加快我國新型城鎮化建設的對策研究

李剛

摘 要：建設新型城鎮化是黨在新的歷史條件下，對我國城鎮化建設規律高度把握基礎上提出的新使命。受各方面因素的制約，目前我國城鎮化的質量不能滿足經濟社會發展的要求。文章在總結我國城鎮化建設的成績和問題基礎上，深入剖析制約新型城鎮化建設的瓶頸，提出加快我國新型城鎮化建設的相關對策。

關鍵詞：新型城鎮化 發展現狀 制約因素 經驗分析 對策建議

中圖分類號：F292 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）12-066-03

當前，我國正處于推動城鎮化轉型，構建新型城鎮化的重要機遇期。面對新常態下國內經濟增長壓力逐步加大，在調結構、促轉型中尋找新的經濟增長點顯得越來越迫切。放眼未來，隨著我國城鎮化建設體制機制的逐步完善，新型城鎮化必將成為推動我國經濟社會健康平穩發展的新增長極。

一、背景及意義

1.背景。改革開放以來，我國城鎮化的建設取得了不俗的成績，城市面積和城鎮化率都有了質的飛躍。2014年，城鎮化率高達54.77%。但是，單純數字上的成績也帶來了一系列的問題，以人為本的理念沒有得到充分的體現，城鎮化帶來的紅利未能完全惠及到社會大眾，廣大農民工不能充分享受到平等的公共服務。如果考慮戶籍因素，當前我國實際城鎮化率僅30%多。為促進我國城鎮化健康、科學、可持續的發展，推進城鎮化的提質增效，加快我國城鎮化紅利的釋放，使城鎮化成為經濟社會轉型的重要引擎，黨的十八大提出“新型城鎮化”的概念，隨后的中央經濟工作會議把加快新型城鎮化建設作為重要任務，進行了具體的安排部署。目前，新型城鎮化建設已經成為城鎮化發展的必然趨勢和根本要求，要加快走出一條集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路。

2.意義。城鎮化是工業化發展到一定階段的必然產物，是我國培育新的經濟增長點的重要抓手，“十三五”乃至更長一段時期內，加快推進我國新型城鎮化的建設對解決城鄉二元結構，促進經濟社會健康持續發展具有重要的現實意義和戰略意義。

（1）城鎮化的進程有著客觀的規律性，是工業化和現代化發展的必然趨勢。新常態下加快推進新型城鎮化的建設，是拉動內需，培育新的經濟增長點，保持經濟中高速增長和調結構促轉型的重要抓手。由于長期以來，我國城鎮化發展比較落后，城市基礎設施的投入欠賬多，與工業化發展不協調，提供公共服務的能力和水平較低，難以滿足社會需求。新型城鎮化的推進必然會帶來大量的基礎設施投入，這恰恰就是經濟增長的重要推動力。因此，新型城鎮化建設有利于我國經濟社會保持健康穩定的發展。

（2）新型城鎮化建設是有效解決城鄉二元結構的重要途徑。當前，我國城鄉居民收入間的差距仍然較大，廣大農村地區的衣食住行條件依然較差，迫切需要城市的“先富”發揮更好的帶動作用。隨著新型城鎮化建設的推進，城鎮范圍的逐步擴大，可以促進符合條件的廣大農村地區在實現地域城鎮化的同時，吸納更多的農村富余勞動力實現市民化。

（3）新型城鎮化是貫徹統籌發展理念的重要體現。長期以來，我國經濟發展在很大程度上依賴工業化，未能實現新型工業化、城鎮化、信息化和農業現代化的有效融合。協調發展是十八屆五中全會提出的五大發展理念之一，加快新型城鎮化的建設，有利于實現四化的協調發展，相互促進。

