加快高等學(xué)校項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的若干思考

鄭媛媛

摘要：近年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院始終堅(jiān)持優(yōu)先發(fā)展教育，高度重視增加財(cái)政教育投入，先后出臺(tái)了一系列加大財(cái)政教育投入的政策措施。預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算管理的重要組成部分，是連接預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。預(yù)算編制再好，如果執(zhí)行不力，也只是紙上談兵，因此要嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，以保證預(yù)算執(zhí)行的有效性。文章以A高校為例，從實(shí)踐角度出發(fā)，分析了項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行現(xiàn)狀，指出了預(yù)算編制不準(zhǔn)確、預(yù)算執(zhí)行重視不夠、對(duì)預(yù)算執(zhí)行中的困難估計(jì)不足，項(xiàng)目預(yù)算和政府采購(gòu)預(yù)算下達(dá)時(shí)間較晚，部門(mén)之間配合不到位、缺乏溝通與協(xié)調(diào)，缺乏相關(guān)分析，而且沒(méi)有建立完整的績(jī)效考評(píng)機(jī)制等造成預(yù)算執(zhí)行緩慢的問(wèn)題，并針對(duì)這些存在的問(wèn)題提出提高預(yù)算編制質(zhì)量、建立立項(xiàng)評(píng)審制度、強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管理意識(shí)、規(guī)范預(yù)算執(zhí)行、嚴(yán)格預(yù)算監(jiān)督，做好項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作，加強(qiáng)部門(mén)之間合作分工和溝通與協(xié)調(diào)，加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度分析，建立健全績(jī)效評(píng)價(jià)體系等對(duì)策措施。

關(guān)鍵詞：高等學(xué)校；項(xiàng)目預(yù)算；預(yù)算執(zhí)行

一、引言

項(xiàng)目撥款是財(cái)政部門(mén)對(duì)高校經(jīng)論證后撥出的專(zhuān)項(xiàng)款項(xiàng)，高校需按照財(cái)政部核批的項(xiàng)目申報(bào)文本內(nèi)容，在核定的額度內(nèi)，專(zhuān)款專(zhuān)用項(xiàng)目資金。因此，良好的項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行，必須以科學(xué)的項(xiàng)目預(yù)算為前提，以精細(xì)化的執(zhí)行管理為依托。財(cái)政部相繼出臺(tái)了《財(cái)政部關(guān)于實(shí)行中央級(jí)普通高校績(jī)效撥款與項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行掛鉤辦法的通知》（財(cái)教[2011]39號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)<中央教科文部門(mén)預(yù)算執(zhí)行管理辦法>的通知》（財(cái)教[2011]128號(hào)）等文件，這在很大程度上對(duì)提高預(yù)算執(zhí)行率產(chǎn)生了積極的效果。但目前各高校普遍存在前期論證不足，預(yù)算內(nèi)容不精細(xì)，執(zhí)行監(jiān)督管理不力和績(jī)效考評(píng)制度不健全等現(xiàn)象，使得“項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行率低，年終項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金過(guò)大”，直接影響了高校財(cái)政資金效益的發(fā)揮。

二、A高校項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題

項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)是高等學(xué)校實(shí)現(xiàn)財(cái)政補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)的重要內(nèi)容。A高校項(xiàng)目數(shù)量多、資金量大、涉及預(yù)算科目多，項(xiàng)目主要包括改善基本辦學(xué)條件專(zhuān)項(xiàng)、基本建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)、教改專(zhuān)項(xiàng)、學(xué)生獎(jiǎng)助學(xué)金專(zhuān)項(xiàng)、科研專(zhuān)項(xiàng)、人才培養(yǎng)專(zhuān)項(xiàng)、場(chǎng)館及附屬設(shè)施運(yùn)行專(zhuān)項(xiàng)和其他專(zhuān)項(xiàng)。

2011年，學(xué)校開(kāi)始實(shí)行預(yù)算執(zhí)行通報(bào)制度和約談制度，每月通報(bào)各部門(mén)（單位）預(yù)算執(zhí)行情況，建立了“三位一體”工作機(jī)制，為預(yù)算執(zhí)行提供了強(qiáng)有力的保障。但仍存在一些問(wèn)題，制約著其執(zhí)行進(jìn)度并阻礙了其功能的進(jìn)一步發(fā)揮，主要體現(xiàn)在以下方面。

