論主審法官責任制的內涵、隱患與消解

梁秋煥

(湖南師范大學 法學院， 湖南 長沙 410081)

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論主審法官責任制的內涵、隱患與消解

梁秋煥

(湖南師范大學 法學院， 湖南 長沙 410081)

摘要：主審法官責任制是新一輪司法體制改革的重點概念。作為實現“審判合一”的重要措施，這一制度被寄予了厚望。然而對于這一制度的內涵，學說以及立法并無形成統一。各地法院應中央政策紛紛出臺實踐方案，卻因對這一制度的理解不同而各有差異。通過對學界觀點和各地試點方案進行比較探析，闡明主審法官責任制的內涵，分析實踐中存在的問題并尋求解決方案在當下至關重要。

關鍵詞：主審法官;主審法官責任制;司法改革

十八屆四中全會《全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出：“完善主審法官、合議庭辦案責任制，落實誰辦案誰負責。”隨后最高人民法院發布《人民法院第四個五年改革綱要》，提出“完善主審法官、合議庭辦案機制”等司法體制改革措施，選定上海、廣東、吉林、青海、湖北、海南等六個試點省，并鼓勵有條件的省市區先行先試。但是理論和實務界對于何為主審法官，主審法官責任制應如何定義等問題并沒有統一認識。主審法官責任制在實踐的過程中出現了那些問題？又當如何消解？筆者不辭淺陋，結合各地試點方案嘗試進行分析，以期厘清主審法官責任制的內涵，并試圖給出其制度構建的方案。

一、主審法官和主審法官責任制的意蘊

主審法官責任制一詞之中包含了兩個關鍵詞，即“主審法官”和“責任制”。因此，要解析主審法官責任制的內涵，應從兩個方面入手：一是主審法官的定位，二是責任制的構成。

(一)“主審法官”的定位

“主審法官”一詞自十八大四中全會決定與最高人民法院“四五改革綱要”出臺后即炙手可熱。但對于主審法官的內涵與定位，至今未有統一的意見。主審法官的概念界定與定位有三種常見觀點：

1.以主審法官指代具體案件的承辦人，相當于案件的承辦法官。此種說法常見于媒體對具體案件的報道。一般而言，媒體對具體案件的報道中所稱的“主審法官”，均指的是該案件的承辦法官，例如“薄熙來案主審法官”、“林浩森案主審法官”。

2.認為主審法官是具體案件審判組織中的一個程序性角色。在此觀點之下，主審法官是一個臨時性的角色，與具體案件相結合，其職權職責范圍與具體案件相聯系，在具體案件中，主審法官具有獨立審判權，但脫離具體案件，其又與一般法官無異，并且主審法官僅存在于合議庭審理的范域之下。代表性的觀點有：“主審法官是衍生出來的，不能等同于行政職務單獨存在，是法官在合議制審判范域下根據庭審分工形成的角色身份，而不是設有固定名稱的職務。”[1]

3.第三種觀點認為主審法官是一種資質，成為主審法官應具備一定條件，經由選任，主導具體案件的審理，并承擔相應責任。有學者認為：“主審法官制度構建過程中，要極力避免主審法官性質的異化，還原其為依法獨立審判案件權限的資格。”[2]最高人民法院關于主審法官的定義亦與此相同。

一般認為，自十八屆四中全會之后，現今司法改革語境下的主審法官應區別于過去司法實踐中的“承辦法官”、“案件承辦人”，因此，第一種觀點所說的主審法官非是本文所要討論的主審法官。筆者認為，根據司法改革的精神，主審法官責任制改革的重點在于主審法官獨立行使審判權，獨立審案、獨立形成意見、獨立簽發裁判文書，排除行政干擾，并且相應地獨立承擔責任。因此主審法官必須具備深厚的理論素養，過硬的審判技能和高尚的職業操守，因此進一步的遴選就成為了必要之舉。經過正當程序的遴選使得主審法官具備了一定的資質(如同高校中的教授一般)，以匹配的從行政院長、庭長手中轉移而來的對案件審判的主導地位、程序控制權和獨立決策權。一般而言，為保證主審法官的中立性和獨立性，該資質非因法定事由(如考核不通過或者出現違法違紀現象)不應取消。既是如此，就不存在所謂的“臨時性”角色之說。若只是需要一個可臨時控制程序的角色，那么何須另外遴選？程序控制也大可由審判長完成，何須再設主審法官？由此筆者將主審法官定義為：主審法官是具備一定條件，經由選任，在案件審理工作中居于主體地位，獨立行使審判權并承擔相應責任的審判權主體。

