高校制度生態研究述評與啟示

于水波+褚湜婧

摘 要：高校治理已成為研究與實踐中的熱點，治理離不開制度，多元主體治理下的制度生態研究尚處于起步階段。本文通過梳理近年來學界關于高校制度生態概念、構成、作用及其影響因素、弊端、制度生態優化的辦法及措施等方面的研究，認為高校制度生態研究存在現有研究的數量有限、實證研究少等不足，提出對下一步研究的三點啟示。

關鍵詞：高校；制度生態；述評；啟示

當前，我國高等教育已經進入了由外延發展、規模擴張向內涵發展、質量提升轉變的重要階段，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》明確提出要完善中國特色現代大學制度，完善大學治理結構和建立科學的激勵機制；黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步強調深化教育領域綜合改革要“推進國家治理體系和治理能力現代化”。實踐中，一方面，高校管理的行政化、功利化、同質化飽受社會詬病；另一方面，教育改革已進入“深水區”，利益格局錯綜復雜，制度改革難度和風險都在不斷加大。高校制度改革和治理結構的完善不能一蹴而就，需要深入思考的關鍵問題是：高校現有的制度和結構體系不能有效發揮應有功能、不能實現制度目標的原因何在？康芒斯（Commons，1931）：制度是集體對個人行為的控制、解放和拓展。諾斯 （North，1990）：制度是一些人為設計的、塑造人們互動關系的約束。大學制度是關于大學管理與運行的規則體系，由于高校組織的專業特性，其制度和治理應當以學術性本質為根據。學術界和實踐界對高校制度的內涵存在多種理解，具有豐富性和復雜性。面對當前教育改革任務，對高校制度的理解絕不僅僅是某一方面的制度建設，而是需要全方位、立體的、相互聯系的、有機的、整體的去考慮推進。本文將通過回顧高校制度生態相關的研究，從與高等教育制度密切相關的行政環境、社會環境、文化環境的相互聯系中，梳理高校制度生態的內涵、作用和影響因素，以期為未來相關研究和相關教育決策提供參考。

制度不僅是一種規范，而且還在一定程度上是調整人與人、人與社會關系的中介。因此，面對外界環境時，制度需要與其保持一定的平衡和一致，面對內部的規制對象時，制度則具有調整和改變他們自身特點結果的功能。這實際上是在追求一種內外的平衡，從生態學角度看，這種動態平衡就是一種制度的生態化特征。因此，制度的生態化就是指制度的動態發展過程，制度生態就是將制度體系及其運行看做是由若干要素組成的有生命的有機體、是由多元生態環境因子構成的生態系統，需要從集體的內在規律和聯系出發，將制度納入到自然、社會等系統中進行綜合考察。從制度的產生和發展路徑來看，現有的制度體系是先前制度創新活動的積淀，并在路徑鎖定的機制下發生固化而進入的一個暫穩態。

高校制度生態的概念界定及構成研究

1.高校制度生態的概念

對高校制度生態進行研究的首要任務是對制度生態的概念進行界定。從現有研究成果看，對制度生態作出明確定義的研究并不多見，相關概念的界定大致可以分為兩類觀點。

一類觀點認為，制度生態是指制度賴以生存的生態環境，如認為制度生態是制度體系運行及發展的動態環境。對于高職教育制度生態環境的研究，張健（2011年）認為，高職教育生態制度是指為了貫徹教育基本制度而形成的影響教育存在、發展和運行的一種規范體系和制度安排。這一觀點將制度納入到自然、社會等系統中進行綜合考察。

另一類觀點認為，制度生態是由制度構成的生態環境，如認為制度生態是制度構成的社會主體生存和發展的總體。這一類觀點反映的是社會主體同制度所形成的環境之間緊密相連、環環相扣的關系，突出制度環境同行為主體間的密切關系。這種觀點將制度體系及其運作看做是由若干要素組成的活的有機體，并需要從組織的內在規律和聯系出發，強調人的主體地位、作用和生命價值以及優化環境，從而保障高校育人功能的實現。

此外，還有研究認為制度環境現實組織作為一個自然系統、人為系統，一些象征性的文化因素一定會對組織的運營過程產生影響，其制度是指為社會行為提供穩定性和有意義的認識、規范官僚結構與行為。

