臺灣高等教育面臨的挑戰與應對措施

楊川林

摘 ? 要：當前，臺灣的大學正面臨著嚴峻的挑戰，少子化浪潮來襲、全球性的產業競爭、教育產業日漸成型、終身學習蔚然成風等都影響著臺灣地區高等教育的發展。文章旨在探討臺灣地區有關高等教育的政策、高等教育面臨的挑戰以及發展的趨勢。

關鍵詞：大學;全球化;高等教育;教育產業化

近年來，臺灣高等教育的發展已與過去精英教育時代“僧多粥少”的境況大不相同。2014年，大學入學指定科目考試錄取率高達99.1%。2015年，雖有最低錄取標準的限制，但錄取率仍很高。如果沒有最低錄取標準的限制，百分之百的大學錄取率亦有可能。在以下幾項重要高等教育政策主導之下，如今臺灣已成為世界大學密度最高的地區之一。[1]

一、促進大學蓬勃發展的重要政策

（一）鼓勵籌設私立專科學校

為使臺灣經濟由勞動密集產業為主的形態轉型為技術密集型產業，20世紀60年代在大力推進中等職業教育發展之后，政府鼓勵私人設立專科學校。一時之間，臺灣私立專科學校的籌設蔚起。20世紀70年代，因私人創辦者財力不足、私立學校管理制度不健全、新設私立專科學校弊病叢生等，臺灣政府全面凍結私立學校的創設。

鑒于社會對于高等教育的期盼，在創建私立學校被凍結了十幾年之后，臺灣于1985 年公布了《開放新設私立學校處理要點》，再度允許民間籌設工學院、醫學院、技術學院、二專及五專學校。此后，制定《鼓勵新設私立學校處理要點》，推出各項鼓勵措施[2]，包括設立校用地變更的協調機制，承租公有土地的協調機制，校舍建筑經費可以通過貸款方式籌措，對在尚未設置大專院校的縣市設置大專院校者發放一定的開辦費、相關教學補助等。自此，臺灣私立學校的創設又進入一個高潮。

（二）租用公營事業土地籌設私立學校

臺灣地區地少人多，籌措創設學校資金尚非難事，土地取得才是大問題。早期，設立學院需有15公頃土地，專科學校亦需10公頃土地，尋覓學校用地大為不易。為鼓勵私人辦學，臺灣政府適時公布了《私立學校申請租用經濟部門所屬‘國營事業土地及設定地上權審核作業處理要點》[3]，允許個人租用公營土地。學校用地問題解決之后，臺灣私立學校有如雨后春筍般紛紛設立。

（三）專科學校改制技術學院、科技大學

臺灣地區高校擴增的最重要因素是專科學校改制技術學院、科技大學政策的實施。1986 年，臺灣有77 所專科學校，其中包括9 所師范專科學校。在提升師資水平的政策下，師范專科學校首先改制為師范學院。隨后為提升技術人力素質，專科學校紛紛改制為技術學院、科技大學。如今，臺灣專科學校僅剩15 所，其中，部分護理專科學校由護理職業學校改制而成，1/3 以上大學由專科學校改制而成。[4]

二、當前高等教育面臨的挑戰

近年，雖然臺灣高等教育蓬勃發展，學校數目快速增加且學生人數突飛猛進，但面臨臺灣社會的快速轉型，即高等教育所處的社會環境與過去資源短缺、入學機會不足、升學壓力沉重的狀況已有顯著差異，尤其是以下六項社會變革對臺灣高等教育的沖擊最大。

（一）普及化與多樣化：高供應、低滿意度

為緩解升學壓力，滿足學生接受高等教育的期盼和民眾終身學習的需求，新高等院校積極籌設，專科學校改制為技術學院、科技大學，原有高等院校大量擴招，使得臺灣高等教育早已跨過普及化的門檻。雖然高等教育機構大量擴增，但是學生的單位教育資源逐年下降。高等教育入學機會雖大量增加，但學生、家長、社會的滿意度逐年下降。

（二）學術自由與大學自主：高自由、低自制

伴隨著《大學有關規定》的頒布，大學獲得更多的辦學自主權，大學內部治理也發生著顯著變化。但由于法制的寬松，也帶來了一系列問題，比如學校內部太過自由就會缺少自我約束，教授過分重視科學研究輕視教學容易導致學生的質量下降，社會對此已經提出了嚴厲的批評。近年來，《大學有關規定》再次修訂，該文件明確提出對大學的質量評估以及教師職業考核，主要是為了彌補大學自治不足。

（三）少子化浪潮沖擊：高錄取率、低報到率

過去，因為學校數目不多，容納量不大，學生升學壓力巨大，身心健康亦受到嚴重影響，正常教學受到嚴重擠壓。因此，民眾熱切期盼廣設高中與大學。近年隨著臺灣出生率逐年大幅下降，各教育階段均受到少子化現象沖擊，大專校院生源不足的現象凸顯。臺灣部分非城市區的新設私立高等校院招生嚴重不足，學生報到率嚴重偏低。[5]

