推進依法行政 建設法治政府

陸玉珍

[摘要]建設法治政府是依法治國的關鍵。十八屆四中全會為新形勢下推進依法行政、建設法治政府指明了方向。本文介紹了揚州市推進法治政府建設的做法和成效，分析在法治政府建設過程中存在的問題，并提出進一步推進法治政府建設的對策建議。

[關鍵詞]法治政府建設；做法；不足；建議

建設法治政府是依法治國的關鍵，是全面建成小康社會、全面深化改革、全面從嚴治黨的必然要求，是加強政府自身建設、更好履行政府職能的迫切需要，也是全面深化改革、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要保障。十八屆四中全會明確提出要深入推進依法行政，加快建設法治政府。江蘇省政府也出臺了相關意見。[1]推進法治政府建設是一項重要和緊迫的任務。

一、揚州市推進法治政府建設的做法與成效

近年來，揚州市以十八大以來的中央文件精神和江蘇省文件精神為指導，全面落實國務院、省政府關于加快法治政府建設的要求，堅持把依法行政作為政府工作基本準則，將建設法治政府作為依法治市的基本要求和建設服務型政府、高效政府、廉潔政府的必要條件，緊扣改革發展主題，突出重點關鍵環節，努力提升法治政府建設水平。

（一）加強制度和組織建設，提供法治政府建設的新保障

制度建設是根本，只有完善的制度體系，才能提高執行力。根據法治政府建設要求，我市相繼出臺《揚州市政府關于深入推進依法行政 加快建設法治政府的實施意見》、《關于推進政府職能轉變 深化行政審批制度改革的實施意見》、《揚州市政府關于進一步加強依法科學民主決策的意見》、《關于進一步推動參與式行政程序建設的實施意見》、《全面推進依法治市 加快建設法治揚州的實施意見》、《揚州市行政審批事項目錄清單管理辦法》等規范性文件，形成了一套系統完善的推進法治政府建設的制度體系。同時，加強組織領導和統籌協調，重視依法行政領導小組及其辦公室作用，根據人員變動及時調整和充實。注重政府法治機構建設，大力推動市縣兩級政府及其工作部門配齊配強法制機構和法治隊伍。市政府專題調研解決制約政府法制工作的瓶頸問題，將市政府法制辦原行政執法監督處更名為行政執法監督局，將原法規處分設為經濟法規處和行政法規處，為行政執法監督和地方立法權運行提供組織保障，同時增撥了3個行政編制。

（二）推進簡政放權，形成政府職能轉變的新常態

簡政放權是打造法治政府的重要抓手。[2]我市圍繞簡政放權，進一步轉變政府職能。一是科學界定行政權力。按照國務院、省、市取消和下放行政審批項目具體要求，對市級行政審批權力進行全面清理審核，共取消43項、調整153項市級行政審批事項，審核界定市政府各部門常用行政審批事項239項，常用行政權力2091項。在依法清理界定的基礎上，進一步制定“行政審批目錄清單”“行政權力清單”“政府專項資金管理清單”和“行政事業收費目錄清單”，清單之外無審批。二是妥善理順市、區政府權責。深化主城三區“同級同權同責”工作，本著“能放盡放，應收則收”原則，對區級政府應有行政權力依法進行梳理、審核，確認區級政府應有行政權力6268項，區級部門行使市級行政權力258項，在此基礎上逐步清理區級政府的事權和財權。此項工作獲評2015年全省政府法制工作創新獎。三是有效激發社會市場活力。在全省率先出臺《關于放寬企業住所（經營場所）登記的實施意見》，積極推進工商住所登記、先照后證等工商管理制度改革，試行注冊資金認繳制備案登記，有效激發全社會創業熱情，全市各類市場主體同比增長50%以上。全面推行工商注冊全程電子化，全市新設企業網上申報率達90%以上，外資企業網上申報率達95.4%。