2.高校制度生態的構成

不同學者從不同角度分析了高校制度生態的構成，大致可以歸納為三類觀點：一是內外說。其認為制度生態包括內部生態系統的內部平衡與外部平衡，對外與政府之間構成一對生態平衡關系，對內高校的各個組織結構之間形成一對平衡關系。與此相類似的觀點認為，現代高校的制度分為內隱制度和外顯制度兩個方面：內隱制度主要是指制度的文化和價值形態；外顯制度主要包括高校與政府、高校與社會、高校之間等的外部制度體系。二是正式非正式說。其認為制度生態包括正式制度和非正式制度，正式制度是指人們自覺發現并加以規范化的強制性規則，包括政治規則、經濟規則與合約；而非正式制度包括行為準則、倫理規范、風格習慣和慣例等內容。三是多維度說。其認為高校制度的生態環境具有多個維度，具體又可以有多種劃分方法，如社會生態、自然生態和價值生態，行政生態環境、文化生態環境和經濟生態環境，或是遵循制度合法化原則的社會規范、法律法規、文化觀念等構成的對組織行為產生影響的符號或儀式，以及高校生態系統主體內部層次結構、科類專業結構、形式結構、地區分布結構及管理體制結構之間的系統與平衡等。

高校制度生態的作用及影響因素研究

1.高校制度生態的作用

現代大學制度本質上是關于政治權力、經濟權力和學術權力以及政治利益、經濟利益和學術利益相互制衡的一系列規則體系。因此，高校制度被看做是影響高校發展的內生變量，對大學的發展具有直接的、決定性的作用，制度環境將影響高校教育行為的決策、資源配置與辦學效益。

具體而言，大學內部的各種制度安排將影響教育資源的配置方式和交易機制，會通過對高校教師的意志、品格、信念、需求、個性、動機、情感等方面的激勵來激發教師主觀能動性和創造性，提升教師的競爭力。與此相類似的觀點認為，良好的氛圍和適當的教育生態環境是教師專業發展的必要前提，促使教師不斷提升自身的能力并形成穩定的發展。更為細致的研究顯示：教授委員會制度的設立有利于確立高校的學術本位制度，破除高校“官本位”氣息；有利于促進高校的改革與發展，創造平等競爭的制度環境；有利于促進學術人員之間地位的平等。

2.高校制度生態的影響因素

高校制度同時也會受到其他因素的影響。一方面，生態系統達到平衡，需要在生態系統的結構、功能以及物質和能量的輸入、輸出等方面實現平衡，高校制度生態系統也將受到其在整個社會大系統中的生態位的影響；另一方面，教師隊伍的構成狀況是高校生態制度中的主導因子，社會經濟文化也將引起高校本身的適應性變化。

現行高校制度生態的弊端研究

從現有研究成果看，有關高校制度生態弊端大致概括為權力高度集中、權力倒置、行政生態問題等多個方面。

一是權力高度集中。現行高校制度生態環境的一大特點是集權控制，表現為權力的集中、封閉、倒置和單一，高校中的物質、信息、能量的流量并不對稱，形成縱向約束的可控生態系統使得我國高等教育生態系統缺乏自我更新、自我調節的能力和動力。

二是權力倒置。高校中鮮明的等級制和行政力量導致行政邏輯的泛化，組織職能泛化；行政權力指揮學術權力，大量人力、物力耗費于非學術性事務，大量資源消耗于行政或準行政行為，造成組織機構的膨脹和管理崗位的過量；辦學主體顛倒、按權力構架編制人事制度等，強調控制和服從，造成創新力不足等問題。

三是行政生態環境中政府管理的僵化、文化生態環境中高校淡泊治學與實業功利的沖突、經濟生態環境中辦學經費匱乏、運作成本高、缺乏約束等問題阻礙和制約了高校教育事業的發展。

此外，制度文本的繁榮與實踐政策的矛盾、宏觀的基本制度與細微的配套制度間的疏離、制度公平性的缺失、制度效率的低下、制度的操作性和執行性不強等都是現行教育制度生態環境中的問題。

制度生態優化的辦法及措施研究

教師的工作及成長需要適合的制度生態，如何優化高校制度生態成為相關研究的最終落腳點。有學者提出，從制度生態的特點出發，高校制度生態中的各生態因子不僅要使得自身得到發展，而且更需要在彼此之間達到理論與健康的生存與發展狀態，實現政策制定、執行、監督與控制三大子系統功能結構上的協調一致，充分發揮決策服務機構的應有效能，確保行政監控職能的有效發揮，并加強宏觀高等教育管理。就辦法及措施而言，學者提出的建議如下：

一是需要解決高校的定性與定位問題。高校的定位通常會反映高等教育創新的核心價值取向。因此，對外應明晰政府與高校之間的關系，培養高校與政府之間相對獨立的學術運行邏輯和學術價值追求；對內應明晰高校是知識生產和文化傳播機構，高校的根本目的應當是對學術的不懈追求。此外，高校的各項職能發揮應以學術活動為基礎，其規章、制度、管理等都應當為科研活動和教學創新服務，改變高校管理過度行政化的傾向。

