農村土地信托流轉機制在我國的發(fā)展困境與出路*

席振波

(西北政法大學民商法學院，陜西西安 710063)

農村土地信托流轉機制在我國的發(fā)展困境與出路*

席振波

(西北政法大學民商法學院，陜西西安 710063)

土地信托是農村土地承包經營權流轉的一種新的形式。但是實踐中，“三權分置”視域下的土地確權工作不到位導致土地權屬不清，土地信托關系中受托人、受益人和委托人關系不明的狀況使得商業(yè)信托公司對于土地信托的項目采取觀望的態(tài)度，這些問題嚴重阻礙著土地信托在農村的進一步發(fā)展。通過對現行土地信托關系中受益人的地位加以明晰，同時創(chuàng)新土地信托受益權的擔保功能，完善土地信托登記制度，必將促進土地信托流轉機制更好地適應農村土地制度的發(fā)展。

土地承包經營權；土地流轉；信托；受益權

農村土地制度的健全與完善，對于解決農地經營的困境，穩(wěn)定社會的發(fā)展具有重要作用。十一屆三中全會以來，我國確立了以家庭聯產承包責任制為基礎的農村土地承包經營制度，同時隨著市場經濟的發(fā)展以及城鎮(zhèn)化水平的提高，廣大農村地區(qū)開始就承包的土地通過流轉的方式進行了探索，就目前的狀況來看，在我國農村土地承包經營權的流轉方式主要有轉包、出租、轉入、互換以及入股合作社等。所謂土地信托化是指在不改變農村土地集體所有權的基礎上，實現土地所有權、經營權和受益權的分離，合理利用和開發(fā)土地，使得土地朝著集約化和規(guī)模化方向發(fā)展，并在保障農戶受益權的基礎上，讓其享受土地的增值收益和固定收益。早在2001年，浙江紹興就開始積極探索土地信托流轉方式，后來湖南益陽、福建沙縣等一些地區(qū)也在不斷實踐。直到2013年首單土地流轉信托落戶安徽宿州的消息引發(fā)了人們對信托機制應用土地流轉市場的關注。[1]

經過十余年的探索，我國土地信托流轉趨于成熟的同時，一些亟待解決的農村土地流轉問題也隨之產生。在當前土地信托流轉的實踐中，由于土地信托在理論上應為自益信托，作為自益信托關系中的委托人和受托人應為同一主體，因此作為擁有土地承包經營權的農戶來講，土地信托關系中的委托人和受益人應為農戶自身。但是在實踐中卻不是這樣，作為受益人來講，在一些信托公司的土地信托計劃中，農戶和政府同時作為受益人，并且作為委托人也往往是農戶所在的村委會或者當地的政府。土地信托的主體關系不明晰，加之監(jiān)管的缺少，導致目前許多商業(yè)信托公司的土地信托項目計劃進展緩慢，作為受益人農戶的土地收益也就無法得到保障。另外，國家已經開始在部分地區(qū)對農村土地承包經營權進行抵押貸款的試點，作為已經通過土地信托進行流轉的土地是否可以抵押并未作出說明。因此，在土地信托關系中，就要創(chuàng)新利用土地信托受益權的擔保功能，以使得農民群眾可以擴寬融資途徑，從而激發(fā)土地的資本屬性，這也符合新一輪農村土地制度改革的方向。

一、土地信托流轉機制在我國的發(fā)展狀況

目前在我國部分地區(qū)的農村試點土地信托流轉機制成效初現，每個地區(qū)根據本地區(qū)的實際情況逐漸形成獨特的土地信托流轉模式，并在短期內推動了土地產業(yè)化和規(guī)模化的發(fā)展，分析當前土地信托流轉的基本模式，大抵有兩種：一種是以政府為主導的土地信托流轉模式，這種流轉模式主要出現在土地信托發(fā)展的前期不成熟的階段，特別是在湖南、浙江、江蘇等地區(qū)效果較為明顯。另一種是以商業(yè)信托公司為主導的土地信托流轉模式，例如中信信托，中糧信托等，此種模式下土地信托流轉已趨于成熟，完全是市場化運作的方式。通過分析發(fā)現，前期政府主導的土地信托流轉模式雖然在一定程度上還稱不上“真正的信托”，但是這種模式對于后期土地信托流轉在全國范圍內的施行以及商業(yè)信托公司參與土地信托流轉起到了重要作用，并且此種模式在土地信托流轉機制的創(chuàng)新方面也值得其他地方借鑒。