1. 預(yù)算編制不準(zhǔn)確，對(duì)預(yù)算執(zhí)行重視不夠

在實(shí)際預(yù)算編制中，一般采取“上下結(jié)合、分級(jí)編制、逐級(jí)匯總”的“混合式”方式進(jìn)行，誰(shuí)申請(qǐng)資金，誰(shuí)立項(xiàng)，誰(shuí)編制項(xiàng)目申報(bào)文本。學(xué)校對(duì)所有申報(bào)項(xiàng)目結(jié)合五年工作計(jì)劃按輕重緩急綜合排序，在排序時(shí)，學(xué)校一直以來(lái)把申報(bào)項(xiàng)目數(shù)量和申請(qǐng)資金數(shù)量作為工作重點(diǎn)，往往忽視項(xiàng)目的立項(xiàng)依據(jù)、實(shí)施主要內(nèi)容、實(shí)施方案及可行性等情況，細(xì)節(jié)關(guān)注不足。項(xiàng)目申請(qǐng)部門(mén)立項(xiàng)前期準(zhǔn)備工作不細(xì)致、不充分，具體實(shí)施細(xì)節(jié)考慮不周全，立項(xiàng)缺乏可行性研究或者可行性研究流于形式，有時(shí)個(gè)別項(xiàng)目提出設(shè)備購(gòu)置經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)，也已通過(guò)評(píng)審，但預(yù)算下達(dá)后具體實(shí)施時(shí)場(chǎng)地尚未落實(shí)。還有個(gè)別設(shè)備采購(gòu)項(xiàng)目，方案制定時(shí)對(duì)設(shè)備的具體型號(hào)、規(guī)格、價(jià)格等詳細(xì)指標(biāo)沒(méi)有進(jìn)行相關(guān)市場(chǎng)調(diào)研，待項(xiàng)目具體實(shí)施時(shí)造成項(xiàng)目無(wú)法按項(xiàng)目立項(xiàng)文本實(shí)施。教職工存在“重立項(xiàng)，輕管理”的思想，認(rèn)為項(xiàng)目資金到位后，錢(qián)就歸學(xué)校支配了，從而忽視項(xiàng)目執(zhí)行，并且對(duì)預(yù)算執(zhí)行中的困難估計(jì)不足，造成被動(dòng)局面，給推動(dòng)預(yù)算執(zhí)行工作上增加了難度。比如因?yàn)橥稑?biāo)單位數(shù)量不夠造成流標(biāo)后，必須在一定公示期滿后再組織第二次招標(biāo)，這勢(shì)必影響項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行。還存在招投標(biāo)程序耗時(shí)較長(zhǎng)，集中采購(gòu)實(shí)施中的不可控性等因素，在一定程度上影響了預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。

2. 項(xiàng)目預(yù)算和政府采購(gòu)預(yù)算下達(dá)時(shí)間較晚

預(yù)算年度從每年1月1日至12月31日，項(xiàng)目資金下達(dá)時(shí)間一般從每年3月份開(kāi)始，按申報(bào)的分項(xiàng)目分月度用款計(jì)劃下達(dá)，加上7月和8月暑假，全年用款時(shí)間也就9個(gè)月。按照《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》的相關(guān)要求，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)所涉及事項(xiàng)大部分需申報(bào)政府采購(gòu)計(jì)劃，政府采購(gòu)預(yù)算比項(xiàng)目預(yù)算下達(dá)時(shí)間稍晚，項(xiàng)目啟動(dòng)通常從第二季度才開(kāi)始，真正執(zhí)行通常從5月左右才開(kāi)始。

3. 部門(mén)之間配合不到位，缺乏溝通與協(xié)調(diào)