（四）嚴格的績效要求：校務評鑒、教師評鑒與退場機制

在高競爭、少資源的情況下，再加上少子化的沖擊，臺灣的大學錄取率雖高，但學生報到率偏低，且導致高供應、低滿意度的結果，政府受到前所未有的壓力。因此，《大學有關規定》再度被修訂，校務評鑒、教師評鑒獲得法律保障并開始實施，“退場機制”亦蓄勢待發，高等校院、教師的壓力較大。[6]

（五）產學合作需求日益增加：產學合作、創造雙贏

隨著全球化競爭加劇，產業的競爭不再僅是知識的競爭，更是創新、創造的競爭。因此，大學固然需要繼續追求真理、創造知識，更需協助產業界將大學的知識和技術優勢轉化為生產力、競爭力，而大學畢業生更需要產業界提供就業的機會，大學與產業界的合作日益密切。

（六）國際化與全球化：全球指標、世界評比

經濟全球化的發展已將大學帶入國際化、全球化浪潮中，而由臺灣教育主管部門推動的“學術卓越發展計劃”“發展國際一流大學及頂尖研究中心計劃”更將大學帶入追求學術卓越、展開全球競爭的浪潮中，使其不僅與境外學校競逐名師、學生、資源，更追求全球評比、國際排名。[7]

三、應對措施

（一）廣開財源，有效經營

為在日益激烈的競爭中追求卓越，臺灣的大學所耗費的經費不斷增長，政府經費無法滿足大學經營的龐大需求。因此，臺灣的大學資源日漸捉襟見肘，經營效率也逐漸為各界所批評。

在開源方面，收入多元化是各大學普遍采取的措施。學校募款仍然成效不明顯;產學合作在政府的大力協助下已逐漸見到成效;《政府采購有關規定》公布實施后，各大學可通過公開競爭獲得財政支持。校企合作、校辦企業、基金運作是大學未來最重要的收入來源。然而，校企合作及校辦企業的觀念在臺灣仍處于萌芽階段，需等待法律的松綁與觀念的更新。基金的運作應是大學收入的重要來源。以美國為例，據美國《高等教育紀事報》及《慈善紀事報》報導，2014 年，哈佛大學將教育捐贈款轉投資后所取得的市值高達258.5 億美元（折合新臺幣約5832 億元），耶魯大學的投資收益率高達22.3%[8]。借鑒美國的經驗，臺灣政府應在法令上松綁，讓各大學的基金可以進行更有效的操作，而各大學也可聘請更多理財專家專心于基金的運作，為學校賺取更多經費。

有效掌控學生單位成本，以企業經營的方式經營學校，是將學校有限經費有效運用的方法，也是提升效率、回應績效要求的重要策略。另外，教育產業化，與其他大學的聯盟、合作、整并等策略，都是大學廣征財源、有效經營的必要措施。

（二）大學治理的自主與他律的競逐

威權時代，大學雖為學術機構，但自由空間有限，講學的幅度亦受到限制。隨著威權時代的結束，以及“大學自主、教授治校、學生自治”思潮的引進，大學治理受到極大沖擊。1987 年5月，原臺灣大學教授聯誼會的部分教授組成大學教育改革促進會，共同為《大學有關規定》的修正而努力。歷經數年，《大學有關規定》在1994 年1月公布施行，促進了臺灣教育的松綁，使臺灣的大學自治邁上新的征程，也對各級教育自由、開放地發展產生了催化作用。《大學有關規定》的第1條規定[9]，“大學以研究學術、培育人才、提升文化、服務社會、促進臺灣發展為宗旨。大學應受學術自由的保障，并在法律規定范圍內享有自治權。”

《大學有關規定》對大學自治權的規范是一種宣示而非實質的授予。《大學有關規定》修正、實施后，大學并未法人化，法律的定位并未改變，臺灣私立大學屬于社會公益的財團法人，公立大學雖享有部分自主人格權，但仍是教育主管部門附屬的“公營造物”。因此，《大學有關規定》的修訂工作再次啟動，期盼公立大學能夠法人化，真正獨立，真正享有“大學自主、教授治校、學生自治”的權利。由于“公法人”的概念在臺灣仍然薄弱，相關的法治基礎亦未臻完備，再加上各界對“行政法人”仍有疑慮，《行政法人有關規定》在“立法院”遲遲未能通過，導致大學法人化的條文未能完成法制程序，仍懸而未決。

