我國義務(wù)教育均衡的現(xiàn)實(shí)性和可行性

李三福　陳京軍

[摘要]經(jīng)統(tǒng)計(jì)分析，我國2010年義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)達(dá)到1096國際元（PPP，2005 international$）略高于美（1945）、日（1955）、韓（1985）三國當(dāng)年開啟九年制義務(wù)教育均衡進(jìn)程時(shí)前期的平均值923.72國際元.意味著我國2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》把義務(wù)教育均衡作為重要的發(fā)展戰(zhàn)略具有一定的經(jīng)濟(jì)合理性。以美（1960）、日（1975）、韓（2004）三國基本完成義務(wù)教育均衡時(shí)義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)的平均值3531.38國際元為標(biāo)準(zhǔn)，若無特殊情況，我國到2020年完全具備完成義務(wù)教育基本均衡的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，其基本條件是國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP至少達(dá)到4.2%以上.其中義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)占國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)比例達(dá)55%以上，即義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)占GDP的2.31%。在此基本條件下，還需要一些配合性的政策作為保障條件。

[關(guān)鍵詞]義務(wù)教育均衡；現(xiàn)實(shí)性；可行性；經(jīng)濟(jì)背景；比較

我國在20世紀(jì)80年代提出普及初等教育的任務(wù)，到90年代中期又將實(shí)施九年制義務(wù)教育寫進(jìn)了《教育法》，經(jīng)過近十五年的發(fā)展，于2000年已基本普及九年制義務(wù)教育。但與日、韓等國不同的是，我國一開始普及義務(wù)教育就是優(yōu)先傾向效率的，即重點(diǎn)學(xué)校優(yōu)先、區(qū)域教育優(yōu)先與城市教育優(yōu)先。因此，進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高，人民群眾對優(yōu)質(zhì)教育的需求也凸顯出來，義務(wù)教育公平或者均衡的問題因此顯得特別突出，隨后國家開始將義務(wù)教育均衡發(fā)展提上議事日程。2001年5月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于義務(wù)教育改革與發(fā)展的決定》，規(guī)定農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主的體制，明確提出義務(wù)教育是政府的責(zé)任，此時(shí)我國的名義人均GDP為1042美元。2006年新《義務(wù)教育法》中明確規(guī)定“國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)合理配置教育資源，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，改善薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件，并采取措施，保障農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育，保障家庭經(jīng)濟(jì)困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務(wù)教育”，首次將義務(wù)教育均衡發(fā)展寫進(jìn)國家教育法律法規(guī)，此時(shí)我國名義人均GDP達(dá)到2069美元。2010年的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《綱要》），其中第四章第九條特別指出“均衡發(fā)展是義務(wù)教育的戰(zhàn)略j生任務(wù)”，此時(shí)我國的名義人均GDP為4431美元。事實(shí)上與我們的近鄰日、韓相比，我國是在“補(bǔ)課”，即“義務(wù)教育階段的公平”這一課，但此課也只能是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平時(shí)才能補(bǔ)上。這就使問題隨之而來：我國現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和趨勢是否能承擔(dān)這個(gè)重大的任務(wù)？按照《綱要》的要求，我國在未來十年內(nèi)要達(dá)到義務(wù)教育區(qū)域內(nèi)基本均衡的目標(biāo)，從經(jīng)濟(jì)保障上看還有哪些需要注意的問題？這實(shí)際上涉及我國現(xiàn)階段和未來10年內(nèi)促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的現(xiàn)實(shí)性和可行性問題u。下文將通過美、日、韓、中四國義務(wù)教育均衡發(fā)展的經(jīng)濟(jì)背景的比較分析，來嘗試回答上述問題。

一、美、日、韓、中四國

有關(guān)義務(wù)教育均衡發(fā)展的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)