(二)主審法官“責任制”的構成

筆者認為，主審法官責任制中的“責任”應包含兩方面的內容：一是職權范圍，即主審法官職責所在；二是應承擔的責任，即主審法官對所審理的案件應當承擔的司法責任。雖然目前學者們對主審法官責任制的表述各有不同，最高人民法院“四五改革綱要”未做明確定義，各地試點方案依其不同理解又各有其做法，但總體來說，理論和試點實踐方案還是在幾個方面達成的一致：

1.強調主審法官的主體地位。雖在表述上有些微差別，但學者基本認同主審法官應是具體案件審理工作的主導者，案件適用簡易程序，則由主審法官擔任獨任法官，全面負責案件審理工作，獨立主持庭審，獨立核實和認定證據，獨立形成心證，獨立擬制裁判文書，獨立簽發裁判文書，獨立承擔案件司法責任；案件適用普通程序，則由主審法官牽頭組成合議庭并擔任審判長，組織并全面負責案件審判，主審法官控制審判進程，組織證據核實和事實認定，組織合議庭成員進行合議，共同形成決議和承擔責任。對于主審法官的主導地位，學者代表性的表述有：主審法官“在訴訟活動中居于中立主導地位”[2]、“在辦案中居于主體地位，由其獨任或牽頭組成合議庭對所承辦的刑事、民事、經濟等各類案件全面負責審理”[3]等；各地試點方案對主審法官主體地位的突出則多表現為以主審法官為核心，配備一定數量的法官和司法輔助人員組成審判團隊的模式，對組織和負責案件審理工作。

2.掌握對程序的控制權。學者們基本上一致認同應賦予主審法官對審判程序進程的控制權，例如有觀點認為：“主審法官是整個案件審理工作的程序啟動者、程序主持者”[3]，“在訴訟程序上享有訴訟程序指揮權”[4]。而試點方案中多賦予主審法官庭審主持權和組織管理權。

3.具有對具體案件獨立的判斷權和決策權。將對具體案件的判斷權和決策權還權于具體承辦案件的法官，取消行政層層審批的裁判文書簽發制度是主審法官責任制改革的靈魂所在。不論是學者的討論，抑或是各地的試點方案，都普遍強調主審法官獨立發表意見、獨立制作和簽發裁判文書的權力。強調主審法官獨立發表意見以及制作和簽發裁判文書，本質在于強調法官獨立行使審判權——獨立發表意見、制作和簽發裁判文書為審判合一的重要體現。主審法官獨立行使審判權，應當包括主審法官獨立認定證據和實施，獨立決定法律適用，獨立形成判決意見，獨立制作和簽發裁判文書，不受任何行政領導的干涉。換句話說，主審法官應對其審理的具體案件將有排除干涉的決斷權。

4.按照權責一致的原則對其所承辦的案件承擔相應的責任。主審法官對其所審理的案件享有排除外力干涉的判斷權和決策權，必然意味著主審法官要對其判決承擔相應責任，這是權責統一原則的要求，也是防止主審法官專權的必要手段。

綜上所述，主審法官是具備一定條件，經由選任，在案件審理工作中居于主體地位，獨立行使審判權并承擔相應責任的審判權主體。主審法官責任制要求主審法官在具體案件的審判程序中居于主體地位，要求賦予主審法官對程序的控制權和對案件實體的獨立判斷權和決策權，并要求其承擔相應的責任。因此，筆者將主審法官責任制定義為：主審法官責任制系由具備一定條件、經由選任、在案件審理工作中居于主導地位的主審法官獨立行使審判權，全面地負責案件審理工作，并對案件承擔相應責任的制度。

二、主審法官責任制和司法改革

從目前的試點實踐情況來看，主審法官責任制在解決審判分離、司法行政化的道路上有其進步意義。其一，取消案件請示制度和裁判文書簽發制度，有益于司法去行政化；其二，主審法官對具體負責，有利于審判獨立和審判合一；其三，改革審判委員會制度，弱化其決斷作用而強化其理論研究和經驗總結的作用，還原了審判委員會的本色；其四，配套方案的實施有利于促進司法獨立，例如上海的改革方案中，分類管理、職業保障、司法責任、人員管理、經費管理五個方面同步進行，回應了學界對于主審法官責任制改革進程的擔憂。