二、相關概念

謀劃新型城鎮化建設的對策及建議，首先要正確把握城鎮化和新型城鎮化的概念，充分理解潛在的內涵和特征。

1.什么是城鎮化。正確理解城鎮化的概念，應該從城市化與城鎮化的區別、城鎮化的主要特點、城鎮化水平的衡量標準三個方面來重點把握。

首先，城鎮化包含的范圍要比城市化更高。城鎮化在涵蓋城市化的基礎上，重點突出了中心鎮和中心城市，體現了更大的包容性，是社會主義制度下城鄉統籌發展的內在要求。當前，城鎮化的產生主要是因為在工業化的進程中，產生了大量的農業轉移人口，這部分農業轉移人口逐步實現市民化的過程，最終真正融入到城市的生產、生活中。其次，從字面意思理解，城鎮化就是指城鎮的形成和產生，就是農村人口轉變為城鎮人口，就是從事第一產業的人轉向從事第二、第三產業，就是第一產業逐步萎縮，第二、第三產業逐步壯大，就是公共服務在城鄉間逐步公平，就是以城市的先富逐步帶動農村的共同富裕。最后，城鎮化水平通常用城鎮人口比重、建成區面積等來衡量。目前，我國城鎮化水平雖然較高，但是人的城鎮化較低，城鎮化的實際水平依然偏低。

2.對新型城鎮化的理解。新型城鎮化是與傳統城鎮化相對應的，對新型城鎮化概念的理解應該在“新”字上面重點把握。

（1）新型城鎮化的提出。新型城鎮化概念的提出是個漫長的探索過程，體現了對城鎮化內涵認識的不斷提升。歷經了從城市化到城鎮化再到新型城鎮化的階段，是對城市化和城鎮化概念的繼承和發展，是對中國特色國情的更高層次把握。

（2）新型城鎮化的內涵。一是新型城鎮化要體現以人為本的理念。與傳統的城鎮化不同，新型城鎮化在注重城市規模擴張和城鎮化率提高的基礎上，更加注重城鎮公共服務體系、文化建設等軟實力上。不僅要促進農業人口向城鎮轉移，更要注重轉以后的生產、生活環境。同時，確保農村土地的價值最大化，經濟效益最大化。二是新型城鎮化的建設要有足夠的產業作為支撐。三次產業在不同的層面上，發揮著各自對城鎮化的促進作用。第一產業是城鎮化建設的基礎，第二產業的大發展的直接產物便是是城鎮化的快速建設，第三產業對城鎮化建設起著積極的促進作用。現代農業的大發展，直接造就了大量的農村剩余勞動力，也就是所謂的農業轉移人口。第二產業和服務業的繁榮發展，直接造就了大量的工作機會，使得農業轉移人口得以在城市安身立業。三是新型城鎮化必須更加注重提高自身質量。決不能一味追求高規模的城鎮化，要在城市擴張的同時，最大限度地保護生態、保護環境，走資源節約型、生態友好型、綠色低碳型的城鎮化發展道路，著力解決重點領域的民生問題，健全社會保障體系，改善人居環境，正確引導形成寬容、和諧的社會氛圍，幫助廣大農業轉移人口形成市民的世界觀、人生觀、價值觀，推動農業人口在城市快速提升自身素質，真真正正成為市民。四是新型城鎮化的建設必須穩妥推進。城鎮化的建設有著自身的特殊規律，是經濟社會發展的必然產物和必要過程。因此，新型城鎮化的建設要在認識規律、把握規律的基礎上穩妥有序推進。五是新型城鎮化必須彰顯地域特色。要結合當地的不同自然風光、民俗風情、功能定位等特點，切實彰顯本地特色，避免產生千篇一律的城鎮化模式。

（3）新型城鎮化的特點。與傳統城鎮化相比，新型城鎮化在根本目的、基本要求、基礎動力、重要任務、支撐條件、必備要素等方面有著新的特點。一是讓更多的農村人口實現市民化，到城市生產、生活，享受城市化帶來的各項紅利，是新型城鎮化建設的根本目的。二是科學規劃、合理布局，集約高效發展是新型城鎮化建設的基本要求。三是結合當地的資源稟賦、比較優勢，發展高效的產業作為支撐，是新型城鎮化建設的基礎動力。四是解決城鄉二元結構問題，推動基本公共服務均等化，逐步縮小城鄉收入差距，是新型城鎮化建設的重要任務。五是綠色、低碳、安全的生態環境，經濟與生態的互利互贏是新型城鎮化建設的支撐條件。六是濃厚的地域文化、個性化的城市建設是新型城鎮化建設的必備要素。

