南京市建鄴區農民轉為新市民的社會保障問題研究

陳友　周龍　嚴萍

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南京市建鄴區農民轉為新市民的社會保障問題研究

陳友周龍嚴萍

摘 要：失地農民市民化問題是當前推進城鎮化建設中面臨的主要社會問題之一。2002年以來，南京市建鄴區作為整體規劃建設的新城區，先后分三個階段進行了大規模的征地拆遷。盡管在失地農民就業幫扶、困難救助等方面做了大量的工作，但由于歷史、制度等諸多原因，區級層面在落實社會保障、推進市民化方面，仍存在一定的困難和不足。當前，失地農民在城市化過程中依然處于弱勢地位，已經成為影響社會和諧穩定和建設全面小康社會的主要矛盾。本文經過充分調研，通過對全區社會保障典型問題的剖析，提出有關加強失地農民社會保障、加快市民化的對策建議。

關鍵詞：失地農民；社會保障；典型問題；扶助機制；對策建議

河西新城建設啟動以來，建鄴區以賽事舉辦為契機，加快推進奧體中心、綠博園、河西南部等一系列項目拆遷建設，區域發展空間更加集約高效，城市功能品質更加優化，居民生活質量持續提升，奠定了河西發展的大格局。但大規模新城建設也導致各類社會矛盾凸顯，信訪總量持續高位運行，亟需進一步完善失地農民社會保障制度，實現失地農民市民化。

一、失地農民社會保障現狀

根據拆遷安置政策和社會保障方式，南京市征地拆遷主要經歷了三個階段。第一個階段：1983年8月至2004年4月期間為貨幣補償方式，給予被征地農民一次性貨幣化拆遷補償安置；第二個階段：2004年4月至2010年12月期間為基本生活保障制度方式；第三個階段：2011年1月至今為準城市居民社會保障方式，新被征地人員納入社會保障。據統計，這三個階段共涉及被征地人員35289人。目前，部分失地農民面臨著生活就業、養老救助、子女教育等實際困難，現有社會保障難以較好地解決失地農民的后顧之憂。

1.貨幣補償安置階段被征地人員基本情況

1999年4月至2004年4月期間，一次性貨幣化拆遷失地農民中現戶籍仍在本區共5265戶13576人。其中，參保3758人，低保家庭195戶，享受基礎養老金851戶，享受失地農民補助1276戶，享受特困殘疾補助13人，享受“低保邊緣戶”春節慰問79戶。此外，戶籍在外區共907戶2135人。

2.基本生活保障階段被征地人員基本情況

2006年市政府出臺了《南京市被征地農民老年生活困難補助辦法》（寧政發［2006］274號），對原被征地人員男年滿60周歲、女年滿55周歲及其以上的，未按月領取企事業單位養老待遇、供養直系親屬定期救濟待遇的，按月發放生活困難補助費。多數通過補繳參保，享受基本生活保障。截至2014年末，全區享受的被征地人員共2083人，年補貼資金1023萬元。

2011年實施的《南京市被征地人員社會保障辦法》（寧政發［2010］254號），將2010年12月31日以前且現處于勞動年齡段的9500人通過補繳社會保險費，將其納入城鎮企業職工養老、醫療保障范圍，解除了他們的后顧之憂。截至2014年末，全區享受的被征地人員共4896人，年補貼資金2445萬元。

2013年8月，市政府出臺了《市政府關于完善被征地農民老年生活保障和住房保障政策的實施意見》（寧政發［2013］262號），建立已享受老年生活困難補助人員繳費參保的政策通道，通過一次性補繳費，將其納入基本生活保障范圍。截至2014年末，全區享受的被征地人員共1408人，年補貼資金1046萬元。

3.準城市居民社會保障階段被征地人員基本情況

據統計，2011年以后全區被征地人員全部納入社會保障，涉及10078人（不含16歲以下）。截至2014年末，全區年補貼資金達2886萬元。

4.三種失地農民社會保障方式利弊分析

貨幣補償方式、基本生活保障制度方式和準城市居民社會保障方式等三種方式各有利弊。貨幣補償方式操作簡單，推行所受阻礙相對較小，但其缺點在于很難解決失地農民的長遠生計問題；基本生活保障制度方式兼顧了失地農民基本生活保障與發展的需求，但轉置成本較大；準城市居民社會保障方式順應了制度發展趨勢，轉置成本較小，且有利于保障失地農民的“市民待遇”。從社會經濟發展情況來看，準城市居民社會保障方式將是失地農民社會保障的趨勢。

二、存在的主要困難及問題

1.就業結構性矛盾依然突出

大部分被征地農民文化素質不高、年齡偏大、技能偏低；部分崗位存在著福利待遇低、工作壓力大、人員流動快等特點，與求職人員的期望不匹配，勞動者就業積極性不高；多數失地農民缺乏培訓意愿，提升技能的愿望不強，難以適應城市發展需求和生產生活節奏。尤其是“4050”失地農民，不易接受新知識，難以勝任崗位技術要求，導致“失地又失業”。

2.貨幣補償安置階段被征地農民生活困難較多

公益性用地致使失地農民實際補償金額普遍拉低，一次性貨幣安置基本是低水平生活安排和生活指向性安置，沒有同社會保障同步銜接，導致部分失地農民長期失保，對日后生計影響很大。三個階段補償安置標準不一，導致貨幣安置的部分失地農民居住困難、生活窘迫，成為困難臨時救助對象和群體上訪主要人群之一。