(一)以政府主導的土地信托流轉模式

土地信托流轉前期主要是通過政府出資設立土地信托公司進行流轉，集中在浙江紹興、湖南益陽、福建沙縣等地區(qū)進行實踐，至今已形成一定的規(guī)模。紹興的做法是建立縣、鄉(xiāng)、村三級信托服務體系，在紹興這種土地信托流轉機制中，縣、鄉(xiāng)兩級的土地信托服務機構并沒有受讓土地的各種權利，作為受托人的縣土地信托服務中心并不擁有土地承包經營權，作為委托人的農戶繼續(xù)擁有其流轉土地的承包經營權，此時這兩級土地信托服務機構只是起到一個中介的作用，這種信托機制并不是我國信托法意義上的信托。沙縣土地信托流轉機制的特點是先由村委會與土地承包經營權人即農戶簽訂委托協議，然后經由土地信托公司實地調查，由信托公司與村委會簽訂土地信托合同，此種模式下村委會作為委托人，農戶則將土地承包經營權委托給村委會作為信托關系中的受益人而存在。

湖南省益陽市對土地信托流轉的探索起步較晚，益陽最大的特點就在于政府介入土地信托流轉的全過程。首先是縣級政府設立土地流轉中心，然后縣所屬區(qū)域內的各級政府出資成立土地信托公司，整個流程完全按照市場化公司運作模式，這種模式覆蓋范圍比較廣，各級政府成立土地信托公司對于整個流轉過程效率的提高具有促進作用。在這種模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立的土地信托公司的職責主要是：通過對有流轉意向的農戶進行連接并簽訂土地信托流轉合同，同時對外發(fā)布信息，將土地租賃給種植大戶或者農業(yè)經營公司進行規(guī)模經營，這其實與商業(yè)信托公司參與土地信托流轉有一定的相似之處，目前商業(yè)信托公司進行土地信托計劃時也是將流轉的土地租賃給農業(yè)經營公司進行規(guī)模經營。

(二)以商業(yè)信托公司主導的土地信托流轉模式

全國首次真正意義上的農村土地信托于2013年在安徽省宿州市埇橋區(qū)落成，形成獨特的“宿州模式”。[2]這是土地信托流轉趨向成熟后，出現的由商業(yè)信托公司主導的土地信托流轉模式。該土地信托流轉模式不同于益陽、沙縣，在土地信托流轉關系中中信信托有限公司作為受托人而獨立存在。埇橋區(qū)政府是土地信托法律關系中的委托人，而農戶則是土地信托的受益人，農民并不是信托的直接當事人。中信信托公司會將信托流轉的土地進行整合，然后通過發(fā)行金融產品為承包土地的經營的農業(yè)公司進行融資。該種模式的信托計劃設立A類受益權對土地進行集約化經營，同時引入B類和T類信托受益權向A類信托受益權提供流動性支持。“宿州模式”的土地信托流轉機制的資金來源狀況主要有兩種，一種是資本市場融資即發(fā)行信托的單位，中信信托有限公司；另外在一些農業(yè)基礎設施方面，地方政府也會給予部分財政支持。

繼宿州“中信信托農村土地承包經營權集合信托計劃1301期”實施以來，北京信托也陸續(xù)實施了“北京信托土地信托之無錫桃園村項目”、“北京信托金色田野土地信托1-5號”等項目，使土地信托流轉模式朝著規(guī)模化方向發(fā)展，實現了對現有農村土地資源的有效利用。通過近年來全國各地區(qū)農村土地信托流轉狀況來看，由于引進信托公司，使土地信托流轉的方式更具專業(yè)性和規(guī)范性，同時也促進了土地流轉的效率，對于推動農業(yè)現代化發(fā)展具有重要意義。

二、土地信托流轉機制在我國農村的發(fā)展困境

(一)土地信托利益衡平機制的缺失

1.受益人農民的權益得不到有效保障。在土地信托流轉的過程中，作為享有土地承包經營權的農戶自身理應是土地信托關系中的受益人，但是在實踐中關于受益人的范圍卻不相統一，例如在福建沙縣地區(qū)的土地信托流轉中作為土地信托受益人的主體則是農戶和信托公司。[3]另一方面由于農戶自身文化水平不高，對農村土地信托的運行經營狀況了解甚微，極易造成與土地信托公司之間信息不對稱的現象。實踐中承包經營人不明晰的委托人地位使土地信托的功能弱化。在多數土地信托流轉的地方，作為享有土地承包經營權的農戶是與村委會或者當地政府建立委托關系中的委托方，而不是土地信托流轉關系中的委托方，如在安徽宿州地區(qū)的土地信托流轉中，埇橋區(qū)政府就是作為信托關系中的委托方與受托方中信信托公司簽訂土地信托協議的。在整個過程中，農戶作為受益人，其力量微薄很難保證自身的流轉權益，并且在一些土地信托流轉的地方，會有農戶不愿意將土地進行流轉，從契約自由原則的角度來講，當事人有不受干預和脅迫自由選擇的權利，而地方政府為了土地經營規(guī)模化運作，甚至對有些土地進行強制性流轉，違背農戶的意愿，侵害農戶的利益。