三、我國城鎮化發展的現狀

改革開放以來，我國在總結國外城鎮化建設經驗教訓的基礎上，積極探索符合我國基本國情的城鎮化建設道路，城鎮化的建設取得了不俗的成績。但是，新型城鎮化的建設是一項系統工程，當前我國城鎮化建設依然存在不少的問題，水平不高是最大的短板。

1.取得的成效。我國城鎮化的推進過程與工業化的發展階段緊密相關，總體來看，隨著工業化的不斷推進，城鎮化的發展大致經歷了三個階段：新中國成立——改革開放——21世紀，取得了不俗的成績。主要體現在以下幾個方面：

（1）步伐越來越快。據國家統計數據顯示，2014年我國城鎮人口達到74915.5萬人，城鎮化率達到54.77%。城鎮化的規模有了質的飛躍，比本世紀初提高了18.6個百分點，年均增長3%（見表1）。

（2）與工業化步伐逐步協調。城鎮化的產生是工業化直接推動的產物，隨著工業化的不斷推進，會帶動居民就業機會不斷擴大、收入水平逐步提高，農村土地利用方式不斷轉變，進而推動農村地區不斷城市化、廣大農民不斷市民化，直接推動城鎮化率的不斷提高。長期以來，我國城鎮化的欠賬較多，與工業化水平相比有些滯后。但是，隨著我國工業化、城鎮化良性互動機制的逐步形成，近年來，城鎮化與工業化的步伐呈現逐步協調的趨勢。

（3）開放型城鎮體系逐步建立。近年來，我國加大開放型城鎮體系建設力度，以區域協同發展的理念重點構建了京津冀、長三角、珠三角、環渤海等城市群，同時形成了東北地區、中原地區、長江中游、成渝地區、關中平原等城市群。特別是近期加大京津冀地區的協同發展，必將成為引領我國區域協同發展的示范。

（4）人口流動愈發頻繁。在城鎮化建設的過程中，隨著各種相關體制機制的不斷完善，農業轉移人口市民化的步伐越來越暢通，人口流動的規模和頻率上升的勁頭愈發強勁。特別是東部沿海城市成為我國吸納流動人口的主要地區，推進了我國城鎮化的總體進程。

（5）城鎮人居環境日益改善。隨著我國城鎮化的不斷推進，擴容提質對城市的發展顯得愈發重要。主要表現在建成區的面積不斷拓展，配套的各類市政設施逐步完善，城市的綜合承載能力和服務水平顯著提升，人居環境日益改善。2014年，我國設市城市數量達到653個，城市城區戶籍人口3.86億人，建成區面積達到4.98萬平方公里（見表2）。

總之，當前我國城鎮化的進程愈來愈快，城鎮化的數量和質量都在不斷提升。與國外同期水平相比，我國城鎮化推進的速度占據絕對的優勢，新型城鎮化越來越成為新常態下我國經濟轉型提質的重要推動力。

2.存在的問題。雖然我國城鎮化取得了不俗的成績，但是，與國外相比、與當今社會的現實要求相比，質量不高依然是當前我國城鎮化建設的突出短板，城鎮化的轉型提質已迫在眉睫。集中體現在以下幾點：

（1）發展不均衡。大型、特大型城市發展速度遠遠高于中小城市，在大型基礎設施、城市管理水平、公共服務水平、城市建設水平、城市輻射能力等方面都存在較大的差距。

（2）人的城鎮化比較滯后。受城鄉二元戶籍制度、政府財力不足、農業轉移人口自身素質不高等因素的制約，長期以來我國農業轉移人口市民化渠道不暢通，大多數人雖然實現了地域上的城鎮化，但戶籍城鎮化水平依然不高。

（3）城鎮化的可持續能力不足。良性、健康、可持續的城鎮化需要一定的產業體系來支撐，這恰恰是目前我國主要依靠資源粗放式利用的城鎮化所欠缺的。

（4）總體上處于城鎮化的初級階段。東部地區城鎮化發展水平高，中西部發展不足，總體尚處于城鎮化的初級階段。

（5）對文物、遺址破壞較大。一段時期內，部分城市為了盲目追求數量上的規模城鎮化，往往在城市建設、城市擴張過程中缺乏對重要歷史文物、歷史遺址保護的考慮，造成了不可恢復的破壞。