根據(jù)世界銀行網(wǎng)站的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，按當(dāng)年美元價(jià)格計(jì)算，我國名義人均GDP達(dá)到5000美元的時(shí)間為2011年，落后韓國20年，落后日本34年，落后美國40年。雖然目前我國國民生產(chǎn)總值已經(jīng)位居世界第二位，但由于人口基數(shù)龐大，2011年，我國人均GDP約為韓國的1/4、日本的1/8、美國的1/9；考慮到通貨膨脹及購買力的影響，在2005年國際貨幣購買力平價(jià)（purchasing power parity，PPP，2005international$）調(diào)整后，仍約為韓國的1/3.7、日本的1/4，美國的1/5.7。然而，我國義務(wù)教育發(fā)展能否達(dá)到其他國家義務(wù)教育均衡時(shí)的水平，并不僅僅取決于GDP總量及人均GDP，往往主要取決于國家對義務(wù)教育的投人隋況，即義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總量占GDP比及義務(wù)教育階段生均經(jīng)費(fèi)等指標(biāo)。

以我國目前的情況為基準(zhǔn)。我國2000年底宣布基本普及九年制義務(wù)教育，并開始提出義務(wù)教育均衡問題，因此根據(jù)我國2001年、2010年的人均GDP數(shù)據(jù)，并結(jié)合各國義務(wù)教育均衡進(jìn)程開始和完成時(shí)的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，比較美、日、韓三國在義務(wù)教育均衡進(jìn)程開始和完成時(shí)的GDP總量、人均GDP，以及義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)占GDP比和義務(wù)教育階段生均經(jīng)費(fèi)，然后依此對我國要在2020年完成義務(wù)教育均衡的條件進(jìn)行估計(jì)（詳見附表1）。

需要說明的，是若要較為準(zhǔn)確地比較各國開始和完成義務(wù)教育均衡進(jìn)程的經(jīng)濟(jì)情況，僅僅考慮以當(dāng)年價(jià)格計(jì)算的名義GDP是不夠的。我們必須要考慮到貨幣貶值的影響，即需要將各國當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)換算成用同一年度的價(jià)格尺度來表示（本文以2000年美元價(jià)格作為尺度）。另外，還需要考慮到各國之間物價(jià)水平的影響，即在同一價(jià)格尺度下，同樣數(shù)目的貨幣在各國的購買力是不一樣的。這還涉及需要用購買力平價(jià)（PPP）進(jìn)行調(diào)整（本文以2005年國際貨幣購買力作為尺度）。因此，我們在列出了各國義務(wù)教育均衡進(jìn)程開始和完成時(shí)的、經(jīng)購買力平價(jià)調(diào)整后的人均GDP及義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)，這樣就能直接比較各國當(dāng)年義務(wù)教育均衡發(fā)展時(shí)的經(jīng)濟(jì)投入情況（見附表1）。

二、現(xiàn)階段我國開啟

義務(wù)教育均衡進(jìn)程的現(xiàn)實(shí)性分析

首先以美、日、韓三國開始義務(wù)教育均衡進(jìn)程時(shí)的義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)（PPP，2005國際貨幣）的平均值作為估算我國此進(jìn)程開始的時(shí)間點(diǎn)。三國的平均值為（1365.13+555.33+850.70）/3=923.72國際元，與我國相比較，2010年的義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)為1096國際元，略超過了這個(gè)數(shù)字，說明我國若從2010年開始義務(wù)教育均衡的進(jìn)程是比較適當(dāng)?shù)模藭r(shí)間點(diǎn)與《綱要》頒布并強(qiáng)調(diào)“均衡發(fā)展是義務(wù)教育的戰(zhàn)略性任務(wù)”的時(shí)間點(diǎn)相吻合。