目前項(xiàng)目執(zhí)行參與的部門(mén)很多，包括項(xiàng)目申請(qǐng)單位、資產(chǎn)管理處、基建辦公室、后勤管理處、監(jiān)察審計(jì)處、計(jì)劃財(cái)務(wù)處等，需要各部門(mén)協(xié)同工作，部門(mén)之間缺少必要的信息反饋機(jī)制。因此，在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中常常出現(xiàn)信息斷流的現(xiàn)象，致使形成一個(gè)項(xiàng)目看似很多人在管，而實(shí)際又沒(méi)有人管理的局面。比如設(shè)備購(gòu)置，項(xiàng)目申請(qǐng)單位將物資需求計(jì)劃提交資產(chǎn)管理處后，就認(rèn)為自己的工作完成了，至于項(xiàng)目是否已申報(bào)政府采購(gòu)計(jì)劃，何時(shí)開(kāi)始招投標(biāo)，什么時(shí)候簽訂合同，什么時(shí)候能到貨，項(xiàng)目申報(bào)單位通常都不清楚。

4. 缺乏相關(guān)分析，沒(méi)有建立完整的績(jī)效考評(píng)機(jī)制

項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，僅用單純的數(shù)字和比率做一些較粗淺的分析，未透過(guò)數(shù)字看本質(zhì)，沒(méi)有對(duì)具體的項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度開(kāi)展分析和進(jìn)行績(jī)效考評(píng)，也可能導(dǎo)致一些問(wèn)題一直得不到解決，最終導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)度停滯不前。到預(yù)算年度快終了時(shí)又重復(fù)提出問(wèn)題，由于時(shí)間緊、問(wèn)題多，無(wú)法對(duì)每個(gè)項(xiàng)目的影響因素做深入細(xì)致的分析，最后在預(yù)算執(zhí)行任務(wù)的壓力下，在年末突擊完成，資金集中在年末支付，甚至更集中在最后幾天，造成年度預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度不均衡。相同的問(wèn)題年復(fù)一年的存在并且沒(méi)有得到有效解決，在項(xiàng)目投資規(guī)模日趨增大的情況下，最終將出現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)算完成率持續(xù)下降的局面。

三、加快A高校預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的對(duì)策措施

1. 提高預(yù)算編制質(zhì)量，建立立項(xiàng)評(píng)審制度

提高預(yù)算編制質(zhì)量，從源頭抓起，細(xì)化預(yù)算編制工作。預(yù)算編制要以學(xué)校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，工作要深入細(xì)致，考慮周全，根據(jù)輕重緩急進(jìn)行排序，做到重點(diǎn)有保障不落項(xiàng)。不僅要在經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)理由上嚴(yán)格把關(guān)，更要關(guān)注項(xiàng)目的立項(xiàng)依據(jù)、實(shí)施方案、進(jìn)度安排、項(xiàng)目實(shí)施的可行性和可執(zhí)行性等細(xì)節(jié)，為之后預(yù)算執(zhí)行打下良好基礎(chǔ)。校內(nèi)建立項(xiàng)目立項(xiàng)評(píng)審制度，成立評(píng)審小組。校內(nèi)各單位（部門(mén)）申請(qǐng)項(xiàng)目前，需進(jìn)行深入細(xì)致的市場(chǎng)調(diào)研，編制詳細(xì)完整的項(xiàng)目申報(bào)文本，包括項(xiàng)目實(shí)施的必要性、可行性、申請(qǐng)金額、項(xiàng)目實(shí)施期限、項(xiàng)目實(shí)施方案、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度、預(yù)期社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益等指標(biāo)，根據(jù)項(xiàng)目類(lèi)別歸口上報(bào)校內(nèi)相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)，在業(yè)務(wù)部門(mén)進(jìn)行初審后按輕重緩急排序報(bào)送計(jì)劃財(cái)務(wù)處，計(jì)劃財(cái)務(wù)處匯總校內(nèi)所有立項(xiàng)項(xiàng)目并將項(xiàng)目納入學(xué)校初審滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)，已納入學(xué)校初審滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目經(jīng)校內(nèi)項(xiàng)目評(píng)審小組評(píng)審后進(jìn)入校內(nèi)滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)，只有進(jìn)入校內(nèi)滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目才能編入學(xué)校預(yù)算申請(qǐng)財(cái)政資金。

