背景的影響。

三、對行政管理專業未來發展的思考

為了積極主動地適應和為社會發展提供科學的理論指導，行政管理學要從自身現有的基礎上突破和發展，才能在回應社會多元發展要求的同時具有自己獨立的特色。

一是要明確行政管理與政治的關系。馬克思明確把行政稱為“國家的組織活動”。行政管理的主體是國家行政機關及其工作人員，行政管理的客體或內容是國家事務，行政管理的基礎是國家權力。行政是政治上層建筑的重要組成部分，行政管理活動是國家意志的貫徹和執行，而國家總是代表某個階級的利益和意志的。行政管理是為實現國家的社會目標和統治階級利益而進行的活動，是階級統治的一種工具。政治學是研究國家的政治組織、政治制度和體制、政治運行機制等，是一門基礎性理論學科。而行政管理學運用政治學的基本理論研究政治組織中行政組織的管理活動及其規律，著重探討政府職能、管理規律和提高政府管理效率，二者之間關系緊密。行政管理活動具有鮮明的政治性，是政治活動的一部分，沒有非政治性的行政管理活動。因此，必須把行政管理的研究置于整個政治關系、政治活動的研究體系之中。

二是要明確行政管理與管理學的關系。行政管理是一種管理活動，但并非所有的管理活動都屬于行政管理。行政管理學是研究行政管理規律的，管理學是研究一般管理規律的，在一定意義上來講，行政管理學是管理學理論在行政管理中的具體運用，具有特定意義的管理。中國是社會主義制度，社會性質與制度決定了國家的性質和制度，這是從馬克思主義理論中理解的，也是中國行政管理學研究出發的基礎。理解中國社會主義市場經濟強調經濟的社會形態，不能僅僅從經濟的社會形態來分析中國的社會現實，還要從政治的社會形態及與經濟的社會形態的關系中審視人的生存關系。從社會主義中國的社會發展史來看，我們要把革命的社會主義推進到建設社會主義的道路上來。行政管理就是關于公共事務的管理，也就是公共利益的實現，或者是公共利益最大化的管理，而公共利益的實現又沒法從政治的視角脫離;從中國的現實來看，因利益的多元追求，從規范上為公共利益進行界定也是難題，因此還是從公共利益生產上進行界定比較合理，公共事務的管理，以公共利益最大化為目的，也就是政治和管理在公共事務上不能分離的。

在政治體制與經濟體制不相適應的矛盾日益突出的情況下，行政體制的改革提上了議事日程。行政體制改革提出的目的就在于及時適應經濟體制改革的需求并進而帶動政治體制改革。在現階段，行政體制改革的主要任務應是克服各種改革阻力，通過結構性的職能轉換，有效地適應經濟發展的新情況。1992年黨的十四大提出了行政體制改革的歷史任務，明確了經濟體制、政治體制和行政體制三大體制改革的思路。其中行政體制改革既是經濟體制改革的必然結果，又是政治體制改革的必要先導，既是經濟體制改革深入進行的客觀要求，又是政治體制改革逐步推進的直接動力。作為行政管理學研究的行政管理體制改革，在不同程度上涉及到政治體制改革內容和方法。

在管理學領域中面臨的任務是從行政管理客體出發，即公共事務，包括非政府公共部門、公共產品、公共資源等，加上如今信息技術沖擊，政府管理的方法、技術、效率、價值取向問題，日益受到政府官員、學者、高校的關注，他們從不同的研究途徑去研究，這一時期西方的新公共管理理論受到歡迎。在現代社會，信息技術的迅猛發展使得公共部門面臨的環境正在變得更加不確定。不可預測的突變在整個社會中會隨時發生并引發混亂和危機。這些就要求政府管理必需采用先進的管理技術、方法、方式，而管理學理論中提供了相關的技術，在企業管理中已經得到的成就已經證明其有效性。在新公共管理主義的推動下，作為一種新的管理途徑或思維方式，先進的管理技術越來越受到公共管理者的重視。事實證明，在我國，管理途徑是行政管理學研究不可或缺的一種學科取向。

在中國行政問題的探索和研究中，諸如公共危機管理、績效管理、大部制、行政三分制、公共服務均等化等當前中國行政領域中的熱點或焦點問題，仍然需要進行認真的學術性反思和創新：這些能夠解決什么問題？我們真正的問題在哪里？這些問題產生的原因和癥結在哪里？如何才能解決這些問題？我們需要發掘和面對的是這些問題。在這樣的背景下，當前我國行政管理學面臨的選擇是：應該融合政治學與管理學來發展行政管理學，這是我國行政管理專業回應21世紀我國社會發展的現實情況必須要選擇的學科取向。如果只取管理主義的途徑無疑是步科學邏輯的后塵，如“新瓶裝舊藥”，所以必定以民主價值的優先性為前提，才能使行政管理學的發展在中國取得“合法身份”。同時社會事務的各個方面，還要求行政管理學跨學科創新，研究目前我國政府需要解決的社會問題以及需要的學科理論知識，政府的管理面對的是全社會的公共事務，涉及社會生活的各方面，與此相對應，研究行政管理學需要具備多學科的相關知識，要求行政管理學跨學科創新，在有自己的研究對象和范圍的前提條件下，綜合運用其他學科理論給學科發展注入活力。