其次，從各國基礎(chǔ)教育的發(fā)展歷史看，美國在二次世界大戰(zhàn)以前已經(jīng)完成了初等及中等教育的普及，即起點(diǎn)均等期（1830-1945）；二次大戰(zhàn)后，開始進(jìn)入機(jī)會(huì)均等的發(fā)展期（1945-1960），即過程均等期；隨后機(jī)會(huì)均等的黃金期（1961-1980）開始了，即結(jié)果均等期。1945年-1960年，美國的義務(wù)教育處于著重推進(jìn)過程均等期，即義務(wù)教育過程均衡期。依據(jù)這個(gè)時(shí)期，美國在名義人均GDP為1594美元時(shí)，即1945年開始義務(wù)教育均衡進(jìn)程時(shí)，其購買力換算成調(diào)整后的2005年國際貨幣價(jià)格，則是14397國際元。而我國在2010年此項(xiàng)指標(biāo)才達(dá)到6819國際元，約為美國的1/2，可以說是完全不具備發(fā)展義務(wù)教育均衡的條件。但義務(wù)教育的發(fā)展主要還是受制于當(dāng)年義務(wù)教育投入大小及生均經(jīng)費(fèi)高低。從這兩個(gè)方面看，我國在2010年達(dá)到1.83%和1096國際元，投人大于美國當(dāng)年水平（1.37%），生均經(jīng)費(fèi)比美國當(dāng)年（1365國際元）略低了269國際元。所以與美國比較，若我國2010年開始義務(wù)教育均衡發(fā)展則稍早了點(diǎn)。

日本的情況比較特殊，其對教育的發(fā)展極為重視，對義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入也一直占教育經(jīng)費(fèi)的很大比重。二戰(zhàn)結(jié)束后，日本在美國的支配下，于1947年3月公布了《教育基本法》和《學(xué)校教育法》，制訂了發(fā)展九年制義務(wù)教育的目標(biāo)并付諸實(shí)施。但直到20世紀(jì)50年代前期，日本的義務(wù)教育還是很不均衡的，如從教育經(jīng)費(fèi)上看，1949年至1953年間小學(xué)人均教育經(jīng)費(fèi)最高與最低的地方數(shù)額差距通常為兩倍。1954年，日本改革平衡交付金法，在吸收平衡交付金制度優(yōu)點(diǎn)的前提下，制定了《地方交付稅法》；1955年，日本又出臺(tái)了《義務(wù)教育諸學(xué)校設(shè)施費(fèi)國庫負(fù)擔(dān)法》，并開始了第一個(gè)公立文教設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助5年計(jì)劃，終于在1974年完成了無城鄉(xiāng)差別的九年制義務(wù)教育。從表1的時(shí)間點(diǎn)看，日本在人均名義GDP還未達(dá)到1000美元時(shí)（1955年為267.5美元，4098國際元，2005PPP）就開始了義務(wù)教育均衡進(jìn)程，經(jīng)過近二十年的發(fā)展終于達(dá)到了均衡目標(biāo)（1974年4218美元，15014國際元，2005PPP）。雖然日本在義務(wù)教育均衡發(fā)展初期時(shí)的人均GDP較低，但其對義務(wù)教育的投入比例很大，占整個(gè)文教經(jīng)費(fèi)的60%-70%（1955年為64%），后期比例雖然有所降低，但由于其經(jīng)濟(jì)總量的迅速發(fā)展，實(shí)質(zhì)上義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)依然充足。日本從1955年開始義務(wù)教育均衡進(jìn)程時(shí)，公共教育支出已占GDP的4.3%，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)占2.88%，義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)為555.33國際元。我國與之相比，2001年完成九年制義務(wù)教育普及時(shí)的國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)只占GDP的3.19%，而義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)僅占1.39%，義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)為266.05國際元（約為日本的一半），還不具備均衡發(fā)展的經(jīng)濟(jì)條件。因此，與日本當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)背景相比較，若拋開體制和政策的原因，我國應(yīng)從2006年左右（義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)占GDP比1.50%，生均經(jīng)費(fèi)542.41國際元）開始義務(wù)教育均衡進(jìn)程，這一點(diǎn)剛好和我國新《義務(wù)教育法》出臺(tái)時(shí)間吻合。若以2010年為標(biāo)準(zhǔn)，則晚了4年。

