關于做好領導干部經濟責任審計工作的探討

李松琳

摘 要：領導干部經濟責任審計是黨和國家在當前新形勢下提出的，意在提高對領導干部的監督與管理，促進干部廉潔自律，履職盡責，從而提高其執政能力。文章首先對我國的經濟責任審計發展作了簡要說明，闡述了國內經濟責任審計及國外績效審計工作的現狀；對領導干部的經濟責任審計評價內容、方法及指標作了詳細說明，并提出了相應的建議。文章認為，要做好領導干部經濟責任審計工作，必須保證審計機構的獨立性，同時借鑒國外績效審計的成功經驗，結合我國當前國情，探索出一條正確的發展道路，從而保證經濟責任審計整體評價體系的客觀公正性。

關鍵詞：領導干部經濟責任審計 評價體系 客觀公正

中圖分類號：F239 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）12-156-03

一、我國經濟責任審計的發展歷程

我國的經濟責任審計開始于1999年中央頒布中央兩辦發布經濟責任審計的兩個暫行辦法。隨后，對于領導干部的經濟責任審計在探索中不斷前行：

中共中央2002年7月印發的《黨政領導干部選拔任用條例》第二十五條規定：“對需要進行經濟責任審計的黨政領導考察對象，應當委托審計部門按照有關規定進行審計。”

2004年9月召開的十六屆四中全會審議通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》中，強調要加強對權力運行的制約和監督，保證把人民賦予的權力用來為人民謀利益，同時要“建立健全領導干部經濟責任審計制度”。

中共中央2005年1月印發的《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》中，指出要“強化審計監督，逐步推行效益審計，突出對重點領域、重點部門、重點資金和領導干部經濟責任的審計”。

2006年2月28日，第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于修改<中華人民共和國審計法>的決定》，并以第48號主席令予以發布，自2006年6月1日起施行。2010年2月2日國務院第100次常務會議修訂通過《中華人民共和國審計法實施條例》，自2010年5月1日起施行。修訂后的《審計法》和《審計法實施條例》相互補充，為更好地開展經濟責任審計提供了堅實的法律根據。

2010年頒布《中華人民共和國國家審計準則》（審計署令第8號），自2011年1月1日起施行。《審計準則》明確了審計程序及審計報告的內容及要求，進一步規范了經濟責任審計。

2011年，中國內部審計協會頒布了《中國內部審計協會內部審計實務指南第5號——企業內部經濟責任審計指南》，該指南詳細規定了經濟責任審計的審計程序及內容，操作指導性強，極大地規范了我國對于領導干部的經濟責任審計工作。

雖然經過多年的努力，對于領導干部的經濟責任審計取得了不小的成績，積累了成功經驗。但總體來講，我國的領導干部經濟責任審計仍處于探索階段，存在一些問題，例如業務不規范、評價指標不統一、評價方法不客觀等。因此，我國的經濟責任審計任重而道遠，仍需不斷改進與完善。

二、經濟責任審計的作用

經濟責任審計是審計機關（或審計機構）對黨政領導干部或國有企業及國有控股企業領導人員及其所在地區、部門、單位財政財務收支以及相關經濟活動進行審計，從而監督、評價和鑒證黨政領導干部或企業領導人員經濟責任履行情況的行為。{1}其不僅包含了對于各大中小型企業領導干部的經濟責任審計，同時也包括了對國家政府機關、行政事業單位領導干部的經濟責任審計；不僅包含內部審計，還包括外部審計，因此更為全面。為準確把握經濟責任審計，本文所研究的經濟責任審計不單單是企業內部審計，還包含政府機關、行政事業單位的經濟責任審計，主要是政府機關及行政事業單位的經濟責任審計。

經濟責任審計對象具有法人屬性與自然人屬性{2}。現代經濟責任審計受到內在動因與外在動因的雙重影響。在現有的經濟體制下，社會公共資源由全體社會成員所享有，受到交易成本的限制，立法機構代表了公民對公共資源的所有權，而其經營權又由政府和非營利組織所享有。這樣就導致了社會公共資源的兩權分離。現代經濟責任審計的外在動因一是由于對領導干部日常工作監督管理的需要，二則是對當前現有政治體制改革的需要{3}。對于經濟責任審計的評價，國內很多學者認為，建立科學的黨政機關領導干部經濟責任評價體系很難，最主要的問題是如何量化；但是，建立企業經營者任期經濟責任評價體系更容易一些。

三、我國當前審計監督方式存在的問題

我國的審計在20多年的發展歷程中，通過不斷改進與完善，在強化公共責任、宏觀經濟監督、提高財政透明度及優化政府績效等方面均發揮了正面積極的作用。然而隨著社會主義市場經濟體制的逐步發展、政府職能的完善與轉變、民主法制的不斷健全、人民對國家行政機關及國有企事業單位的經濟責任監督要求也隨之增強。我國當前審計監督方式還具有一定片面性，在某種程度上削弱了國家審計職能的有效發揮，這主要表現在：