2.土地信托公司難以取得真正的信托財產。信托制度的一個精巧的制度設計就是信托財產是有獨立性。作為一種特殊的制度安排，其成立條件也是以財產作為前提，因此，無財產便無信托。當然土地信托也是如此，但是在我國土地信托流轉機制中，關于土地信托流轉的財產界定有不同的認識，通說觀點是作為土地信托流轉的財產理應為土地承包經營權，土地承包經營權符合我國信托法關于信托財產的相關規(guī)定，能夠作為信托財產參與市場流轉。[4]但是土地承包經營權作為特殊的信托財產，存在信托公司是否為合格的土地承包經營權受讓人的問題。信托公司作為非銀行金融機構，其作為土地承包經營權受讓主體存在一定的法律障礙，這導致實踐中作為信托財產的土地承包經營權往往難以完成真正的權利轉移。并且在我國土地信托實踐中對于信托財產存在的認識問題，加之缺乏土地信托流轉登記制度，導致以農村土地權利為信托財產的信托項目，大多數都存在著信托財產事實上無法實際轉移給受托人即土地信托公司的問題。隨著《不動產登記暫行條例》的施行，這個問題也將得到進一步解決。

(二)農村土地信托流轉的權屬不清晰

在試行土地信托流轉的地區(qū)，作為出讓人的農戶僅僅享有土地承包經營權，土地承包經營權權利歸屬不明確表現為土地承包經營權權利主體的不明確，土地確權工作不到位，導致部分土地權屬不清，出讓信息的不完整性都將影響土地信托公司對土地使用權價值的評估，從而加劇受托人的風險。承包地權屬不明導致信托公司不敢涉足土地信托，這是因為金融業(yè)無論什么時候都要在法律政策的紅線內運行，在土地政策等相關文件未明晰之前，信托不能貿然涉足土地流轉。只有法律法規(guī)規(guī)定土地承包經營權屬于農民的一項資產，具有抵押、擔保等權能時，信托公司才能圍繞著土地承包經營權這一信托財產權進行產品設計，因此權屬不清從根本是不利于農村土地信托流轉的順利進行。同時，我國現有的土地產權制度也已經不能滿足土地承包經營權信托實踐的需要，需要增加制度供給與制度保障，需要相關農地政策的法律化。

(三)現行土地信托流轉法律機制不完善

目前，我國只有《信托法》及其與信托相關的一些法律法規(guī)，這些法律法規(guī)對我國信托制度的發(fā)展提供了支持和保障，推進了我國信托業(yè)的發(fā)展。但是土地信托流轉作為近年來土地流轉制度的新形式，目前并沒有制定關于土地信托的法律，僅有《農村土地承包法》和《農村土地承包經營流轉辦法》對土地流轉做出了相關規(guī)定：農村土地在進行流轉的過程中不得改變流轉土地的非農用途。[5]所以土地信托流轉在法律的范圍內還有許多空白沒有相關的法律法規(guī)加以規(guī)定，對于土地信托流轉這樣一項新生事物，在很多方面沒有法律的明文規(guī)定就難免在實踐中會有糾紛發(fā)生。對于我國而言，信托制度仍屬于舶來品，在法理上與我國傳統法理沖突，如我國法律否認“財產雙重所有權”，而信托財產的特征就是實質所有權歸委托人所有，名義所有權歸受托人所有。這種法律的缺失與不健全，也是當前面臨的一大問題。

(四)土地信托流轉監(jiān)管不足

科學的制度運行，除了制度本身嚴密的結構以外，其相關配套監(jiān)管措施對于保障制度運行有著不可或缺的作用。我國土地信托大部分存在著流轉行為不規(guī)范，沒有專門的監(jiān)管部門，沒有科學有效的監(jiān)管程序和制度，造成了流轉程序不規(guī)范，出現了很多矛盾和糾紛事件。