韓國的義務(wù)教育發(fā)展背景與我國十分相似，因而借鑒意義甚大。1948年，韓國頒布《大韓民國憲法》，明確規(guī)定義務(wù)教育的“平等”與“免費(fèi)”原則，自此以后，韓國的義務(wù)教育進(jìn)程一直遵從這兩個(gè)原則。韓國文教部正式宣布于1976年全面普及6年制義務(wù)教育，自此以后開始進(jìn)入鞏固小學(xué)教育并準(zhǔn)備普及初中義務(wù)教育時(shí)期。1985年，韓國頒布了《關(guān)于實(shí)施初中義務(wù)教育的規(guī)定》，決定首先從經(jīng)濟(jì)困難的島嶼、偏僻地區(qū)居民的子女開始實(shí)施初中義務(wù)教育，再向邑、市地區(qū)推行。此時(shí)的人均名義GDP為2368美元（7547國際元），義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)為850.70國際元，自此韓國開始了九年制義務(wù)教育的均衡歷程。經(jīng)過近二十余年的發(fā)展，韓國在2004年左右全面普及了平等、免費(fèi)的九年制義務(wù)教育。與韓國相比，若以我國2006年（義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)542.41國際元）在新《義務(wù)教育法》中提出義務(wù)教育均衡發(fā)展看，稍早了一點(diǎn)；若以《綱要》發(fā)布時(shí)間2010年看又稍晚了點(diǎn)（義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)1096國際元），但總體還是比較適當(dāng)?shù)摹?/p>

綜上所述，從義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)（以購買力平價(jià)的2005年國際貨幣價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)）的高低看，我國2010年的義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)略高于美、日、韓三國開始義務(wù)教育均衡進(jìn)程時(shí)的平均值。若以2010年發(fā)布《綱要》為界，此時(shí)與美國當(dāng)年相比略早一點(diǎn)（未達(dá)到美國當(dāng)年生均經(jīng)費(fèi)水平），與日本相比（相當(dāng)于我國2006年開始）則晚4年，與韓國相比（相當(dāng)于我國2008年開始）則晚2年。因此，總體上講，我國的義務(wù)教育均衡進(jìn)程從2010年開始，基本符合美、日、韓三國義務(wù)教育均衡進(jìn)程開始時(shí)經(jīng)濟(jì)背景的平均水平，因而具備一定的經(jīng)濟(jì)合理性。

三、2020年我國完成義務(wù)教育均衡的可行性及其條件分析

第一，以美、日、韓三國完成義務(wù)教育均衡進(jìn)程時(shí)的義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)（PPP，2005國際貨幣）的平均值作為我國均衡進(jìn)程完成時(shí)的義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)：（2323.32+3628.84+4641.97）/3=3531.38。這意味著我國到2020年義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)至少應(yīng)該達(dá)到3531.38國際元，才能在經(jīng)濟(jì)投入上達(dá)到各國當(dāng)時(shí)的平均水平。結(jié)合我國至2020年義務(wù)教育在校生人數(shù)達(dá)到約15890萬人的預(yù)測，那么義務(wù)教育階段國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入總額應(yīng)該約為（3531.38元/人×15890萬人）5611.363億國際元。

第二，根據(jù)我國未來10年經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢的預(yù)測分析，到2020年GDP總量可能在74.57-78.13萬億元人民幣之間，人均GDP大約在52771-56331元之間（2008年價(jià)格）。2008年，人民幣兌美元的平均匯率為6.9451，若以上述預(yù)測的低限為準(zhǔn)，換算成美元，則2020年我國GDP總量約為107370億美元（2008年價(jià)格）；若以2000年美元價(jià)格計(jì)算，則為86386.7億美元，人口數(shù)預(yù)測約為14億，則人均GDP為6170.5美元（2000年美元），約是2010年的2.54倍，2010年人均GDP換算成國際貨幣就是6819國際元。那么，到2020年全國GDP總量計(jì)算為“17344國際元/每人×14億人=242816億國際元”。