四、新型城鎮化建設的制約因素

全面分析、準確把握關鍵制約因素，是謀劃促進新型城鎮化建設對策及建議的前提。當前制約我國新型城鎮化建設的因素眾多，除了一些客觀條件外，更多的是體制機制問題。

1.觀念上的制約。我國是一個傳統農業大國，這是不可回避的基本國情。長期以來，廣大農村人口對農村土地有著獨特的情懷，習慣于農村的生活、生產方式，對現有的生活狀態比較滿意，不遠改變既有的生活模式。對現代都市的生活感到陌生和彷徨，甚至對城鎮化和現代產業持排斥的心態，主觀上缺乏市民化的積極性。另外，多數地方政府潛意識地認為城鎮化就是城市在空間上的擴張和在硬件設施上的建設，導致大量的造城、拆城——再造城等運動盛極一時，披著城鎮化的外衣，大肆開展城市建設。從某種程度上說，房地產市場的潛在泡沫是這一觀念在實踐層面的產物。

2.體制機制原因。體制機制問題是制約新型城鎮化建設的最重要因素之一。首先，我國現有的城鎮管理體制具有嚴格的行政等級色彩。在我國城鎮化的進程中，市場的推動力很小，更多地是依靠政府的主導行為。地方政府間嚴格的行政等級造就了城鎮發展體系的嚴重失衡。相比小城市而言，大城市有著更多的規劃權、決策權，有著更多的土地、資金、人才等資源，在吸收外來務工人員方面有著更大的優勢，而小城市更多的是執行權，直接導致城鎮發展體系的嚴重失衡。

3.資源投入依賴。首先，城鎮化的建設需要大量的基礎設施投入、社會保障的投入、公共服務支出等，歸根結底是資金的投入，是對政府財力的考驗，是對政府融資能力的比拼，是對地方資本市場發展的驗證。農業轉移人口市民化需要“轉出、留住、發展”三個環節的有效銜接。“轉出環節”要求政府推進農業轉移人口市民化不能以農民失地為代價，要求農村土地增值收益按比例分配，提高農業轉移人口市民化的能力。“留住環節”需要政府提高公共服務供給能力和水平，提高社會保障能力和水平，要在更大程度上增加財政支出。“發展環節”要求政府通過各項政策措施提高農業轉移人口綜合素質，以便形成長期穩定的工作狀態。其次，資源環境約束日益加大。長期以來，我國城市建設造成的資源環境欠賬較多，并且新常態下的資源環境約束將會空前加大，新舊欠賬疊加一起，導致新型城鎮化建設的資源約束日益加大。

4.推進模式依賴制約。多年來的“城鄉割裂、城鄉二元”導致我國城鎮化的建設在很大程度上是依靠廉價的土地、勞動力，和對生態環境的嚴重破壞，忽略了以人為本理念的貫徹。

從以上分析可以看出，新型城鎮化建設的制約因素既有客觀的，又有其他方面的原因。但最重要的原因是體制機制問題，只有突破體制機制障礙，才能在更大程度上實現新型城鎮化的健康、協調、可持續發展。

五、國外相關經驗分析

對世界主要國家城市化實現路徑整理分析發現，對我國有以下幾點啟示。

1.第一產業是城市化發展的基礎和前提。第一產業是國民經濟和社會發展的重要基礎，離開第一產業的大發展，城鎮化就失去了依托。第一產業的基礎作用體現在幾個方面。一是，第一產業的產品是二、三產業從業人員生存的必須品，離開第一產業的繁榮發展，離開第一產業大量的剩余產品，難以支撐大規模的城市二、三產業人口擴張，城市的擴張更無從談起。二是，第一產業的發展為作為城市化重要推動力的工業化提供必要的生產資料。三是，第一產業的集約高效發展，會造就大量的農業轉移人口，而這部分人口恰恰是城市擴張中二、三產業從業人員的主要來源。最后，從第一產業中解放出來的土地資源是城鎮化發展的最重要的載體。

由此可見，城鎮化的快速推進必須以第一產業的大力發展為前提，離開第一產業的城鎮化是扭曲的、不可持續的城鎮化。這一點在發達國家城市化的進程中得到了很好的實踐印證，他們在推動城市化之前，普遍實現了農業化的優先大發展。

