我國環境影響評價制度與排污許可制度整合和拓展過程中的問題解析及解決途徑

易玉敏,陳　晨

(云南省環境工程評估中心，云南 昆明 650032)

我國環境影響評價制度與排污許可制度整合和拓展過程中的問題解析及解決途徑

易玉敏,陳晨

(云南省環境工程評估中心，云南 昆明 650032)

摘要：環境影響評價制度及排污許可證制度是我國環境保護中的兩項重要制度，分別在建設項目事前、事中、事后環境監管中發揮了不可替代的作用，但因制度設計的獨立性，導致我國未通過兩項制度實現對建設項目的全方位、全過程的動態管理。為優化對建設項目的管理，本文從制度設計、管理措施、技術方案提出了系統的解決建議，以期解決兩項制度法律地位不對等、制度銜接不緊密、技術方法不統一、管理尺度不一致等問題，構建對建設項目全方位、全過程的動態管理體系。

關鍵詞：環境影響評價；排污許可證；整合；拓展；問題；解決途徑

0引言

環境影響評價制度及排污許可證制度均是國際通行的環境管理制度，均已在我國施行數十年，并在建設項目的事前、事中、事后環境監管中發揮了不可替代的作用。雖然兩項制度均以控制污染物排放、改善區域環境質量為制度設計的初衷，且均以建設項目為管理對象，但在制度設計時未充分考慮兩項制度的銜接問題，導致兩項制度即便在同一工作目標、同一工作對象下仍存在法律地位不對等、對環境要素的關注深度不同、制度銜接不緊密、技術方法不統一、管理尺度不一致等問題。導致兩項制度實施過程中脫節嚴重，未能通過兩項制度的融合而實現對建設項目的全方位、全過程的動態管理。

隨著環境管理制度改革的不斷深入，對環境影響評價制度及排污許可證制度進行整合的呼聲越來越高。2015年10月，在環境保護部和香港環境保護署聯合主辦的第二屆工業企業環境保護研討會中，官方已正式提出要對環境影響評價與排污許可制度進行融合這一概念。我國尚未對環境影響評價與排污許可制度如何融合出臺明確的政策，其制度體系的構建還處于探討階段，本研究擬從環境影響評價制度和排污許可證制度的共同點及差異的對比分析入手，提出兩項制度整合過程中應該重點關注的問題及解決方案。

1環境影響評價制度與排污許可證制度的比較

1.1兩項制度均通過立法予以了明確，但法律地位不對等

我國早在1979年就將環境影響評價制度寫入了《環境保護法》，在2002年頒布了環境影響評價單行法《環境影響評價法》，并制定了《建設項目環境保護管理條例》、《建設項目環境影響評價資質管理辦法》、分類管理名錄、分級審批規定、公眾參與暫行辦法等規章制度確保環境影響評價制度的實施。此外，為給環境影響評價制度的實施確定統一的技術規則，國家還制定了一系列的技術導則、規范等為環境影響評價制度的施行提供技術支持。經過30余年的發展，環境影響評價制度已形成較為系統、完備的法律法規、規章、標準及技術方法體系。

我國排污許可證制度實踐從1987年開始在水污染物排放方面試點推廣，后在《環境保護法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等法律中對排污許可證制度予以了明確[1,2]，但是沒有一項專門針對排污許可證制度的法律制度，國家也沒有出臺系統的管理體制及技術規范，導致該制度的實施缺乏完整的法律法規、技術方法體系支撐，導致各省在執行排污許可證制度時尺度不統一，各地也形成了不同制式的排污許可證。

1.2對污染物源頭預防思想的重視程度不一致

環境影響評價許可是前端許可，按現行的環境影響評價報告編制要求，環境影響評價是全環境要素綜合評價，在進行環境影響評價時，不僅關注污染物的末端治理措施及排放情況，也關注影響污染物排放的其它方面，如原料及能源的使用情況、工藝方案、技術裝備水平、廢物的循環利用方案、管理水平等。環境影響評價制度在制度及技術規范設計時，將源頭預防作為了一項重要的指導思想。同時在污染物的管理和核算上，不僅會關注列為總量控制指標的常規污染物，也會關注在認知水平范圍內的特征污染物。