但同時也應該看到，由于對政策理解的偏差和利益的博弈，改革在取得進步的同時，也面臨著新的風險。

(一)行政等級優先，主審法官選拔標準有失偏頗

提高對主審法官專業素質和業務能力的要求是主審法官責任制改革的必然結果。主審法官的選任標準至關重要。在主審法官的選任標準和選任方案上國家給予了試點地區高度的裁量權，各地選任方案雖存在差異，但筆者注意到，在多個地方的試點當中，行政等級是一個重要的選任條件。有的地區甚至在選任方案中提出：“院長和民商事審判的分管院領導、審判委員會委員、庭長、副庭長為當然的主審法官。”[5]“行政等級”這一選任標準應辯證看待。首先，實踐中法院的許多法官確是因審判能力突出、具有豐富的審判經驗方而獲得行政職務，毋庸置疑，這一部分法官足當大任。其次，也應看到：在實踐中，院庭長等行政領導有的是從司法機關以外調任而來，有的甚至未經過專業的法學教育；即便是因專業水平高、業務能力優越而成為院長、庭長的那一部分行政領導，也有部分人因為繁重的行政工作而長久脫離辦案一線。行政職務作為選任條件，考量的本是院領導、庭長等經年累月的豐富經驗，部分地區卻以行政職務為先，專業素養和業務能力為后，無疑本末倒置。再者，員額制改革同步進行，許多法院的法官名額可能面臨大幅削減。目前各地試點公布的法官員額基本在33%或39%左右。有限的員額中，除去給行政領導預留的職務，只怕所剩無幾。如此必然打擊年輕法官的積極性，甚至可能導致主審法官隊伍在未來“青黃不接”。

(二)新的行政化隱有形成之勢

從改革的初衷來看，主審法官應是一種獨立審判和獨立承責的資質，主審法官責任制則是主審法官職權職責落實的機制。從最高人民法院的《改革綱要》上看，主審法官是一種身份，但在各地的主審法官責任制改革中，主審法官卻更像是一個職位。《改革綱要》中合議庭的成員可能都是主審法官，作為審判長的主審法官比其他合議庭成員只是多了程序控制的權力。但在多地試點方案中，主審法官卻是審判團隊的負責人：即由一名主審法官帶領若干普通法官及司法輔助人員組成審判團隊，在合議庭審理的案件中，主審法官是審判長，其他合議庭成員由主審法官從審判團隊中調出組成合議庭辦案；部分地區的試點方案中主審法官作為審判團隊的管理者，除擁有裁判文書簽發權外，還擁有行政管理權甚至是考核權和獎懲權。這令人不免擔憂：以主審法官為首的新型行政化會否乘改革之帆粉墨登場？首先，主審法官作為審判團隊的領頭羊，案件分配、工作安排、業務監督和文書簽發甚至是考核獎懲均由主審法官負責，主審法官負責制與行政式的首長負責制幾近無異。其次，行政優先并且存有高度裁量空間的選拔標準，會否使主審法官淪為行政領導其固守權力的新戰場；改革會否演變成行政化未去，卻誤傷了無行政職務的優秀法官。

(三)“主審法官負責”可能沖擊合議庭功能

各地的主審法官責任制改革無一例外強調主審法官的職權和職責,部分地區的改革方案甚至賦予了主審法官強大的行政權力，乃至獎懲權。難免讓人憂心主審法官責任制會對合議庭制度產生沖擊：首先，主審法官強大的行政權力很可能動搖合議庭的基礎。旨在以共同決策的方式抑制個人偏見、防止個人專斷、制約權力的合議庭中，平等、獨立的表決權以及少數服從多數為其存在基礎。而在部分地區的改革方案中，主審法官作為審判團隊的首長，擁有對審判團隊的行政管理權、乃至考核獎懲權，使得普通法官的“生殺大權”掌握在主審法官手中，平等表決、獨立表決的基礎被動搖，合議庭無異于名存實亡。其次，合議庭成員之間相互制約、相互監督的可能性被切斷。當審判權落實到主審法官頭上，合議庭成員之間貫穿全程的內部監督顯得尤為重要。但在合議庭由審判團隊人員組成，審判團隊以主審法官為首的情況下，主審法官強大的行政權力切斷了合議庭成員之間相互制約、相互監督的可能，使得合議庭內部監督流于形式。再者，最高院和司法部發布《人民陪審員制度改革試點方案》，部署人民陪審員試點改革，旨在保障人民陪審權，真正發揮人民陪審員制度的作用。充分發揮人民陪審員制度的作用，除要擴大參審范圍和參審渠道，關鍵在于人民陪審員的意見在合議庭中要能充分有效的表達。倘若主審法官和合議庭的關系不能平衡，主審法官責任制與人民陪審員制度改革將會成為彼此的絆腳石。