1.國家管理體制導致審計監督的依附性強。政府及事業單位審計機關：由于我國現行的國家審計機構實行雙重領導，審計機關同屬于同級政府的工作機構，受同級政府職能部門的絕對領導，同時又受到上級審計機關的相對領導。由于同級政府機關掌握人事任免權、調動權，在實際工作中，審計機關與當地政府存在密切的經濟利益聯系，上一級審計機關的領導作用在一定程度上被同級政府弱化。在該體制下，國家審計的職能作用未能完整體現。由于我國相關職能部門存在管理體制的依賴性，使得審計工作受到同級政府部門的制衡，即使在日常審計業務工作中保持相對獨立，但往往因為人事任用等多個因素受到地方政府部門的干預，導致國家審計的權威性不高，經濟責任評價體系缺乏客觀公正。國家審計機關的審計處理決定難以貫徹執行，其權威性受到損害。

企業內部審計機關：企業內部經濟責任審計的情況和政府審計一樣，同樣具有雙重領導。一是受上級審計機關（或政府審計機關）的領導，二是受企業領導層的領導。由于企業領導層掌握人事任免權及經濟權利，其獨立性大打折扣，權威性同樣也受到影響。

2.審計作用的發揮取決于領導的重視程度。政府及事業單位審計機關：由于審計機關的領導權掌握在同級政府部門里，政府部門領導人的政治素養等問題成為審計工作者有效開展國家審計工作的重要因素。換言之，就是國家政府機關負責人堅持原則、重視法紀，審計機關的工作職責則能夠公正客觀地體現。如果部門領導人目無原則、無視法紀，審計機關對經濟責任的評價無法做到公開透明，公正客觀。其結果必然是審計機關逃避其經濟責任，造成惡劣的社會影響。若國家審計機關秉持原則，公開透明，將會出現政府機關負責人與國家審計人員的對立的局面。無論哪種結果，都會影響和諧社會的構建，民主法治的健全。

企業內部審計機關：企業內部審計作用的發揮也取決于領導的重視程度，如果企業負責人不夠重視，同樣會造成企業內部的不良影響。

3.審計監督權受到限制。政府和事業單位審計機關：從理論和法律上講，國家審計機關應對本級地方政府的年度財政收支情況及國有企事業單位的財務收支情況進行合理調查、監督和評價，因此來認定政府領導人的經濟責任。但由于國家審計機關現行管理體制受到約束，監督力度受到限制，換句話說，就是國家審計機關不可能監督同級政府，尤其是地方政府的主要領導人，監督職能未能得到體現，造成國家審計的監督權力受到限制。這樣只能由上一級政府審計機關進行經濟責任審計。由此看來，國家審計機關只能對部級、省級機關的審計產生領導，但是對中央政府的監督和經濟責任體系的評價，就成了當前亟需解決的首要問題。這就造成了與政治民主的要求的不相宜。

企業內部審計機關：綜上所述，企業內部審計人員無法對企業主要負責人的經濟責任做出客觀公正評價，其委托的事務所由于存在經濟利益，其評價也無法做到客觀公正。然而，對于現行的國有企業主要負責人，政府審計機關的介入解決了部分問題，但是仍有一些問題得不到解決，例如國家、省、市主要稅收企業，由于與政府經濟利益的密切關系，也有可能使得政府機關做出不客觀的評價。

浙江省審計廳著眼實際，縱觀大局，創造性地提出了“一線、兩評、三權、四制、五指標”的縣、市長任期經濟責任審計主體框架，即以當地縣市財政性資金收支管理的運用情況作為開展主線，從內控制度和財政性量化指標兩個方面對縣、市長任期內的經濟責任情況進行總體評判，結合縣、市長的經濟決策權、管理權及對于經濟政策的落實和監督權等“三權”來確定審計工作的重心和被審計單位，從財政收入征管體制、重點建設項目的科學決策和執行機制、財政性資金支出的監管機制、國有資產管理制度等“四項制度”建立、執行情況入手，反映縣、市長的經濟管理能力和經濟責任；分析財政收入增長率、財政投入增長率、財政負債率、社會保障資金足額發放率和征收率、全社會性固定資產投資增長率等“五指標”，對各級領導干部的工作成績做出全面均衡的評價{4}。

四、關于進一步加強領導干部經濟責任審計的建議

根據以上分析，我們不難看出，對領導干部或負責人的經濟責任審計其內容應結合當前我國政治體制的特點，在審計內容上體現被審計單位領導干部的經濟責任情況。合理規劃經濟責任審計的內容，明確審計對象及方向，提高對權力落實的監督意識。針對我國近年來經濟責任審計工作的實踐經驗，筆者認為對于領導干部的經濟責任審計應緊扣經濟工作中心，以重大的經濟決策、投資項目，以及對重大決策的執行情況，財政目標的完成情況進行分析。

經濟責任審計評價體系可通過比較分析評價法和評分評價法來進行。前者屬于定性的評價方法，而后者則屬于定量的評價方法。在經濟責任審計評價體系中，通過對比較分析法和評分評價法，定性評價法與定量評價法兩兩結合、互為作用。從而進一步保證經濟責任審計評價體系的完整性和客觀性。