目前很多項(xiàng)目負(fù)責(zé)人以為申報(bào)項(xiàng)目預(yù)算只是個(gè)形式，能申報(bào)到項(xiàng)目才是根本，至于按預(yù)算進(jìn)度用款，基本沒(méi)這個(gè)概念。因此，有必要強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行責(zé)任意識(shí)，可以以通知或者講座的形式加強(qiáng)宣傳，使項(xiàng)目負(fù)責(zé)人等相關(guān)人員意識(shí)到經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的重要性。學(xué)校各部門(mén)要把項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度和落實(shí)作為第一大事抓緊抓好，要做到項(xiàng)目有預(yù)算、管理有專(zhuān)人、使用有審批、進(jìn)度有檢查、實(shí)施有效果、全局有統(tǒng)籌。把預(yù)算執(zhí)行管理的各項(xiàng)制度落到實(shí)處，最大限度地開(kāi)源節(jié)流，讓有限的資金發(fā)揮最大的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

2. 利用項(xiàng)目資金下達(dá)之前時(shí)間做好項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作

在項(xiàng)目資金下達(dá)之前，分項(xiàng)目情況開(kāi)展前期準(zhǔn)備工作，比如，基建維修類(lèi)項(xiàng)目，前期報(bào)批手續(xù)比較多，利用這段時(shí)間準(zhǔn)備好項(xiàng)目實(shí)施所需的各種批文、批件等必需的手續(xù)，并做好申報(bào)政府采購(gòu)計(jì)劃的請(qǐng)示。又如，設(shè)備采購(gòu)類(lèi)項(xiàng)目，確定規(guī)格、型號(hào)等詳細(xì)技術(shù)參數(shù)，為申報(bào)政府采購(gòu)計(jì)劃和招投標(biāo)工作做好準(zhǔn)備。

3. 加強(qiáng)部門(mén)之間合作分工，加強(qiáng)溝通與協(xié)調(diào)

項(xiàng)目資金下達(dá)后，財(cái)務(wù)部門(mén)根據(jù)項(xiàng)目申報(bào)情況將項(xiàng)目下達(dá)校內(nèi)各部門(mén)，項(xiàng)目執(zhí)行部門(mén)需指定專(zhuān)人負(fù)責(zé)，緊盯項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)，財(cái)務(wù)部門(mén)積極主動(dòng)與項(xiàng)目執(zhí)行部門(mén)加強(qiáng)聯(lián)系，加快項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度。加強(qiáng)部門(mén)之間溝通協(xié)調(diào)，形成合力抓進(jìn)度，建立預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制，執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，在確保資金安全的前提下，以會(huì)議協(xié)商方式解決并在限定時(shí)間內(nèi)完成，發(fā)揮“三位一體”工作機(jī)制的作用，使預(yù)算執(zhí)行管理工作做到“有的放矢”。

及時(shí)向上級(jí)有關(guān)部門(mén)請(qǐng)示、匯報(bào)在工作中遇到的困難，以取得上級(jí)部門(mén)的幫助與支持。涉及設(shè)備采購(gòu)、招標(biāo)事項(xiàng)等項(xiàng)目積極與有關(guān)部門(mén)溝通，盡快安排招標(biāo)，盡早完成采購(gòu)事宜。加強(qiáng)與施工、監(jiān)理、外聘審計(jì)事務(wù)所的溝通和協(xié)調(diào)，加快基建維修項(xiàng)目工程進(jìn)度和結(jié)算審核進(jìn)度，加快進(jìn)度款、結(jié)算付款進(jìn)程。

4. 加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度分析，建立健全績(jī)效評(píng)價(jià)體系