2.第二產業的規模化、集群化發展，是城市化發展的必要支撐。發達國家的城市化歷程很好地詮釋了工業化程度的高低，以及由此體現的經濟發展水平，直接決定了城市化水平的高低。不僅高度的工業化需要產業的集群發展，城市化也需要分工明晰的產業集群作為支撐。反過來，高度的城市化對工業化也起著重要的推動作用。離開了工業化，城市化便缺少了支撐，離開了城市化，工業化便缺乏了動力。

3.城市化需要以市場作為主導。高度的城市化需要高效率的生產要素流動，而市場恰恰是資源配置的最好手段。在市場化條件下，健全的激勵機制會使生產要素以最快的速度從低效率的農村流向高效率的城市。城市化的推進必須以市場為主導，健全市場經濟體制，這樣的城市化才是最有效率的城市化。這一點在發達國家也得到檢驗，高度城市化的發達國家基本都是市場經濟體制最成熟的國家。

4.要更好地發揮政府的宏觀調控功能。在市場調節失靈的領域要發揮好政府的宏觀調控功能，政府要確保對城鎮化建設一盤棋的駕馭能力。在城市基礎設施、就業教育醫療等公共服務領域加大投入力度，要對城鎮化建設過程中的各類外部不經濟行為加強管控，對外部經濟行為要適當獎勵。

5.城市化進程中還應注意統籌協調。城市化不僅包含大城市，中小城市和中心鎮也是城市化的重要組成部分。人員過度向大城市集中的城市化，會帶來很多的弊端，會給大城市帶來一系列的壓力和問題，更嚴重的還會帶來生存環境惡化、社會治安惡化、地價居高不下等“城市病”。因此，城市化的推進中，必須統籌協調發展各類城市，強化中小城市、中心鎮的作用，引導部分群體向其集中。

六、推進新型城鎮化建設的對策及建議

新型城鎮化的建設是一個漫長的過程，是一項復雜的系統工程，需要全社會的共同參與，需要全面深化改革來破除各類體制機制障礙。為加快我國新型城鎮化建設步伐，提出以下幾點建議。

1.要大力推動戶籍制度改革，破除城鄉二元戶籍制度，減少農業轉移人口市民化的障礙。堅持以人為本的理念，以最終實現人的城鎮化為根本要求。適時解決符合條件的城鎮務工人員的戶籍問題，將其真正納入城鎮人口群體。加快城鎮二、三產業的發展，為農業轉移人口提供更多的就業機會。要大力發展第二產業，逐步形成高度的產業集聚集群，要重點提高第三產業吸納就業的能力。要加大財政投入，提高公共服務供給的能力和水平，最大程度上滿足農業轉移人口的多樣化需求，要避免農業轉移人口返流鄉村。

2.把中小城市和中心鎮作為推進新型城鎮化建設的重要抓手，切實發揮其在吸納一般農業轉移人口，緩解大城市壓力的功能。當前，我國東部地區的新型城鎮化建設水平已經達到一定的高度，各種承載能力已日益飽和，未來要重點發揮其輻射帶動能力，加快產業的分工，能轉移的要加快向中西部地區轉移，形成中西部地區的新增長點。同時，要逐步放寬小城市的落戶條件。

3.加快支撐產業的培育。要結合資源稟賦、產業基礎、交通區位等優勢，大力發展優勢產業、特色產業，同時要合理規劃，避免造成項目建設的重復浪費，切實提高產業的綜合效益。要加大深化改革力度，對發展空間不足，產業落地困難的地區，要探索通過財稅改革等方式，發展飛地經濟，助推項目的落地實施。

4.加快城市群的建設，配套推進部分城市組團式發展。發揮中心城市和衛星城對城市群的輔助功能。中心城的建設要充分挖掘自身的比較優勢，增強其吸引力。

5.切實提高城市的品質。要創新理念，高規格規劃城市空間布局，高標準進行城市建設。要把生態文明理念引入到城市建設中，在交通、建筑等重點領域要強化節能減排的約束。城市地下管網規劃要有前瞻性，強化中長期的服務功能。創新城市治理方式，充分發揮人民群眾的主體地位。

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（作者單位：山西省發展和改革委員會宏觀研究院 山西太原 030002）

（責編：李雪）