三、消解主審法官責任制實施過程中的隱患意見

(一)明確劃定主審法官權力和責任范圍

權責統一是主審法官責任制改革的目的之一，也是避免主審法官濫用權力、純粹法官隊伍的良方。權責明確且權責一致，則權難濫用，責難退卻；追責機制完善，則錯案可糾，濫權可懲。因此，在改革中，一方面，需明確主審法官的職權范圍，獨任審理的案件由承辦案件的主審法官行使全部的審判權；合議庭審理的案件，主審法官與其他合議庭成員平等行使審判權力，擔任審判長的主審法官行使相應的程序控制權。另一方面，要明確主審法官、合議庭的責任范圍，權力和責任相適，獨任審理的案件由承辦案件的主審法官承擔全部責任，合議庭審理的案件則由合議庭共同負責。同時，還要建立完備的責任追究機制，落實辦案終審負責制。如此，權力落實，對審判者是一種激勵；責任到位，也有利于敦促不能勝任主審法官者自覺退出競爭。

(二)完善法官選任制度

單憑權責統一，自然優勝劣汰還不足以成就一個真正的精英法官團隊，科學的選任機制也必須確立。首先，要根據具體情況確定法官員額，這需要法院系統作詳細的調研評估，上海33%、52%、15%的員額就是在調研的基礎上完成的；其次，要科學設定主審法官的選任標準，避免以行政職務作為絕對的取舍標準，避免主審法官成為行政職務的轉換機，使得有才干卻無行政職務的法官無辜犧牲于員額制改革；再者，法官的選任標準要進一步完善，除了取得司法從業資格外，還要側重從事實調查、證據認定、法律適用以及各種問題分析處理能力等業務能力方面以及法官的職業道德方面進行考察，保證法官團隊的專業素養和道德品質；最后，應拓寬法官的選任渠道，例如效仿國外，從律師隊伍中挑選有專業水平、經驗豐富的律師進入法官隊伍；最后要明確選任機構和選任程序，主審法官選任機構應由經驗豐富的資深法官和學者組成，選任程序要保證主審法官的選任公平、公正、公開。

(三)完善法官評價和監督體系

主審法官責任制實現預期的效果，獎懲制度的完善必不可少。主審法官責任制改革中，必須建立完善的評價和監督體系。首先，要確立科學的評價體系。過往法官納入普通公務員編制進行管理，采用普通公務員的評價體系，弊端重重。法官作為一個具有高度專業性的隊伍，應具有與其特點相適應的評價體系，沿用普通公務員的評價體系實為不妥。因此，應當重新建立一套有針對性的評價體系。其次，要有明確的監督機構和監督程序。例如像有的試點那樣設立法官遴選(懲戒)委員會，統一管理法官的監督獎懲事務，同時設計相應監督程序，既要保證對法官的監督和獎懲依法進行，又要保證法官的陳述申辯權，保證程序公正。

(四)充分合議庭的作用

強化合議庭的作用，改變“合而不議”的境況，使合議庭集思廣益、相互監督和制約的功能有效發揮。首先，要明確合議庭成員在事實認定、法律適用、案件評議和文書制作等各個環節的共同責任，責任在肩，為避免錯判而影響自身事業和名譽，合議庭成員將會認真對待自己的工作，充分而謹慎的行使自己的職權；其次，要打破合議庭長期固定的傳統，防止行政化或利益交換的形成，具體案件和合議庭隨機組成，審理的案件范圍應多元化，打破之前特定類型案件恒由特定科室負責的傳統；最后，要明確合議庭成員享有獨立發表案件評議意見的權力，并且有相互監督的責任與權力，發揮合議庭的監督作用。

參考文獻：

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[2]葉青.主審法官獨立行使審判權的羈絆與出路[J].政治與法律,2015(1):60-67.

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[4]石東洋,劉新秀.主審法官責任制的理論邏輯與制度設計[J].中共南京市委黨校學報,2014(5):71-77.

[5]胡月.推行主審法官負責制[EB/OL].(2014-11-03)[2015-08-20]http://news.gmw.cn/newspaper/2014-11/03/content_101789045.htm.

收稿日期：2016-04-07

作者簡介：梁秋煥，女，廣西南寧人，碩士生，研究方向：程序法基本理論。

中圖分類號：D915

文獻標識碼：A

文章編號：1671-9743(2016)06-0053-04

The Connotation of the Presiding Judge Responsibility System and Solution of Risk in Implementation

LIANG Qiu-huan

(LawSchoolofHunanNormalUniversity,Changsha,Hunan410081)

Abstract：The presiding judges responsibility system is one of important measures in new round of reform of the judicial system and it does not conform to unity trial and judgment.But we don’t agree on the concept of the presiding judges responsibility system yet the district courts carried it out with different ideas.To clarify its concept,we should compare difference between district courts’ implementation and then find out the solution of the present risks.

Key words：presiding judge;presiding judges responsibility system;judicial reform