項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的分析不應(yīng)僅停留在年度預(yù)算執(zhí)行額和執(zhí)行比率等粗線條的分析，應(yīng)改進(jìn)分析方法，對(duì)具體項(xiàng)目的執(zhí)行展開(kāi)分析和跟蹤。在預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度分析時(shí)要根據(jù)項(xiàng)目分類(lèi)制定科學(xué)的分析指標(biāo)和合理的預(yù)算分析方法，引入差異分析、結(jié)構(gòu)分析、對(duì)比分析、趨勢(shì)分析、多維分析。例如，將預(yù)算實(shí)際執(zhí)行情況與立項(xiàng)申報(bào)的項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度進(jìn)行比較，計(jì)算計(jì)劃進(jìn)度與實(shí)際進(jìn)度之間的差異，分析引起差異的內(nèi)外部原因，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題。又如，在基建維修項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行分析中，根據(jù)工程施工進(jìn)度表預(yù)計(jì)項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度，用預(yù)計(jì)進(jìn)度與實(shí)際進(jìn)度進(jìn)行對(duì)比分析，分析產(chǎn)生差異的原因，提出相應(yīng)措施，判斷項(xiàng)目執(zhí)行情況。

學(xué)校應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范經(jīng)費(fèi)管理，重過(guò)程的同時(shí)，還應(yīng)看實(shí)效，通過(guò)建立和實(shí)施科學(xué)的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)和激勵(lì)制度，建立完善的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。可通過(guò)預(yù)算完成情況的考核和預(yù)算執(zhí)行情況考核，加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)使用和完成的績(jī)效評(píng)價(jià)，達(dá)到項(xiàng)目預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，提高經(jīng)費(fèi)的使用效益。在項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)，確定每個(gè)項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)，未按要求設(shè)定績(jī)效目標(biāo)的項(xiàng)目支出，不得納入學(xué)校項(xiàng)目庫(kù)管理，也不得申請(qǐng)項(xiàng)目預(yù)算資金。績(jī)效目標(biāo)的制定應(yīng)指向明確、細(xì)化量化、合理可行和相應(yīng)匹配，考核指標(biāo)體系的建立可按照“平衡計(jì)分卡”思路，兼顧財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)的平衡、短期與長(zhǎng)期指標(biāo)的平衡、內(nèi)部與外部的平衡，符合單位職能及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，突出項(xiàng)目管理重點(diǎn)，以各業(yè)務(wù)部門(mén)的責(zé)權(quán)范圍為限，將業(yè)務(wù)部門(mén)的可控事項(xiàng)納入考核范圍，考核指標(biāo)之間具有關(guān)聯(lián)性，但不能面面俱到，應(yīng)抓住關(guān)鍵業(yè)績(jī)指標(biāo)和控制關(guān)鍵業(yè)績(jī)指標(biāo)的數(shù)量。

加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)工作，建立經(jīng)費(fèi)使用審計(jì)制度，計(jì)劃財(cái)務(wù)處、監(jiān)察審計(jì)處等職能部門(mén)要合理分工，加強(qiáng)預(yù)算和支出的審核，特別是投入資金量大的項(xiàng)目，應(yīng)提前介入，全過(guò)程監(jiān)督。實(shí)行定期考核，建立獎(jiǎng)懲制度，形成良好的競(jìng)爭(zhēng)氛圍，這對(duì)于提高經(jīng)費(fèi)使用的績(jī)效有一定的促進(jìn)作用。通過(guò)預(yù)算編制，進(jìn)一步將各預(yù)算指標(biāo)分解落實(shí)到各責(zé)任部門(mén)或責(zé)任人，并將各項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)具體化，防止工作推諉或扯皮，對(duì)于項(xiàng)目完成比較好的責(zé)任部門(mén)或責(zé)任人給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)沒(méi)績(jī)效目標(biāo)完成較差的責(zé)任部門(mén)或責(zé)任人給予通報(bào)批評(píng)，對(duì)給學(xué)校資產(chǎn)造成重大損失的，按規(guī)定追究黨紀(jì)、政紀(jì)、刑事責(zé)任。

參考文獻(xiàn)：

[1]許林，葉建國(guó).“量控”或“質(zhì)控”——對(duì)推進(jìn)中央級(jí)高校項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行管理新政策的思考[J].現(xiàn)代教育管理，2011（11）.

[2]肖小蘇.關(guān)于加快項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的研究[J].會(huì)計(jì)之友，2012（04）.

[3]辜榕蓉，樊成蘭，趙竹明.加快項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行的對(duì)策研究[J].會(huì)計(jì)師，2013（09）.

（作者單位：北京體育大學(xué)）