二是需要明晰高校制度環境的總體狀況。一方面，應當完善法律制度，完善教學培養措施，建立教學研一體化的培養模式，完善獎勵評價，創建和諧成長氛圍的管理策略；另一方面，對于其中制度缺失的狀況等做好補缺、補差等工作，做好制度的配套跟進，形成完備的制度體系，對不當制度進行調整，強化制度落實的監督和懲處，確保制度執行到位。

三是調整內部的治理結構，形成能夠促進高校教師發展的良好氛圍和環境。制度創新體現的是組織實踐主題根據外部環境發展而作出的新變化，創造性改變既存制度要素的組合形態。高校內部的組織和權力結構的調整是高校制度環境建設的重要內容，圍繞學術自由、學者治校的大學理念，以學術權力為中心來組織高校內部的相關機構，將行政權力控制在適當的范圍內，相應的事務性工作均為學術權力服務。推進政校分開、管辦分離，形成學術委員會與行政管理機構之間的良性互動，對于高校資源的配置起到實質性的管理、監督作用，通過科學的激勵機制激發教師的主動性和積極性。從內部而言，則需要通過根據學術組織規范重塑高校價值標準、在適應制度環境的基礎上建立自我約束機制、在強化學術權力的基礎上減少行政權力對學術事務的干涉、重組結構建立權責明確管理科學的組織系統等方式，改革高校內部的組織結構，實現學校的良好運行。

四是保持文化適應。我國高校制度生態不僅僅是對西方制度的移植，而且更應該是結合中國的文化環境所作出的制度安排，同時不能忘記在中國文化傳統上構建相應的制度生態。在通過建立制度生態來推動黨的反腐倡廉中，必須在理論和實踐層面都有所要求，在生態場域方面保持文化適應，其中的各項因素必須與文化因素保持彼此適應和認同；進行分權制衡，實現制度體系內各要素制定權、執行權與使用權的分離；促進制度的集約化，在制度設計、制度運行以及制度監督過程中并非制度越多越好，而是要考慮到費用及實施效果，實現制度的人性化。

此外，基于新制度經濟學理論視角和三元邏輯動態制衡原理，張錕 （2014年）設計構建了一種新型的高校制度，將黨委領導下的董事會制度、管理集團職業化制度、教授委員會制度和教職工代表大會制度相結合的特色現代高校制度實踐模式，將黨委領導、校長治校、教授治學和民主管理結合起來，并完善高校監督制度和反饋制度。

現有研究的不足與啟示

1.現有研究的不足

現有的研究成果為進一步的研究提供了豐富的智力資源，但相關研究目前仍處于起步階段，在一些方面存在不足及有待提高的方面：

一是研究數量有限。從現有成果看，有關制度生態的相關研究主要分布在環境科學與資源利用、農業經濟、行政法及地方法制、宏觀經濟管理與可持續發展、林業等領域，與高等教育相關的研究成果只有三篇。與此同時，目前涉及高校制度及其治理結構的相關研究數量龐雜，但從制度生態視角進行研究則比較有限。可見，無論是對有關高校的研究還是有關制度生態的研究，對高校制度生態的研究還未得到應有的重視。

二是實證研究較少。目前，教育領域關于高校制度生態的研究多是采用經驗總結、歷史方法進行歸納，大多為觀點表達型的文章，缺少測量、調查等實證研究手段，說服力較弱。

三是理論應用較少。相關研究盡管使用了新制度經濟學理論視角、治理理論、三元邏輯動態制衡原理等理論，但與高校制度生態的多樣性相比，所使用的理論還比較有限，對于高校制度及治理結構的研究還缺乏系統的理論分析。

2.已有研究的啟示

雖然以往的研究涉及高校制度的研究比較廣泛，但涉及高校制度生態的研究則比較有限。從有限的研究中，可以得到如下啟示：

一是強調制度生態的動態平衡，強調外界環境變化對其的影響。無論是強調環境對制度的影響，還是強調制度組織構成環境的一部分，都重在強調外界環境對高校制度生態的重要意義。

二是高校制度生態是全方位的構建。現代大學學校制度的建設絕不僅僅是某一方面的制度建設，而是需要全方位、立體的、相互聯系的、有機的、整體的去考慮推進。

三是關注高校內部治理結構問題。高校內部治理結構問題也是構建現代大學制度的核心問題，目前高校內部治理結構面臨著領導、執行和監督機構權力失衡等相關問題，學術權力和行政權力失衡，教職工參與民主管理和監督常常流于形式。內部治理需要突出對學術權力的重視，平衡學術權力與行政權力之間的關系。

本文系2012年北京聯合大學人才強校計劃人才資助項目階段性成果（項目編號：BPHR2012D08）

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（作者單位：于水波，北京聯合大學后勤服務公司；褚湜婧，國家衛生計生委醫管中心）

[責任編輯：于 洋 實習編輯：翟 迪]