（三）完善決策機制，樹立參與式行政的新理念

堅持重大行政事項決策由公眾參與，彰顯法治政府建設的開放性、民主性和惠民性。一是深化透明性工作模式。大力提升政府工作透明度，精心打造25個政府“立法”民情聯系點，常態化運行立法聽證會、行政復議聽證會。在“中國揚州”門戶網站等網絡媒體設立規范性文件信息發布平臺，市政府規范性文件草案網上公開率達100%，及時傳遞政府“立法信息”，廣泛征求社會各界對規范性文件草案的意見。二是優化民本化工作機制。組織召開規范性文件聽證會、論證會和新聞發布會17次，為利害關系人表達意見搭建了制度化吸納通道；建立行政復議案件統一受理中心，開通“行政復議網上受理”平臺，召開41次行政復議聽證會，聽證率達100%，行政首長出席行政復議聽證會達80%以上。三是固化參與式工作程序。制定出臺規范性文件，對行政執法監督和行政復議過程中的公眾參與程序作出明確規定，進一步細化公眾參與的工作指標，固化核心程序，充分體現法治政府建設的開放性和民主性。

（四）提升執法質量，打造行政執法監督的新亮點

堅持嚴格規范公正文明執法，完善民生重點執法領域具體操作流程，加大對涉企執法行為的監督力度。一是狠抓執法人員管理，提升行政執法能力。注重行政執法人員考核，制定三年輪訓方案，舉辦各類法律知識培訓班，邀請省內外知名專家進行授課，38個行政執法部門共525人參加培訓，并集中接收網絡在線測試；舉行全市行政執法人員行政執法證頒證宣誓儀式，強化法制信仰；連續七年組織開展依法行政與政府法制理論研討活動。二是狠抓執法行為規范，加強行政執法監督。將涉企行政權力監督作為市政府行政執法監督工作重點與突破口，梳理、確認常用涉企行政權力1747項，形成行政權力、收費項目、部門職責、服務事項等四類清單并對外公布；建設“揚州企業服務網”，搭建行政權力公開運行監督載體，推進涉企行政權力透明在線運行；組織專家對114件涉企重大行政處罰進行備案審查，對于審查中發現的各種共性和個性問題，下發《行政執法監督建議書》，全年涉企重大行政處罰的備案率、審查率、通報率和整改率均達100%。三是狠抓規范性文件執行，實施評估制度。對規范性文件實施情況進行檢查評估，并書面通報檢查結果。

（五）改進考核方式，增加法治政府建設的新動力

強化工作落實責任，完善依法行政工作推進機制，注重考核推動引領。一是將推進依法行政、建設法治政府納入政府工作目標考評體系，出臺《關于進一步加強依法行政考核的意見》依法行政考核辦法，推動全市依法行政和法治政府建設工作。開展依法行政項目化管理，制定下發全市推進依法行政年度工作意見和目標任務分解表，按照“可定義、可量化、可操作、可考核、可追究”的工作標準，逐項落實到各地、各部門。二是不斷改進考核方式。進一步量化了考核評價標準，優化考核評價方式，明確了日常考核、共性目標考核、社會評價評議三種考核評價方式，增加了社會評價評議的分值；強化考核評價結果的運用，對考核評價為不合格的單位，給予通報批評，責令其寫出書面整改意見。

二、揚州市推進法治政府建設存在的不足

推進依法行政，強化法治政府建設取得了顯著成效，我市成為全省率先完成法治政府建設階段性目標任務的省轄市。對照“四個全面”戰略布局新要求、經濟發展新常態和法治政府建設新目標，我們還存在一些突出問題和新的情況。

（一）法治政府建設理念亟待加強。一是依法行政意識尚未真正確立。一些地方和部門還不能正確處理好行政首長負責制與行政決策科學化、民主化之間的關系，沒有將依法行政作為部門工作的“硬指標”、“硬實績”和“硬約束”，想問題、作決策、辦事情習慣于運用行政思維和行政命令，有的制度形同虛設，有的決策方式簡單，公眾參與缺失，有的或脫離民生實際超前決策，或強調效率忽視程序要求等等，不依法行政的情況時有發生。二是執法理念模糊。有些單位權力定位錯誤，把法律授予的職權理解為是對行政相對人的強力掌控和無情管束，將依法行政片面的理解為加強行政權、保障行政權、擴大行政權，規避了依法行政就是要監督行政權、規范行政權、控制行政權的真實目的，使依法行政工作步入誤區。三是服務意識不強。有些規范依法行政的制度文件強化部門權利的條款多，提供服務的條款少，強調相對人義務的多，規范行政機關行為的少，出現了不適當強化部門利益，部門利益法制化的傾向。這些問題的暴露都對進一步強化決策者法治理念提出了現實需求。