第三，根據(jù)上述應(yīng)投入的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總量和GDP總量之比，可以計(jì)算出2020年義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)占GDP比值：5611.363/242816=0.02311，即2.31%，若假設(shè)到2020年我國投入義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)占全部教育經(jīng)費(fèi)的50%-55%（美、日、韓三國在義務(wù)教育均衡發(fā)展后期，此數(shù)據(jù)通常低于55%）之間，則國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)占GDP總量的4.20%-4.62%之間。此目標(biāo)與我國教育發(fā)展總體目標(biāo)是比較一致的。

第四，考察美、日、韓三國在當(dāng)年完成義務(wù)教育均衡進(jìn)程時(shí)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)占GDP比（分別為3.4%、3.12%、2.64%）發(fā)現(xiàn)，隨著完成年代的推后，呈不斷下降的趨勢，這是符合經(jīng)濟(jì)和教育發(fā)展規(guī)律的。因?yàn)殡S著經(jīng)濟(jì)總量的增加，教育總經(jīng)費(fèi)也在不斷增加，義務(wù)教育在初期需要投人更大，后期投入則會(huì)較為平穩(wěn)，因而占GDP比會(huì)逐步下降。而我國到2020年此值估算約為2.31%，是符合這一發(fā)展規(guī)律的。

綜上，若無特殊情況發(fā)生，在我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的前提下，到2020年，我國有足夠的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)完成義務(wù)教育基本均衡的任務(wù)。另外，在此前提下，結(jié)合上述美、日、韓等國的義務(wù)教育發(fā)展實(shí)際來看，還需要一些必要的配合條件才能達(dá)到。一是在經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長的情況下，要提高國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP比至少達(dá)到4.2%以上。二是在持續(xù)增加教育投入的情況下，也要提高義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)在整個(gè)教育經(jīng)費(fèi)中的比重，至少要達(dá)到55%，使義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)占GDP比的2.31%；若義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)占總教育經(jīng)費(fèi)比下降至50%，則要保證總教育投入占GDP比增加至4.62%。三是要注意義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入策略。首先，在均衡發(fā)展初期，由于基礎(chǔ)薄弱，硬件設(shè)施投入較大，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)占教育經(jīng)費(fèi)比應(yīng)該較高（日本、韓國最初都達(dá)到65%及以上），后期隨著經(jīng)濟(jì)總量的增加，此比例才逐漸下降。其次，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入應(yīng)該先向貧困地區(qū)和弱勢群體傾斜（如韓國），即扶弱不削強(qiáng)，逐步拉近城鄉(xiāng)之間、學(xué)校之間、群體之間的差距。最后，逐步提高對義務(wù)教育的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)中的比例，最終達(dá)到義務(wù)教育辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的75%以上（如韓國），盡量逐步減少地方政府的負(fù)擔(dān)，以縮小地區(qū)之間義務(wù)教育發(fā)展的差距。

四、結(jié)語

通過對美、日、韓、中四國促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的經(jīng)濟(jì)背景比較分析，較為充分地說明了我國于2010年頒布的《綱要》正當(dāng)其時(shí)，從2010年開始我國的義務(wù)教育均衡進(jìn)程與國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和教育經(jīng)費(fèi)投入策略的要求較為吻合。通過對我國經(jīng)濟(jì)和義務(wù)教育發(fā)展的預(yù)測分析，表明在一定條件下，到2020年完全能夠具備完成義務(wù)教育基本均衡的戰(zhàn)略任務(wù)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。同時(shí)，我們也應(yīng)注意，我國義務(wù)教育均衡發(fā)展是一個(gè)比較復(fù)雜的過程，雖然經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的現(xiàn)實(shí)性和可行性已在此得到論證，但如何可行的問題還需要進(jìn)一步研究，使諸多其他因素（如政策、保障、資源配給、指標(biāo)體系、監(jiān)督執(zhí)行等）能夠相互配合，以順利完成這一戰(zhàn)略性的歷史任務(wù)。