由于對土地信托流轉的監(jiān)管力度不夠，導致許多地方土地信托流轉的土地存在著非糧化的傾向。[6]像在山東以及湖南益陽的一些土地信托流轉的地區(qū)中，許多原本用來種糧的農田，因其經濟效益低，在流轉以后大部分改種蔬菜等農作物，雖然一些土地信托流轉項目以建設現代農業(yè)開發(fā)示范區(qū)為由種植經濟作物，但這其中的非糧化趨勢也要值得關注，因為我國是農業(yè)大國，糧食安全事關國家安全。《農村土地承包經營權流轉辦法》只是規(guī)定“不得改變土地的農業(yè)用途”，但是并沒有清晰的界定出農業(yè)用途的范圍是什么，在缺少土地信托流轉監(jiān)管的情況下，導致承包企業(yè)對耕地的不合理開發(fā)利用，這不僅有違土地信托流轉機制的初衷，同時也不利于農村經濟的持續(xù)健康發(fā)展。[7]

三、完善農村土地信托流轉機制的法律思考

(一)加強土地信托流轉的登記制度

《不動產登記暫行條例》第五條規(guī)定的不動產登記的權利內容就包括耕地、林地、草地等土地承包經營權。雖然在我國土地承包經營權采取的是登記對抗主義，原則上不要求必須登記。未來在土地信托流轉中，要逐步落實土地承包經營權登記制度。[8]將土地承包經營權確權登記作為土地信托流轉的前提和基礎條件，同時作為土地承包經營權的享有主體的農戶，法律意識淡薄，將土地承包經營權進行轉讓登記，一方面在土地信托機構出現道德風險時，可以維護農民的合法權益；另一方面對于土地信托機構來說，因為有土地承包經營權轉讓的登記證明，在土地信托流轉的過程中不會因為權屬不清而使其權益受到侵害。同時我國《信托法》第10條還規(guī)定：設立信托時應當就信托財產進行登記。并且信托財產的登記也是信托發(fā)生效力的必要條件。但是在我國的信托實踐中，信托登記并未真正建立，也沒有對具體的登記機關、登記事項與登記范圍進行規(guī)定，這也是未來信托發(fā)展的一個趨勢，即設立信托登記機關。土地信托流轉登記與土地承包經營權的登記不同，土地信托流轉登記是將信托的目的、管理和處分方式、信托關系終止、滅失的時機與事由等內容納入登記范圍，明確土地信托登記的對抗效力。[9]同樣地，在土地信托流轉中也應當設立信托登記機關進行土地信托流轉登記，這對于保障土地信托交易的安全，更好的保護農地信托流轉當事人的合法權益，促進土地信托流轉的發(fā)展具有積極的作用。

(二)設立受益人保護機制，規(guī)范受托人的權利義務

現行土地信托流轉模式中，農民往往通過與村組簽訂委托協議，將土地承包經營權委托給村委會或者村小組，因為這種層層委托關系，使得農民被排除在信托關系之外，無法享有《信托法》規(guī)定的委托人的諸多權利，同時也背離了農村土地信托制度的初衷和目的。由于農戶不是以委托人的身份參與土地信托流轉，所以在簽訂土地信托合同時就無法表達自己的意愿，無法實現自己的權益。并且在一般地方的土地信托流轉機制中，存在著眾多受益人，因此，為了保護受益人農民的權益，最好賦予農民一定的監(jiān)察權利。誠如孟德斯鳩所說“自古以來的經驗表明，所有擁有權力的人，都傾向于濫用權力，而且不用到極限決不罷休”。在這種情況下，為了更好的保護受益人的權益，在土地信托流轉機制中可以借鑒信托法對于公益信托的規(guī)定，設置信托監(jiān)察人。[10]對于土地信托監(jiān)察人的選任、義務及職責，應參照《信托法》第六章有關監(jiān)察人的規(guī)定進行設置。

與此同時，應規(guī)范受托人的權利義務關系，在我國土地信托流轉過程中，土地信托的受托人手中實際控制的是土地承包經營權，其權利范圍廣泛，在土地信托關系中，土地信托公司作為受托人是具有重要角色的信托當事人之一，土地信托公司擁有委托人轉移給他的信托財產，享有法律上的所有權，并為受益人管理運用這些財產，通過對受托人的權利義務關系的制衡也是為了保障受益人利益的重要體現。