（二）法治政府建設實在性亟待加強。一是對法治政府建設推進工作力度不夠。有些地方對法治政府建設的組織推進工作呈現模式化、套路化，缺乏更加有力的實質性舉措；一些重點工作，個別地方還停留在應付上級要求層面上，進展非常緩慢；一些制度，尤其是行政問責制度、社會穩定風險評估制度等，雖有規定但落實還不完全到位。二是執法的協調性有待加強。行政執法體制改革不到位，職能交叉、職責縫隙、部門壁壘造成執法部門缺乏協調配合，相互推諉扯皮；行政執法隊伍以條條為主，處在執法一線的鄉鎮往往無兵可用。三是執法行為不規范仍然存在。有些執法機關熱衷于“突擊式”檢查、“運動式”執法，重實體，輕程序，“有利的事情爭著管，無利的事情爭著讓”，多頭執法、多層執法、選擇性執法；存在著“過罰不相當”、“同案不同罰”、“權力尋租”等突出問題。

（三）行政監管主動性亟待加強。體制內的監督體系制約作用發揮不夠，外部社會監督體系缺乏制度和程序支撐，問責工作沒有形成震懾力。一是內外監督沒有形成合力。有些監督制度和機制存在“一刀切”、針對性和操作性不強等問題，使之流于形式，特別是對重要部門、關鍵崗位缺乏有效監督；現有的監督制度和體系各自為戰，相互之間缺乏協調配合的機制和程序，沒有形成有效監督合力；有些地方和部門仍然習慣于“事后監管”“出事再管”“被動監管”的監管模式。監管部門通常重視的是許可證的發放，對后續的動態監督關注不夠，存在監管不及時、監管力度不夠等問題。二是現有行政問責制度中的問責程序不完善、可操作性不強。除了安全生產、食品藥品安全、環境污染等造成的人民群眾生命、重大財產損失事項外，對其他違法行政基本都是要求違法單位“自行糾正”，行政監督失之于“軟”。三是對行政權力的監督和制約機制仍不健全。一方面，權力與利益掛鉤、與責任脫鉤的問題尚未得到根治。另一方面，行政復議化解行政爭議的主渠道作用發揮還不夠。有時行政復議過多地從“支持部門工作”的角度開展工作，較少或基本沒有從真正有效化解社會矛盾的層面思考問題、依法糾正違法或不當的具體行政行為，該撤銷的沒有撤銷，該糾正的沒有糾正，該確認違法的沒有確認違法。

（四）法治政府建設短板問題亟待解決。一些縣市區和鄉鎮（街道）在法治政府建設方面的短板問題還比較突出。一是制度建設方面，規范性制度和文件的質量需要進一步提高。一些文件缺乏立法規劃，程序和內容不規范。文件起草單位的程序意識淡薄，未進行充分的調研論證，僅憑上級的文件或者領導講話便制定一個規范性文件，有的不經過政府法制機構審核便進入常務會議審議程序等；有的規范性文件內容空洞，缺乏可操作性，降低了規范性文件權威；有的照搬外地經驗，沒有結合本地實際，缺乏本地特色；有時對上網公開征求公眾意見有抵觸情緒，認為公開征求意見耗時多，增加工作量，找借口對上網公開征求意見的做法進行推諉。二是法制人員較少。有的領導過分強調經濟發展，對法制工作的重視不夠。有些縣各部門法制機構建設、法治人員配備還相對薄弱，除少數部門設有法制科室外，其它部門尚未設立專門法制機構，設有專門法制科室的部門也缺少專職人員為本部門的執法和重大決策提供法律指導，法律人才嚴重不足，法律水平普遍不高。三是依法行政推進還缺少穩定性、系統性。

（五）政府信息公開亟待強化。政府信息公開程度不夠，影響了公眾和社會對政府行為的監督，也影響了法治政府建設。一是多數部門信息公開仍停留在淺表層面。在很多領導干部眼中，政府信息是一種公共資源，更是權力的象征，對這一公共資源的分配則往往能變為部門利益和個人利益。“公開越多，做事會越難”，這種思維還停留在管制型政府的水平上，不符合服務型和法治型政府的職能轉變。二是隨意擴大政府文件保密范圍。很多部門在制定和印發文件的時候，出于謹慎，常常會有意擴大保密范圍，把一些應當確定為公開的事項確定為不公開或依申請公開事項。三是重形式輕內容。隨著政務信息公開越來越成為發展的大趨勢，一些部門在政務信息公開中，被動地進行政務信息公開。對信息公開的內容，帶有一定的選擇性，很多公眾迫切需要掌握的與自身利益密切相關的信息難。四是在處理公民申請信息公開問題上存在敷衍現象。把有可能影響部門利益的事項加以回避；或者只公開一些程序性要求，回避實質性事項；或以種種借口推遲政府信息公開工作，盡可能縮小公開范圍、壓縮公開程度。