1.比較分析評價法。在經濟責任審計工作中，比較分析評價法是一種定性的評價方法，也是最基礎的評價方法。比較分析評價法，是根據審計人員所掌握的審計結果，在綜合分析的基礎上對其標準進行衡量而提出評定意見的方法。例如發現由于被審計人員的個人不作為而導致國有資產蒙受損失，或因被審計人員存在貪污腐敗、鋪張浪費等作風問題，則判定，該被審計人員的經濟責任未能體現。在日常工作中，切實做好比較分析法要對審計證據進行梳理，對標準的制定進行合理規劃和利用。對有說服力的審計證據進行歸納總結，保證其完整性。同時對互為矛盾的審計證據的判斷、標準的運用要體現經濟責任審計評價體系客觀公正的原則，提高審計工作人員的業務能力，以及專業審計知識。

2.評分評價法。評分評價法，是指為被審計單位及被審計人員設置的考核指標體系，根據被審計對象的得分情況來判定其經濟責任的履行情況。通過運用定量評價的評分評價法，對被審計對象在定性的基礎上進行定量分析，增強經濟責任審計內容的客觀證明力。運用評分評價法首先要將被審計單位及被審計人員的各項活動按照審計內容的相關要求，制定與之相適應的評價體系；其次根據被審計項目的難以程度制定該體系的評分標準并確定各標準的得分情況；第三通過很好、良好、一般、較差、很差這五個等級對被審計對象進行評價。得分在90分以上的單位為很好，分數在80～90分為良好，70～80分為一般，依次類推；最后對被審計對象的審計結果進行打分評判，并確定最終成績。

開展績效審計是我國政府機構及行政事業單位經濟責任審計發展的必然趨勢。在國外，比如美國，已經有很成熟的績效審計模式。他們以業績審核、項目評估、政府政策分析為主，進行的績效審計已取得了顯著成績，同時也推動了其他國家績效審計工作的開展。我國的領導干部經濟責任審計工作處于以財務審計和績效審計同時并存、并共同發展的階段。因此，我國開展績效審計應遵循由簡到繁、循序漸進的適度原則，切不可操之過急。隨著我國社會主義市場經濟體制的日益完善，我國審計制度也將逐步趨于成熟，并與國際接軌。財務審計向以績效審計的結構轉變，是績效審計發展的戰略目標。

績效審計所使用的審計方式也尤為豐富，除了沿用傳統財務收支審計中所使用的方式外，同時也采用了決策分析、調查研究等方法。并靈活運用多種數理統計科學理論。探索各專業領域及學科建設人員的工作成果，增加績效審計的競爭力與影響力。通過對互聯網大數據時代電子計算機的廣泛運用，不僅對系統本身進行審計，同時也將電子計算機技術運用于績效審計計劃的擬定、審計方案的優化、審計數據的整理、數據庫分析等多個方面。因此，我國要完成從財務審計到績效審計工作模式的轉變，首先要改進現有的審計技術及方式。

目前，我國領導干部經濟責任審計評價指標缺少統一標準，仍然依靠審計人員自身的取舍，隨意性較大。因此，必須建立一套結合當前我國實際國情及被審計對象實際情況的經濟責任審計評價指標體系。隨著績效審計在經濟責任審計中的廣泛運用，評價指標體系也應考慮到績效審計內容的各項特點，在設計評價指標時要遵循一定原則，從而使各評價體系相互聯系、相互制約。

行政事業單位領導干部經濟責任審計在我國已發展了20多年，雖然取得了一些成績，但與西方發達國家相比，仍然存在較大差距。如何發展好我國的領導干部經濟責任審計，是我們需要認真思考的問題。筆者認為，首先，應保證審計機構的獨立性，使審計人員真正與被審計單位的經濟利益及人事利益分離，才能保證審計結果的客觀公正性；其次，把握經濟責任審計的發展趨勢，借鑒西方國家績效審計的成功經驗，結合我國實際情況，探索出一條具有中國特色的經濟責任審計發展之路；通過不斷完善我國的經濟責任審計制度，建立健全經濟責任審計評價體系標準，保證我國的經濟責任審計能持續健康發展，經濟責任審計評價體系客觀公正。

注釋：

{1}王利明，高雅青，李三喜.黨政領導干部經濟責任審計精要與案例[M].中國大百科全書出版社，2005

{2}徐雪林，郭長水.經濟責任審計對象研究[J].審計研究，2005（4）

{3}田茂祥.論經濟責任審計與常規審計的關系和發展趨勢[J].中國內部審計協會和中國審計學會經濟責任審計研討會匯編，2006.10

{4}青島市審計局.黨政領導干部經濟責任審計綜合評價初探[J].中國內部審計協會和中國審計學會經濟責任審計研討會匯編，2006.10

（作者單位：湖北省十堰市太和醫院財經處 湖北十堰 442000）

（責編：若佳）