3.社會保障機制單一

由于前期征地拆遷社保制度不完善，貨幣補償方式安置的養老年齡段失地農民很長時間內被排斥到社保制度之外，不能應保盡保。靈活就業人員、新生勞動力尚未參加失業、工傷、生育保險，阻礙了全區社會保險參保率的提高，面臨擴面征繳壓力。失地農民整體社會保障水平偏低，失地老年居民生活補助、困難人員生活補貼標準與現有物價和消費水平不相適應。部分勞動段失地農民處于“種田無地、就業無崗、低保無份”的困境。

三、對策建議

習近平總書記在2015年11月召開的中央財經領導小組第十一次會議上指出，社會政策要托底，就是要守住民生底線，做好就業和社會保障工作，切實保障群眾基本生活。建鄴區應以此為契機，進一步完善相關拆遷安置和社會保障制度，妥善解決以往貨幣安置的遺留問題，促進與城鎮社會保障體系的有效銜接，穩控化解和鈍化社會矛盾。

1.加強制度創新，完善對被征地農民多重保障機制

一是完善土地征收制度。針對轄區內征地范圍過大、程序不夠規范、被征地農民保障機制不完善等問題，適當縮小土地征收范圍，探索制定土地征收目錄，嚴格界定公共利益用地范圍；規范土地征收程序，建立社會穩定風險評估制度，健全矛盾糾紛調處機制，全面公開土地征收信息。二是建立兼顧三者利益的土地增值收益分配機制。針對土地增值收益分配機制不健全，兼顧國家、集體、個人利益不夠等問題，建立健全土地增值收益在國家與集體之間、集體經濟組織內部的分配辦法和相關制度安排，合理提高被征地農民個人收益，提高社保所需資金的政府出資比例。三是留地安置可作為完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制的一種方式。四是嘗試土地換社保、換股權。土地是農民的社會保障方式，土地被征收或流轉后，失地農民應獲得替代性的制度安排，確保農民合法權益。

2.落實社保政策，不斷提高社會保障水平

堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續原則，以“增強公平性、適應流動性、保證可持續性”為重點，全面落實各項社會保障政策。一是加大資金投入。抓好相關文件落實，杜絕因病致貧、因病返貧現象；堅持社會保障工作與全區統籌規劃、協調發展相結合，在全區跨越式發展的整體框架下，制定全區“十三五”社會保障工作發展規劃，在財政預算的約束下找準發展經濟和建立社保的平衡點，使目標更具有前瞻性和可操作性，力求精準扶貧救助。二是擴大社會保險的覆蓋范圍。將低收入、低保障人群逐步向更高層次的社會保障方式轉移，實現全民養老、全民醫療。結合勞動保障登記證和社會保險登記證年檢、日常社會保險繳費基數稽核和專項檢查等時機，重點做到參保人員、繳費基數的復核審查，杜絕盲報、漏報現象的發生。三是推進社會保障有效銜接。切實做好失地農民社會保障與城鎮社會保障體系的有效銜接，減少制度轉置成本；健全失地農民社會保障內容，并逐步納入工傷、生育和失業等險種；在全省率先將因病、因災等造成的“支出型貧困家庭”保障納入制度性和常態性救助，提升全民社會保障水平。

3.拓寬就業渠道，健全可持續的補償機制

一是將原來的村民自治組織轉換為社區管理模式，有效實現失地農民的身份轉換，徹底解決失地農民身份模糊問題，為失地農民提供可持續性社會保障服務。二是根據全區產業結構布局，適度發展有一定技術含量、勞動力密集型新型服務業，創造新的就業崗位，為失地農民和臨時失業人員盡可能提供更多就業渠道。三是大力開發公益性就業崗位和政府購崗，把解決新市民就業問題同加強城市環保、綠化、衛生、治安、交通、便民服務等結合起來，使失地農民既得到妥善安置，又使城市環境得到美化、優化。

4.創造外部條件，增加失地農民的財產性收入

一是鼓勵農民理性投資，失地農民通過自主經營或理財等方式，實現財產的保值增值。二是加強農村集體“三資”管理和后續運作，并處理好歷史遺留問題，增加失地農民資產性收入比重。對于土地已基本征完或全部征完的“城中村”進行分類改革：資產總量大、收入較穩定的村，應進行股份制改革，量化到人；總量不大、收入不穩定的村，可進行資產托管、入股投資，量化到人；資產較少的村，應優先用于為村民辦理養老保險，提高其社會保障水平。三是加快農村集體資產產權制度創新，允許股權內、外部自由轉讓，促進資產的社會化。

5.優化技能培訓，健全失地農民職業轉換的扶助機制

一是對失地農民、失地農民進行高層次就業技能培訓，注重結合本地實際就業需求及農民自身的認知結構，幫助他們實現就業理念的有效轉變，加強自身就業的主動性。二是注重失地農民的創業技能培訓，針對失地農民在創業過程中可能出現的突出問題，制定切實有效的具體對策，為失地農民自主創業提供各項扶持政策，扶持他們實現自主創業、大眾創業。

參考文獻

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（作者單位：南京市建鄴區農業水利技術推廣站、南京市建鄴區委辦公室、南京市建鄴區人社局）

DOI:10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.09.034