三、進一步推進揚州市法治政府建設的對策建議

黨的十八屆四中全會對全面推進依法治國作出重大戰略部署，為新形勢下推進依法行政、建設法治政府指明了方向。揚州市政府應按照中央和省政府有關文件精神，切實加快法治政府建設步伐，著重解決存在的突出問題，推動政府各項工作全面納入法治軌道。

（一）深化行政管理體制改革，進一步轉變政府職能。一是深化行政審批制度改革。根據《揚州市行政審批事項目錄清單管理辦法》，動態化管理行政審批事項目錄清單，及時取消和調整行政審批權力向社會公布；推進行政監管方式創新，按照“管放結合”的原則，常態化加強行政審批事中事后監管；開展行政權力清單規范化管理，注重標準化建設，制定并公開政府各部門責任清單，推進職能歸并，解決職責交叉、職責重疊及職責真空等問題；建立行政許可前置環節有償中介服務項目、收費項目目錄清單，制定行政許可中介服務監管辦法。二是深化行政執法體制改革。推進食品藥品、工商、質監、公共衛生、安全生產和公安等領域綜合執法；探索功能區區域綜合執法試點，推廣“五位一體”聯合巡查、綜合執法模式[3]；針對薄弱環節與薄弱區域，深入推進城市管理行政處罰權由相對集中向建制鎮延伸試點工作，推進鄉鎮綜合執法和跨部門、跨行業綜合執法，著力解決權責交叉、多頭執法問題。三是推進市場治理方式轉型。建立健全行政許可審批信息、工商登記信息、行政處罰信息、企業年度報告信息共享機制，對市場主體信息進行公示；落實《江蘇省嚴重失信黑名單社會公示管理辦法》[4]，強化市場主體信用約束；推進行業協會在人財物等方面與行政機關或掛靠單位脫鉤改革，清理與政府部門捆綁的行業協會。

（二）堅持科學民主依法決策，進一步增強政府公信力。一是嚴格落實重大行政決策法定程序。繼續推進社會穩定風險評估制度，未經風險評估的，不得作出決策；推進重大行政決策合法性審查工作制度化、常態化，未經合法性審查或經審查不合法的，不得提交討論；落實《江蘇省行政程序規定》，建立健全重大執法決定法制審核制度；完善行政決策責任追究機制，嚴格執行重大決策終身責任追究及責任倒查。二是著力提升制度建設水平。嚴格規范性文件制定立項工作，每年出臺規范性文件制定計劃、加強規范性文件審核，組織做好公眾參與、專家論證、承辦單位風險評估、法制合法性審查、集體討論決定等相關工作；探索開展委托第三方制定規范性文件的工作；落實規范性文件后評估和定期清理機制，實行規范性文件有效期制度。三是推動參與式行政程序建設。全面落實省政府關于推進參與式行政程序建設的相關要求，豐富公眾參與的載體、方式和途徑；落實《揚州市規范性文件制定聽證會論證會新聞發布會工作規范》，組織開展“三會”工作規范執行情況檢查；把公眾參與作為政府立法、規范性文件制定、行政執法監督的重要程序。四是全面推進政府法律顧問制度。建立政府法律事務專家庫，遴選產生政府法律事務咨詢委員會委員，切實發揮政府法律顧問辦公室實務操作和協調推進功能，確保政府法律顧問在政府重大決策、重要文件制定、推進依法行政中發揮積極作用。