(三)創(chuàng)新土地信托受益權的擔保功能

《農村承包土地經營權抵押貸款試點暫行辦法》規(guī)定試點地區(qū)的土地承包經營權可以進行抵押貸款，其中第2條規(guī)定：本辦法所稱農村承包土地的經營權抵押貸款是指以承包土地的經營權作抵押，由銀行業(yè)金融機構向符合條件的承包方農戶或農業(yè)經營主體發(fā)放的，在約定期限內還本付息的貸款。[11]第7條通過合法流轉方式獲得承包經營權農業(yè)經營主體申請貸款的條件，但是并沒有規(guī)定對于農戶流轉土地后進行抵押貸款的情形。在土地信托流轉中，土地信托受益權是一個值得關注的問題，關于信托受益權的問題，其性質存在爭議，主要爭議的焦點在于信托受益權是物權亦或是債權；于海涌教授認為，受益權是一種復合性權利，包括了受益請求權、對信托事物的監(jiān)督權和向第三人追索信托財產的撤銷權。受益請求權是一種債權，而對信托事務的監(jiān)督權是一種從債權，而被認為是對物權利向第三人追索信托財產的撤銷權只是對債權的保全。而于霄副教授則認為農村土地信托受益權是一種特殊權利，它既不同于債權，也不同于傳統物權，是一種特殊的準物權。在筆者看來，債權說更符合信托受益權的性質，因為信托受益權，其是受益人享有的對受托人請求支付信托利益的權利。

將信托財產的受益權性質看作是債權性質的權利，那么債權可以質押的特點同樣適用于信托受益權的質押。從對信托受益權的性質進行分析得出，信托受益權具有交換價值，而且可以轉讓完成交付并移轉占有，可以看出信托受益權符合質押標的物的性質屬性，是可以質押的權利。以受益權質押，體現了信托受益權的另一大功能即擔保功能。同樣，在農村土地信托流轉機制中，可以引進信托受益權的擔保功能，農戶可將其土地信托受益權進行質押，從事其他生產活動，從而實現其擔保功能。[12]但是根據物權法定的原則，在我國物權法上并沒有關于信托受益權的規(guī)定，同時擔保法上也只是說“可以質押的其他權利”，并沒有對信托受益權可以質押進行法律上的規(guī)定，這是今后立法上值得關注的問題。

(四)擴寬土地信托權益救濟途徑

現行土地信托流轉模式，作為信托當事人的農民群體和作為受托人的土地信托公司，在信托關系中的地位不平等，導致農民的利益極易受到侵害。因此在目前的狀況下，維護農民的利益，擴寬權益救濟途徑就具有重要意義。

擴寬土地信托救濟途徑首先可以通過設立土地信托流轉法律援助部門進行事前救濟，由于農戶法律意識淡薄，在實踐中很容易損害農民的權益的案件發(fā)生。設立法律援助部門，不僅對于保障農民的利益具有重要意義，而且對于承包土地信托公司土地進行經營的農業(yè)經營主體來講也具有重要意義。在土地信托流轉各地區(qū)設置法律援助部門，一方面可以提供土地信托流轉的法律咨詢，避免糾紛的發(fā)生；同時，也可以在農村開展法律知識培訓的活動，提高農民的法律意識，維護自身的利益。

在建立土地信托專門法律援助部門以后，對于糾紛的發(fā)生可以發(fā)揮司法的事后救濟。在事后救濟中，如何做到司法公正是必須解決的問題，現行土地信托流轉模式下，都存在著行政力量干預過大的現象。因此，在土地信托流轉趨向成熟的同時，要減少行政力量的干預，轉變政府的職能，使政府在土地信托中的作用從指導型向服務型轉變，同時還要保持司法公正性，做到實體公正與程序公正相統一。

[1]徐衛(wèi).土地承包經營權集合信托模式的構建邏輯與制度設計[J].暨南學報,2015(2):50-59.

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(責任編輯：王佩)

The Development Predicament and Outlet of Rural Land Trust Circulation Mechanism in China

XI Zhen-bo

(School of Civil and Commercial law, Northwest University of Politics and Law, Xi’an Shann xi710063, China)

Land trust is a new form of contractual management right circulation of rural land. But in practice, the land ownership is unclear due to the lack of land ownership in the view of Power Separation, and the relationship between the trustees, beneficiaries and clients makes the commercial trust companies take a wait and see attitude to the land trust project, which has seriously hindered its further development in rural areas. Clarifying the status of the beneficiaries in current land trust relationship, innovating the guarantee function of the land trust right and perfecting the land trust registration system will promote land trust circulation mechanism to better adapt to the development of rural land system.

land contractual management right; land circulation; trust; beneficial right

1673-2103(2016)06-0097-05

2016-10-09

司法部國家法治與法學理論研究項目“‘三權分置’視閾下土地承包經營權益融資擔保法律問題研究”(15SFB2030)；陜西省軟科學項目“農村土地承包經營權益融資擔保法律問題研究”(2015KRM076)

席振波(1992-)，男，山東棗莊人，碩士研究生，研究方向：民商法學。

D923. 2

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