但我國排污許可證制度是末端許可，只強調對末端治理的評估和許可，即針對污染物末端排放濃度、數量、排放方式、排放途徑的要素進行許可，對于決定和影響產污量的原料類型及消耗量、工藝路線、技術裝備水平、廢物的循環利用方案等關注甚少，且不納入許可證執行和監管內容[1]。同時我國大部分地區在發放排污許可證時僅對廢水及廢氣進行許可，而不將噪聲及固廢納入許可范圍，核準的污染物因子僅為常規污染物及列為國家總量控制指標的污染物，而對特征污染物關注度不夠[2]。

1.3兩項制度分別關注建設項目的事前、事中管理，導致制度銜接不緊密

環境影響評價是事前許可，其中一項重要的評價內容為根據項目的工藝技術水平及污染防治方案對污染物的排放情況進行分析及預測，明確廢水、廢氣、固廢、噪聲等的源強、治理方案、排放情況等。因環境影響評價是一種預測性評價，對污染物的排放情況預測僅能根據可行性研究報告及相關類比數據進行推算，導致環評報告的預測數據與實際排放情況產生一定偏差。

排污許可證是一種事中、事后許可，已有監督性監測數據、在線監測數據、物料的實際消耗量等支撐排污量的核算，在條件允許的情況下，可以根據企業的實際運行數據推算污染物的排放情況。在條件允許的條件下，可通過排污許可證實現對企業的動態管理。

但在實際操作過程中，存在制度銜接不緊密，兩項制度之間彼此不反饋、不互動等問題，導致技術部門及管理部門不能根據企業的實際運行數據去優化環評核算的技術方法；在排污許可證發放時，很多時候又不會按環評階段的技術方法對監測數據的合理性進行驗證[3]。

1.4技術方法不統一的情況十分突出

環境影響評價在計算污染物排放總量時，會通過物料平衡、類比數據進行污染源核算，得出設計工況、穩定工況下的污染物排放量。但是因為我國環境管理條塊分割較為嚴重，環境影響評價時使用的類比數據及后續的例行監測數據之間反饋不足，核算不符合實際情況的情況時有發生。而在發放排污許可證階段，核算方法十分多樣，可通過環評報告書、排污收費數據、環統數據、污染源普查數據、例行監測結果等進行核算[4,5]，但因排污許可證無系統的技術導則支撐，未確定統一的核算方式，排污總量確定的隨意性較大。

1.5兩項制度均關注建設項目的環境管理，但管理對象不對等

按建設項目環境影響評價分級審批相關規定要求，各級環境主管部門主要根據建設項目的環境影響、投資規模、投資主管部門管理權限、與環境敏感區的關系等確定項目的審批部門。而在對排污許可證進行管理時，是根據污染物的排放量來確定管理級別的，如云南省環保廳主要對國控、省控重點源進行管理，其它污染源的管理級別由地方自行確定。

2環境影響評價制度與排污許可證制度融合過程中應重點解決的問題

2.1注重頂層設計，構建有效的制度平臺推動制度的融合

在進行環境影響評價制度及排污許可證制度設計時，是按照兩項獨立的制度進行制度構建的，導致兩項制度在管理思想、管理方式、管理主體、管理對象、技術方法上不盡統一，給兩項制度的融合造成了極大的制度障礙。因此，在后續的制度構建過程中，應注重兩項制度之間的銜接、反饋，使兩項制度先進的環境管理思想能在建設項目的環境管理中一脈相承，確保制度銜接有效。

同時在制度的融合過程中，不僅應該關注環境影響評價制度及排污許可證制度之間的融合，也應該將清潔生產制度、總量控制制度、環境統計工作、排污收費工作、危險廢物管理制度、排污權交易等納入融合范圍。

2.2應將源頭預防思想貫穿于建設項目的全生命過程

雖然環境影響評價制度較好地體現了源頭預防的思想，但因環境影響評價制度管理的截點為竣工環保驗收，而排污許可制度主要關注污染物的排放情況，使得源頭預防思想較難落實在企業的全生命周期過程中。因此在排污許可證發放時應該充分貫徹源頭預防、過程控制及末端治理思想，在企業的全生命周期管理過程中，不僅考慮污染物排放濃度及總量的雙達標問題，更應將原料及能源的消耗情況、物料的循環利用水平、工藝及設備水平及管理水平列入排污許可證的考核范圍。在排污許可證的發放和管理過程中，貫徹落實源頭預防思想，鼓勵企業在生產過程使用清潔的原料及能源，及時淘汰落后的工藝及設備，提高物料的綜合利用率，采用先進的污染治理設施，減少污染物的排放。