（三）強化行政執法監督，構建權力運行制約體系。一是嚴格規范行政執法行為。強化行政權力網上公開透明運行，做到市縣兩級權力事項與省保持權力名稱、編碼、運行流程和裁量基準“四個統一”；實行行政執法全過程記錄，健全行政裁量基準制度；落實行政執法情況通報制度，重大行政處罰決定實行向社會公開；重點環節的操作要規范，重點領域行政權力運行要透明；強化行政權力內部層級監督功能，支持審計部門依法獨立行使監督權。二是深化涉企行政權力運行監督。構建在內控中規范、在陽光下運行、在網絡上監督的“三位一體”涉企行政權力運行監控體系；強化涉企“權責清單”管理，動態更新、發布涉企行政權力清單；加強收費管理，強化行政執法案例指導，規范行政處罰決定信息公開，推進行政執法信息公開、行政審批辦理公開。三是提升行政執法監督效能。嚴格行政執法人員資格管理，建立上崗培訓和日常培訓、輪訓常態化工作機制，開展行政執法人員資格清理工作；強化行政執法風險點的控制和防范，加大行政執法案卷評查力度；建立行政處罰案例指導機制，調整充實市政府行政執法監督員，拓寬公眾參與渠道；實現行政執法人員信息、行政執法過程信息和行政處罰結果信息“三公開”，除涉及國家秘密、商業機密和個人隱私外，全部面向社會公開；建立行政執法爭議協調機制和行政執法投訴處理機制，依法及時處理相關投訴，堅決糾正行政違法行為。

（四）深化社會治理，依法化解社會矛盾糾紛。去年10-12月，行政復議受理量、行政應訴量分別比去年同期增長52.8%和150%。處理和解決行政復議、行政應訴案件的相關工作應進一步深化和拓展。一是加強行政復議工作。推進行政復議工作規范化建設，規范辦案流程，完善檔案管理、案卷評查等工作；推進行政復議委員會試點，提升行政復議統一受理平臺運行質態；加強行政復議應訴人員業務培訓，提升行政復議辦案能力。二是加強行政應訴工作。將新修訂的行政訴訟法納入行政執法人員及法制干部年度學法培訓計劃，開展行政應訴典型案例研討，強化行政應訴工作指導；建立行政應訴工作通報制度，強化行政敗訴案件分析研判，堅決糾正行政敗訴案件中發現的各類行政執法問題；嚴格執行司法判決，樹立司法判決權威。三是嚴格規范信訪工作。認真落實國務院《信訪工作條例》和國家信訪局《進一步規范信訪事項受理辦理程序引導來訪人依法逐級走訪的辦法》《進一步加強初信初訪辦理工作的辦法》等法規文件；推行網上受理信訪制度，落實信訪工作責任制和領導包案制度；強化行政調解工作，努力鈍化各類社會矛盾。

（五）切實加大保障力度，深化依法行政。一是加強組織領導和組織機構建設。切實加強縣（市、區）政府和市直部門法制機構建設，通過各種方式充實法律專業人員力量，真正做到法制機構設置、人員配備與所承擔的職責和工作任務相適應，尤其是適應行政訴訟法修改后行政訴訟應訴量大幅增加的必然趨勢；推進鄉鎮（街道）、功能區依法行政基礎建設，補充法制工作人員，消除依法行政工作薄弱環節。二是構建系統化工作推進機制。貫徹落實省政府《關于深入推進依法行政加快建設法治政府的意見》，發揮依法行政工作領導小組及其辦公室統籌協調推進職能；加大整合市縣兩級政府法制資源，在推動簡政放權和政府職能轉變、依法行政考核創建、基層隊伍規范化建設等方面互聯互動；提升領導干部學法培訓質態。三是完善日常化依法行政考核體系。科學設定依法行政考核項目和內容，提高依法行政考核在政府及部門綜合目標考核、績效考核中的分值比重，把考核情況作為衡量政府及部門領導班子、領導干部工作實績的重要依據；建立全市依法行政工作資料日常在線報送系統，完善定期通報、及時提醒、跟蹤核實、工作檢查等制度，加強指導和監督；構建依法行政考核工作整體聯動機制，及時向黨委、人大、政協以及紀檢、組織、人事等部門報告通報考核結果，探索運用現代媒體向社會定期公告依法行政工作推進情況。

[注釋]

[1]《江蘇省政府關于深入推進依法行政 加快建設法治政府的意見》蘇政發〔2015〕1號.

[2]《簡政放權是打造法治政府的重要抓手》，新華網，2014年11月06日.

[3]“五位一體”是指公安、城管、交警、工商、街辦.

[4]《江蘇省嚴重失信黑名單社會公示管理辦法（試行）的通知》蘇政辦發〔2014〕118號.