（三）高等教育產出的質量保障

近年來，臺灣各大學對質量保障均有相當的共識，也運用各種策略以保障學校產出的知識、人才與服務的品質與數量。綜觀其質量保障策略，大多從輸入、過程、產出，以及制度方面著手。在輸入的品質把控方面，各大學大多從學生、教師、資源等方面著力。在招生方面，除了由教育主管部門推動的多元入學方案之外，各大學也積極運用各種策略以求招到足額的學生，進而招收優秀學生。在臺灣，大學在大一、大二年級不分系，以學院為單位進行招生，大學部優秀學生可以直升研究所。設置授予學位的跨領域學程或授予學位的遠距教學、在職教育、終身回流教育，與國外大學合辦雙聯學位，提供高額獎助學金，面向國際招生等策略，都為各大學所采用。近年來，兩岸關系逐漸改善，臺灣除了承認大陸學歷外，大陸學生赴臺灣求學也成為焦點。大陸優秀學生赴臺灣學習對臺灣本地學生有激勵作用。

教師品質的提升也是教育質量保障的重要因素。在“教學卓越計劃”的引導下，臺灣各校不僅建置教學支援系統，而且舉辦教師教學專業研習，以提升教師教學能力。另外，在教師的升等①方面，除力行“去職”的策略，各大學還強力要求教師有良好的研究成果，且都制定了兼顧教學、研究、服務的教師評鑒制度。部分大學甚至制定了“升等或去職”規范，規定教師必須在一定年限內升等，否則必須離職。也有學校制定了必須與產業界合作的規定，產學計劃是教師續聘的重要指標，再加上嚴謹的優良教師選拔、獎勵制度，使大學教師的教學品質獲得了大幅度提升。此外，臺灣的大學近年來盛行聘請學術、實務杰出的人士到校擔任講座教授，對教師品質的提升亦有一定的積極影響，但在聘用外國師資以及世界級名師到校講學部分仍有繼續改善的空間。

（四）高等教育產業化

產學合作是“產業知識化”最基本的型態。在知識經濟時代，產業競爭力來自新高科技研發、產業知識化以及知識價值化，知識力成為國家的核心競爭力。知識力包括創新力、研發能力、學習力、知識管理能力、執行力等，其中創新力是知識力的核心要素。大學協助產業脫離傳統的型態，發展知識本位的產業。產業發展的主要根源不再是土地、人力、資金、經營者的理念，而是知識與人才。大學將學校研發的知識變成產業競爭的主要動力。此外，培育具備專業知識的人才、提升產業的競爭力，亦是大學重要的功能。大學與企業界成為合作伙伴，大學為企業提供研發成果、專業人才，企業為大學提供研究議題、經費、訓練機會，兩者達成共贏。

在教育產業化理念下，學校的經營必須與臺灣經濟發展及產業的創新建立緊密的伙伴關系。因此，大學應延聘具有工作實務經驗及技術證照的教師，以利于技術開發與實用人才培育。在知識研發方面，除基礎研究之外，高校亦應強調應用型研究與技術開發，設立各類技術研發中心及育成中心，協助技術轉移、技術轉介，或自國外引進新技術，協助新技術移轉與產業化。在人才培育方面，以培育具有創新能力的實用人才，提供進修、回流教育，提升產業人力素質。教育日漸普及，政府教育資源難以為繼，需注入更多民間資源、活力。此外，教育市場需求日漸擴大，現行教育體制無法有效地提供能夠滿足消費者所需要的教育服務，社會需要更有效率的替代品。當前的大學規模日益擴大，所需資源日益增多，需要更有效率的經營。因此，將教育當作一種產業來經營是當今新趨勢，事實上也是教育的創新。臺灣加入世界貿易組織，促使教育市場開放，間接促成了教育產業的成型。

注釋：

①教師的升等，即教師的晉升。

參考文獻：

[1]蘇彩霞.臺灣的大專校院密度，世界第一[N].臺灣日報，2014，12（25）：2 .

[2]臺灣教育主管部門.檢附“鼓勵新設私立學校處理要點”[EB/OL].http：//www.edu.tw/content.aspx？site_content_sn=5621，2009-10 -30.

[3]臺灣教育主管部門統計處.大專院校數統計[EB/OL].http：//www.edu.tw/statistics/index.aspx，2009-09-05.

[4]林志成.全美第一哈佛大學轉投資賺8000 億[N].中國時報，2015，05（09）：C8.

[5][9]“法務部”.大學有關規定[EB/OL].http：//law.moj.gov.tw/Scripts/Query4B.asp？FullDoc&Lcode=H0030001， 2007-01 -03.

[6]陳麗玉.競值架構對我國高等教育評鑒國際化指標織啟示[J].教育行政與評估學刊，2014（3）：1-18.

[7]楊朝祥.宏觀規劃，全面提升高教品質[R].臺北市：“國家”政策研究基金會，2013.

[8]蘇彩足.“推動大專院校國際化計劃”政策建議書結案報告[R].臺北市：“行政院”研究發展考核委員會，2012.

編輯 吳婷 ? 校對 朱婷婷