2.3細化排污許可證的許可內容，實現對企業的全面管理

排污許可證中不僅應該體現污染物的排放情況，也要對影響污染物排放的其它內容進行明確，如對設備、工藝、原料、能源消耗、污染治理設施進行全面的許可，實現廢水、廢氣、噪聲、固體廢棄物等的綜合管理，并將環境影響評價階段關注的常規污染物及特征污染物納入排污許可范疇。排污許可證細化后，一是可以確保環境影響評價提出的各項內容在企業實際運行中得到落實；二是可以系統規定排污單位的環境行為，為排污單位提供一項統一的、完整的、明確的、公正的環境行政許可，明確企業的環境權利及義務，避免多項制度多頭管理導致的過程繁瑣、效率不高的現狀；三是可以實現對建設項目的動態管理，將建設項目運行過程中的變更情況寫入排污許可證，減少不必要的環境影響評價，并使排污許可證真正成為企業的戶口本。

2.4需要實現技術方法上的統一

環境影響評價及排污許可證對污染物排放量核定的技術方法過多，如物料平衡法、監測法、排污系數法、類比法等，并分別運用于環評影響評價、排污許可證發放、環境統計、排污收費、總量核定等領域。各種核算方法均出于各自的行政管理需要，因此急需確定統一的核算方法，將環境影響評價階段使用的物料平衡法、類比法用于排污許可證的數據的校核；將排污許可證核定階段得到的監測數據反饋至環境影響評價，使環境影響評價預測數據更為合理。

2.5優化管理方案，實現對企業的有效管理

一是應及時對排污許可證進行更新，在項目建設內容發生變化，設備、污染物排放標準、污染治理設施發生變化時，及時對排污許可證內容進行調整，通過排污許可證實現對企業的動態管理；二是實現管理對象的對等，參照建設項目環境管理制度，建立排污許可證制度的分級審批制度，使建設項目環評審批權與排污許可證發放權對等；三是將排污許可證核算數據應用到環境統計、排污收費、排污權交易、總量核定等領域；四是確定統一的管理部門。

3結論

我國針對建設項目的管理制度較多，其中環境影響評價制度及排污許可證制度是兩項重要的制度，但兩項制度分別關注事前、事中及事后管理，在制度設計、技術方法確定上是按兩項獨立的執行進行設計的，導致我國對建設項目的管理制度政出多源，未形成系統完整、權責清晰、監管有效的污染源管控系統。因此，有必要對環境影響評價制度及排污許可證制度進行融合，形成法律地位對等、制度構建系統、技術方法統一、管理尺度一致的管理體系，實現建設項目的全方位、全過程的動態管理。

參考文獻：

[1]羅吉.完善我國排污許可證制度的探討[J].河海大學學報：哲學社會科學版，2008，10(3):32-36.

[2]盧瑛瑩，馮曉飛，陳佳.基于“一證式”管理的排污許可證制度創新[J].環境污染與防治，2014，36(11):89-91.

[3]趙若楠，李艷萍，扈學文.排污許可證制度在環境管理制度體系的新定位[J].生態經濟，2014，30(12):137-141.

The Analysis and Solutions of Problems in the Process of Integration and Development of Environmental Impact Assessment and Pollutant Discharge Permitting System

YI Yu-Min,CHEN Chen

(Yunnan Provincial Appraisal Center of Environmental Engineering, Kunming Yunnan 650032,China)

Abstract：Environmental impact assessment system and discharge permitting system are China’s important systems of environment protection management, which have played irreplaceable roles in the whole process of environment supervision for the construction project. The two systems have failed to fulfill the purpose of full procedural dynamic management because the systems were primarily designed separately. In order to optimize environmental management ofprojectand form a whole process management system, suggestions were put forward in the aspects of system design, countermeasures, and technical ways to solve the unbalanced systems that have resulted in the management issues.

Key words：Environmental impact assessment; discharge Permitting system; integration; development; problems; solutions

收稿日期：2015-12-07

中圖分類號：X32

文獻標志碼：A

文章編號：1673-9655(2016)04-0024-03